Европейская интеграция – это идея, которая всегда присутствовала в политической, экономической и правовой мысли Европы. Однако ее материализация произошла только после Второй мировой войны. Толчком к объединению европейских стран стали экономические интересы и соображения безопасности для Европы. Кроме того, европейские государства стремились достичь свободы и мобильности, в частности свободы передвижения лиц, товаров, услуг и капитала. Также немаловажным фактором стало желание европейцев самоутвердиться в отношениях с новыми супергосударствами и усилить европейский потенциал в рамках сообщества.
Объединение государств способствует достижению таких целей, которых государство не может достичь в одиночку. Его следствием является создание новых механизмов и форм сотрудничества. По мере развития сотрудничества между государствами вырабатываются все новые его форматы. В последнее время наблюдается тенденция к появлению качественно новых региональных интеграционных объединений, таких, как, например, Европейский союз, и аналогичных наднациональных образований на других континентах планеты. В связи с этим возникает вопрос о дифференциации понятий «межгосударственное сотрудничество» и «интеграция».
Следует отметить, что в научной литературе существуют различные точки зрения по вопросу о соотношении сотрудничества и интеграции. Некоторые ученые рассматривают межгосударственное сотрудничество и интеграцию как дихотомию. Так, например, Б.Н.Топорнин пишет о том, что понятие «интеграция» сегодня прямо противостоит понятию межгосударственного сотрудничества на основе принципов международного права. При этом под интеграцией он подразумевает выход за пределы такого сотрудничества, вплоть до создания единой структуры, отличающейся наднациональными (надгосударственными) чертами .
Однако весомым аргументом в пользу того, что эти понятия не противостоят, а напротив, органично взаимосвязаны, служит тот факт, что интеграция начинается именно с межгосударственного сотрудничества. Государства, заключая международные соглашения о сотрудничестве в определенных сферах международных отношений, закладывают фундамент к дальнейшей интеграции, при этом можно утверждать, что интеграционный процесс происходит уже на стадии сотрудничества, но в рамках отдельных сфер интересов.
Исторически интеграция эволюционирует, проходя несколько основных стадий, каждая из которых свидетельствует об уровне ее зрелости. На начальном этапе ключевую роль в интеграционном процессе играют экономические интересы.
Точкой отсчета для экономической интеграции государств является заключение многосторонних соглашений о торговых преференциях, согласно которым они предоставляют друг другу более благоприятный режим, чем третьим странам.
Следующим этапом интеграции является переход к созданию зоны (ассоциации) свободной торговли. В рамках зоны свободной торговли стран-участниц происходит снижение таможенных пошлин на товары и услуги. Страны добровольно отказываются от защиты своих национальных рынков в отношениях с другими государствами объединения, вместе с тем в отношениях с третьими странами они выступают не коллективно, а индивидуально. Каждый участник зоны свободной торговли устанавливает собственные внешние тарифы в торговле с третьими странами, сохраняя при этом свой экономический суверенитет.
Третий уровень интеграции связан с созданием таможенного союза – согласованной отменой национальных таможенных тарифов и введением общего таможенного тарифа и единой системы нетарифной регуляции торговли относительно третьих стран. Таможенный союз предусматривает беспошлинную внутриинтеграционную торговлю товарами и услугами и полную свободу их перемещения внутри региона. Обычно таможенный союз требует системы межгосударственных органов, которые координируют проведение согласованной внешнеторговой политики.
Когда интеграционный процесс достигает четвертого уровня – общего рынка, – страны, которые интегрируются, договариваются о свободе перемещения не только товаров и услуг, но и факторов производства – капитала, рабочей силы и технологий. В ЕС эта стадия реализована через внедрение «четырех свобод»: свободы перемещения лиц, товаров, услуг и капитала. По мере развития информационного общества все более весомую роль играет свободное перемещение знаний, так называемая «пятая свобода».
Координация политических вопросов осуществляется периодически (обычно 1–2 раза в год) на совещаниях глав государств и правительств стран-участниц, а также на значительно более частых встречах министров в рамках постоянно действующего межгосударственного секретариата. Так, в ЕС действует Европейский совет (или саммит ЕС), который формально не относится к институциям Европейского союза, но, тем не менее, является «последней инстанцией» для принятия многих решений и олицетворяет собой межгосударственную составляющую ЕС. Такое институционное построение связано с тем, что в основе создания Европейского совета лежала идея Президента Франции Шарля де Голля о проведении неформальных встреч лидеров государств Европейского союза, что должно было препятствовать снижению роли национальных государств в рамках интеграционного образования. Помимо Европейского совета в ЕС еще функционируют еще ряд основных институций: Европейский парламент, Комиссия, Суд, Счетная палата. Эти институции, по сути, являются органами власти ЕС.
На высших уровнях интеграции предусматривается проведение единой экономической, валютной, бюджетной, денежной политики, введение единой валюты, создание наднациональных органов внутри интеграционного объединения. Правительства отказываются от части своих функций в интересах надгосударственных органов, которые наделяются правом принимать решение по вопросам, касающимся всей организации, без согласования с правительствами государств-членов (например, в ЕС этими полномочиями обладает Комиссия). В рамках наднациональной компетенции национальные правовые акты могут отходить на второй план относительно актов наднационального образования. Так, в ЕС директивы и регламенты Европейского парламента и Европейского совета становятся руководством к развитию национального законодательства. При этом директивы предоставляют государствам-членам свободу в выборе средств имплементации их положений в национальное законодательство, но являются обязательными относительно результатов, которых необходимо достичь. Соответственно, оказывается значительное влияние правовых инструментов Европейского союза на углубление системной совместимости государств-членов в правовой, экономической, политической и социальной сферах, благодаря чему возрастает степень их сплоченности в рамках Союза и, соответственно, устойчивость его самого как единого целого.
В контексте правовых последствий европейской интеграции в научных кругах уже длительное время дискутируется вопрос о том, приводят ли интеграционные процессы к разрушению государственности. Центром дискуссии являются такие категории, как «суверенитет» и «национальные интересы». Но, по мнению экспертов, после многих лет последовательного, хотя и не всегда равномерного процесса интеграции, представления о том, что суверенные национальные государства и процесс европейской интеграции являются антиподами, не выдерживают критики. Ярким свидетельством тому является деятельность небольших государств-членов, прежде всего стран Бенилюкса – Бельгии, Нидерландов и Люксембурга, – которые всегда играли важную роль в процессе интеграции и входили в шестерку соучредителей Европейского сообщества угля и стали.
Примечательным в этом отношении является представленный в апреле 1955 г. План Бейена , названный по имени его автора, министра иностранных дел Голландии Й.В.Бейена. В целях продвижения процесса экономического объединения Европы он предложил создать «наднациональное сообщество», которое вскоре посредством таможенного союза могло бы открыть путь к созданию «экономического союза». Другим примером может служить доклад министра иностранных дел Бельгии П.А.Спаака , который стал основой для создания Европейского сообщества по атомной энергии – сектора, в котором европейское сотрудничество было крайне необходимо.
Как видим, страны Бенилюкса исходили из следующей посылки: политическое объединение невозможно в ближайшей перспективе, экономическая интеграция, напротив, возможна, и в дальнейшем в состоянии открыть путь политической интеграции. Результатом согласованных действий голландско-бельгийского тандема по продвижению европейской интеграции стало подписание в 1957 г. еще двух учредительных договоров – Договора об учреждении Европейского экономического сообщества и Договора об учреждении Европейского сообщества по атомной энергии.
Учредительные договоры, содержащие основные положения, касающиеся функционирования ЕС, создают тенденцию к «конституционализации» правоотношений в Европейском союзе, а также предопределяют возможности его расширения.
Основные критерии расширения заложены ст. 49 Договора о Европейском союзе: «Любое европейское государство, которое уважает принципы, изложенные в ст. 6 (свобода, демократия, уважение прав человека и основных свобод, верховенство права), может подать заявку в целях стать членом Союза. Оно направляет свою заявку в Совет, который принимает решение единогласно после консультации с Комиссией и после того как положительное заключение вынесет Европейский парламент, постановляющий абсолютным большинством членов, входящих в его состав».
Официальной точкой отсчета для государства-кандидата является подача заявки, а ее основанием – постоянные двусторонние отношения с Европейским союзом. Подача заявки на членство инициирует ряд процедур оценивания, которые осуществляются Европейским союзом. Результаты таких процедур позволяют ответить на вопрос: сможет ли страна претендовать на членство в Союзе? Прогресс в этом процессе зависит прежде всего от страны-претендента и приложенных ею усилий.
Европейский союз, со своей стороны, должен убедиться в своей способности интегрировать или «поглотить» нового члена. Это связано с необходимостью удостовериться, будет ли процесс принятия решений столь же эффективными и не будет ли расширение ЕС отрицательно влиять на внедрение общих политик и их финансирование. Проверка способности Союза к «поглощению» была ключевым моментом последних расширений, поскольку основное внимание в процессе расширения уделялось оцениванию возможности надлежащего функционирования Союза и его дальнейшего стабильного развития.
Следует отметить, что процесс расширения имеет три основных стадии: стратегия, которая предшествует присоединению (заявки на членство, соглашения о присоединении), переговоры (по главам acquis) и ратификация (ЕС и государством-кандидатом).
После того как заявка от страны, которая желает присоединиться, представлена Совету, Европейская комиссия дает официальное заключение относительно страны-заявительницы и Совет выносит решение о том, принимать ли заявку. Как только Совет единогласно одобряет мандат на переговоры, они могут быть официально открыты между страной-кандидатом и всеми государствами – членами ЕС. Для вступления в ЕС страна-заявитель должна выполнить экономические и политические условия, известные как «Копенгагенские критерии», в соответствии с которыми потенциальное государство-член обязано: обеспечить стабильность институтов, гарантирующих демократию, права человека, верховенство права и защиту меньшинств; обладать действующей рыночной экономикой, а также способностью справлятся с давлением конкуренции и рыночными силами в рамках Союза; принять общие правила, стандарты и политику, составляющие основу законодательства ЕС, включая приверженность целям политического, экономического и валютного союза. Позже к этим критериям был добавлен еще один: существование юридических и административных структур, способствующих принятию и внедрению европейского права.
Однако несмотря на то, что во всех учредительных договорах всегда содержались нормы относительно расширения, Европейское экономическое сообщество, Европейское сообщество и Европейский союз, всегда с опаской относились к увеличению количества государств-членов. Основной причиной этого является обеспокоенность государств-членов тем, что расширение ЕС приведет к все большей его гетерогенности и значительно усложнит сотрудничество. Кроме того, это также может иметь негативное воздействие на процесс последующей интеграции внутри ЕС, на функционирование самого Союза, а также на систему принятия решений.
Следовательно, немаловажным фактором для функционирования ЕС является баланс двух интеграционных процессов: расширение с одной стороны, и углубление – с другой. Помимо этого, важную роль играют национальные и особенные интересы государств-членов в отдельных сферах, а также желание ЕС защитить национальные экономики государств-членов от угрозы конкуренции, которая может исходить от новых членов. Развитие интеграционного процесса в направлении расширения касается географического измерения, его следствием является увеличение территории Союза, тогда как углубление заключается в совершенствовании институционного построения Союза и его законодательства. При этом под расширением понимают «процесс постепенной и формальной горизонтальной институционализации» , а углубление характеризуется как «процесс постепенной и формальной вертикальной институционализации» . Некоторые ученые рассматривают расширение Европейского союза как двухвекторный процесс, направленный на расширение и углубление, по мнению других, это процесс горизонтальной и вертикальной интеграции. Интересной является позиция, изложенная Й.Фридрихсом, Й.Миховым, М.Поповой , согласно которой этот процесс происходит в трех разных измерениях. Первым измерением является расширение сфер интеграции (broadening). Это понятие охватывает увеличение сферы компетенции, которой наделен Союз. С присоединением новых членов и их интеграцией в Европейский союз возникает географическое измерение расширения (widening). Третье измерение – углубление (deepening) охватывает любое увеличение полномочий организации по отношению к каждому отдельному государству-члену и предусматривает передачу компетенции государств-членов существующим или создаваемым институтам. При этом прослеживается синергизм этих измерений: вследствие распространения компетенции Союза на новые сферы расширяются его географические границы, а при расширении географических границ углубляется институционная структура, что, в свою очередь, влечет за собой расширение сфер компетенции.
С расширением Европейского союза влияние государств-членов в европейских институциях становится более ощутимым и комплексным. Государства сталкиваются с новым вызовом – представлением их национальных интересов и их соответствующей координацией на уровне ЕС. Помимо этого, компетенция ЕС все больше расширяется, что приводит к новым проблемам, связанным с необходимостью реформирования организационных и управленческих структур. Такая необходимость обусловлена прежде всего тем, что изменились вызовы и проблемы Европейского союза, а также направление интеграционного процесса.
В настоящий момент ЕС обеспокоен вопросом создания механизмов, которые бы повысили способность Союза к действиям в таких сферах, как внешняя политика, безопасность и оборона. Кроме того, нынешняя система управления в ЕС уже не обеспечивает адекватного реагирования на вызовы современности, поскольку давно устоявшийся в Союзе механизм принятия решений не способен эффективно действовать в структуре, которая за последние четыре года почти удвоила свой состав. И это понятно, ведь принципы и методы, на которых построена организация, заложены почти 60 лет назад.
Самым эффективным способом реформирования Европейского союза является прописывание соответствующих положений в учредительных договорах. Нет никаких сомнений, что с увеличением количества членов Европейский союз нуждается в новых принципах, на которых будет строиться его деятельность, однако до настоящего времени такие принципы до сих пор не определены. Одним из результатов этой деятельности стал разработанный в 2004 г. Договор, учреждающий Конституцию для Европы . Его целью было повышение эффективности функционирования институций расширенного Союза благодаря большей прозрачности, привлечению граждан к процессу выработки решений, а также внедрению новых форм законодательных актов. Этой цели не удалось достичь, поскольку негативные результаты референдумов во Франции и Нидерландах стали причиной прекращения процесса ратификации этого Договора.
На смену документу, «потерпевшему провал», пришел его альтернативный вариант – Лиссабонский договор, подписанный 13 декабря 2007 г. Им внесены изменения к Договору о Европейском союзе и Договору об учреждении Европейского сообщества . Проанализировав правовую природу данного документа, можно предположить, что по своему статусу и признакам он в определенной степени является наднациональной конституцией – документом, объединяющим в себе признаки конституции и международного договора. Такой сложный характер этого документа объясняется тем, что право Европейского союза само по себе находится на стыке международного и национального права.
К основным институционным изменениям, которые вносит Лиссабонский договор, относятся: признание Европейского союза de jure субъектом международного права и слияние трех «опор» ЕС. Это даст Европейскому союзу юридические основания для заключения международных договоров от своего имени и участия в международных организациях.
Настоящий договор, возможно, станет своеобразным выходом из конституционного кризиса в ЕС. Определяя роль ЕС на мировой политической арене, Лиссабонский договор предполагает внедрение общей оборонной политики как части общей внешней политики и политики безопасности. В нем также содержится положение под названием «клаузула солидарности», которое предусматривает общие действия Европейского союза и его государств-членов в случае террористических атак.
Невзирая на преимущественно позитивное отношение к Лиссабонскому договору со стороны руководства и правящих кругов государств-членов, представителей институций ЕС, широкомасштабных мероприятий и его пропаганды среди населения, судьба настоящего документа остается неопределенной, а проблема правового обеспечения дальнейшего развития ЕС – нерешенной.
Статья опубликована в Евразийском юридическом журнале № 4 (11) 2009
