Термин «управление интернетом», в его традиционном в настоящее время понимании, появился в начале 2000-х годов, явившись достаточно условным переводом английского эквивалента «Internet Governance». Слову «governance», подобно ряду других англоязычных понятий, в большинстве языков мира нелегко подобрать однозначный эквивалент. В доктрине, в правоприменительной деятельности используются разнообразные переводы понятия «Internet Governance» на русский язык, в том числе «регулирование интернета», «управление использованием интернета» и т. д. Представляется, что из всего многообразия предложенных терминов именно «управление интернетом» наиболее адекватно отражает суть описываемого явления и означает «разработку и применение правительствами, частным сектором и гражданским обществом, при выполнении ими своей соответствующей роли, общих принципов, норм, правил, процедур принятия решений и программ, регулирующих эволюцию и применение интернета». Это определение, считающееся в настоящее время общепризнанным, было разработано Рабочей группой по управлению интернетом (Working Group on Internet Governance, WGIG) при Генеральном секретаре ООН.
Представление о том, что интернет никому не принадлежит, его никто не может выключить, что интернет в определенном смысле представляет собой нейтральное пространство, существующее без централизованного контроля, – не совсем корректно. Саморегулирование (Self-Regulation) является неотъемлемой частью и основой интернета, но трансграничное функционирование интернета требует «централизованного» осуществления, как минимум, трех функций: во-первых, разработки принципов распределения (выделения) блоков интернет-адресного пространства (Internet Protorol Address); во-вторых, эксплуатации корневых серверов (Operating the Root Servers), позволяющих подключенным к интернету устройствам находить друг друга, а пакетам данных перемещаться от отправителя к получателю по всей сети интернет, включая осуществление функции назначения параметров протокола «http» адреса; в-третьих, создания и администрирования системы доменных имен и адресов интернета (Domain Name System), без которых существование и функционирование целостного трансграничного интернета невозможно. Изложенное подтверждает, что управление интернетом является ключевым вопросом его трансграничного функционирования, а организациям, обеспечивающим осуществление обозначенных выше функций и их технологическую поддержку, принадлежит центральная роль. К числу таких организаций относится Корпорация интернета по распределению имён и адресов (Internet Corporation for Assigned Names and Numbers, далее – ICANN). ICANN была создана в соответствии с законами штата Калифорния, США, как некоммерческая организация, осуществляющая деятельность в качестве оператора доменного пространства интернета. До создания ICANN вопросами распределения имен и адресов в интернете и осуществлением надзора за всей системой доменных имен занималось Правительство США в лице Министерства торговли США. Созданием ICANN в 1998 г. процесс передачи создания и администрирования системы доменных имен и адресов интернета (DNS) от Правительства США к ICANN был формально завершен, однако Правительство США продолжало сохранять фактический контроль. Это было связано с тем, что деятельность ICANN как организации, являющейся юридическим лицом штата Калифорния (США) и представляющей «частный сектор», зиждилась на возобновляемом контракте с Правительством США.
В настоящее время ICANN «централизованно и единолично» осуществляет трансграничную координацию системы присвоения доменных имен и адресов в интернете, контролирует выполнение базовых принципов. Вместе с тем ICANN не управляет «содержимым интернета», не осуществляет фильтрацию нежелательного контента, не предоставляет доступ к интернету. Но именно ICANN поддерживает безопасность, стабильность и взаимодействие Сети, решает, какие устройства могут быть подключены к интернету и какие у них будут доменные имена. Именно ICANN принимает решение об утверждении и вводе в эксплуатацию новых доменов верхнего уровня, о регистрации доменных имен для государств, географических регионов. Отметим, что правовое положение ICANN как юридического лица права штата Калифорния (США) вызывает множество дискуссий и дает основание многим государствам утверждать, что США, а не международное сообщество государств, распределяет доменные имена и IP-адреса для всех стран мира и осуществляет надзор за этими процессами, что является нарушением основ многостороннего сотрудничества государств.
Система доменных имен и адресов интернета (DNS) координируется ICANN путем заключения соответствующего соглашения с юридическим или физическим лицом (оператором, организацией-регистратором и др.), который поддерживает адреса доменов. Принципиальным моментом является то, что без системы доменных имен и адресов интернета (DNS) трансграничное функционирование интернета невозможно. Примечательно, что долгое время вопрос управления интернетом рассматривался исключительно в контексте борьбы за контроль над системой распределения доменных имен, и в настоящее время этот контекст не только не теряет актуальности, более того, он приобретает новый импульс развития в связи с расширением зоны доменов верхнего уровня. Таким образом, ICANN de facto осуществляет трансграничную координацию системы присвоения доменных имен и адресов в интернете и контролирует выполнение базовых принципов, то есть является центральным звеном «решения вопросов интернета, относящихся к повседневной деятельности технического и эксплуатационного характера».
Изначально деятельность ICANN была основана на Учредительном договоре (Articles of Incorporation) 1998 г., Уставе (ICANN Bylaws) 1998 г., а также соглашении, заключенном между ICANN и Министерством торговли США, которое называлось «Меморандум о взаимопонимании» (Memorandum of Understanding, MoU). Основной целью заключения Меморандума была постепенная передача системы распределения доменных имен (DNS) от Правительства США к ICANN. Меморандум закреплял систему распределения доменных имен (DNS) за ICANN и оставлял за Правительством США осуществление контрольных и надзорных функций за деятельностью ICANN.
Взаимоотношения ICANN с Правительством США в лице Министерства торговли динамично развивались, а правовым основанием этих взаимоотношений был Меморандум в соответствующей редакции. В течение девяти лет между ICANN и Министерством торговли США было заключено семь MoU, ICANN предоставило Министерству торговли США 13 отчетов о состоянии работ в соответствии с требованиями, закрепленными в соответствующей редакции Меморандума.
В 2006 г. ICANN и Министерство торговли США заключили Соглашение о совместной деятельности (Joint Project Agreement, далее – JPA), призванное содействовать становлению ICANN как «стабильной и независимой организации» и «уменьшить» контроль со стороны Правительства США за деятельностью ICANN. В отличие от MoU, в JPA закреплялись десять основных показателей, по которым Министерство торговли должно было оценивать эффективность работы ICANN и готовность ICANN осуществлять свои функции в качестве независимой организации, учитывающей интересы всего международного интернет-сообщества. JPA был заключен сроком на три года и его действие заканчивалось 30 сентября 2009 г. В последний день действия JPA было принято решение о прекращении его действия и о заключении нового соглашения. 30 сентября 2009 г. было заключено соглашение, названное «Подтверждение обязательств со стороны Министерства торговли США и Корпорации интернета по распределению имен и адресов» (Affirmation of Commitments by the United States Department of Commerce and the Internet Corporation For Assigned and Numbers, далее – Подтверждение обязательств).
Не оставалась неизменной и институциональная структура ICANN, предусмотренная Уставом ICANN (Bylaws) 1998 г. Устав ICANN пересматривался и изменялся несколько раз, а именно: 29 октября 1999 г., 12 февраля 2002 г., 20 марта 2009 г., 16 марта 2012 г.
В настоящее время действующая институциональная структура значительно отличается от первоначальной структуры ICANN, а деятельность ICANN осуществляется на базе Учредительного договора (Articles of Incorporation), Устава (ICANN Bylaws) в редакции от 16 марта 2012 г., а также Подтверждения обязательств, действие которого является бессрочным.
Учредительные документы устанавливают, что основной целью деятельности (миссией) ICANN является осуществление координации трансграничных систем уникальных идентификаторов интернета на глобальном уровне, в частности обеспечение стабильной и безопасной работы этих систем. В этих целях ICANN, во-первых, управляет назначением и передачей трех типов уникальных идентификаторов интернета: доменные имена (DNS); адреса интернет-протокола (IP-адреса) и номера автономной системы (AS); порты протокола и номера параметров (Protocol Port and Parameter Numbers); во-вторых, координирует работу и развитие корневой зоны серверов доменных имен (DNS); в-третьих, управляет разработкой политики, имеющей непосредственное отношение к этим техническим функциям.
Действующий Устав ICANN закрепляет такой институциональный и организационный механизм, который соответствует реализации ее миссии. В связи с тем, что именно система доменных имен и адресов интернета (DNS) является одним из ключевых вопросов управления интернетом, целесообразно обратиться к рассмотрению такого структурного подразделения ICANN как Администрация адресного пространства интернета (Internet Assigned Numbers Authority, далее – IANA).
Примечательно, что действующий Устав ICANN оставил IANA за «рамками регулирования», несмотря на то, что осуществление функций IANA, а также объем этих функций является принципиальным вопросом трансграничного управления интернетом. В этой связи деятельность IANA следует рассматривать, во-первых, в контексте институционального механизма ICANN, и, во-вторых, в контексте деятельности IANA в качестве «трансграничного координатора» интернет-протокола системы адресации, а также номеров автономных систем, используемых для маршрутизации интернет-трафика.
IANA – исторически первая организация, осуществлявшая функции распределения IP-адресного пространства, эксплуатации корневых серверов, создания и администрирования интернет-протоколов. Эти функции IANA выполняла на основании Меморандума о взаимопонимании (Memorandum of Understanding, MoU), заключенного между Правительством США в лице Министерства торговли США и IANA. После создания ICANN Правительство США приняло решение разрешить ICANN осуществлять функции IANA.
В настоящее время IANA функционирует в рамках ICANN в качестве его структурного подразделения и отвечает за координацию целого ряда ключевых элементов интернета, с тем чтобы обеспечить его безотказное трансграничное функционирование. Как отмечалось ранее, ряд ключевых элементов интернета нуждается в технической координации на трансграничном уровне, и такую координационную роль осуществляет именно IANA. Применительно к деятельности IANA существенным является то, что ее функции связаны с технологическим обеспечением функционирования интернета и в самом общем виде эти функции могут быть сгруппированы следующим образом:
1) доменные имена (Domain names). IANA администрирует корневые домены .int и .arpa, а также управляет системой интернационализированных доменов (Internationalized Domain Names, IDN);
2) ресурсы нумерации (Number Resources). Автономная система (Autonomous System, AS) – это совокупность сетей и маршрутизаторов в виде совместимых групп общего набора правил маршрутизации. AS номера (AS Numbers) – уникальные идентификаторы для таких групп, которые управляются вместе с IP-адресами пятью Региональными интернет-реестрами (RIR). Номера автономных систем являются критически важной частью основных систем интернет-маршрутизации. AS номера позволяют обеспечивать взаимодействие сетей внутри интернет-трафика, влияют на эффективность межсетевого взаимодействия, что является ключевым фактором для IP- адресов, для резервирования подключения к интернету. IANA координирует глобальный пул IP-адресов и AS-номеров, распределяя их по региональным интернет-регистратурам;
3) распределение протоколов (Protocol Assignments). IANA распределяет и поддерживает уникальные коды и системы нумерации, которые используются в технических стандартах (интернет-протоколах), обеспечивающих функционирование интернета. Этот аспект деятельности IANA осуществляет совместно с органами по стандартизации, как национальными, так и международными.
Названные функции осуществлялись и продолжают осуществляться на договорной основе IANA. Право заключения соответствующего договора на осуществление функций IANA Правительство США предоставило ICANN. Правительство США в лице Министерства торговли США заключило с ICANN Контракт на осуществление функций IANA (ICANN/US Government Contract for the IANA Function, далее – Контракт). Начиная с 2000 г. Контракт периодически перезаключался, действующие контракты изменялись и дополнялись, отражая эволюцию интернета. Срок действующего Контракта истекал 30 сентября 2012 г. Однако 2 июля 2012 г. Национальное управление по телекоммуникациям и информации (Telecommunication and Information Administration, NTIA) объявило, что с 1 октября 2012 г. срок действия Контракта будет продолен еще на 7 лет. При этом предусматривался двухэтапный опцион: действие первого опциона Контракта – с 1 октября 2012 г. до 30 сентября 2017 г., действие второго – с 1 октября 2017 г. до 30 сентября 2019 г.
Действующий Контракт является довольно обширным документом. Вместе с тем следует обозначить некоторые ключевые положения этого документа, что продиктовано несколькими причинами. Во-первых, IANA является структурным подразделением ICANN, а формальные отношения между ICANN и Министерством торговли США считаются прекращенными в связи с заключением Подтверждения обязательств. Действие Контракта дает возможность Правительству США в лице Министерства торговли сохранять фактический контроль по ключевым вопросам управления интернетом, а именно: за распределением IP-адресов, управлением системой доменных имен (DNS), включая надзор за работой системы корневых серверов и осуществлением технологической координации работы доменов верхнего уровня (gTLD, ccTLD). Именно действие Контракта дает основание целому ряду исследователей считать самостоятельность ICANN «относительной».
Во-вторых, в Контракте разграничены «вопросы политики в области развития интернета», с одной стороны, и вопросы, «связанные с осуществлением технических функций IANA», с другой. В-третьих, Контракт предусматривает новые требования в отношении регулярной отчетности ICANN/IANA.
В качестве стороны Контракта выступает ICANN/IANA, которая названа «Подрядчиком». Подрядчик осуществляет функции IANA, отчитывается за выполнение этих функций и доводит эту информацию до всех заинтересованных сторон (Multi-Stakeholders) интернет-сообщества. Кроме того, в Контракте сформулированы положения, связанные с решением проблем управления интернетом с учетом многосторонних механизмов, включая дальнейшую интернационализацию функций IANA.
В Контракте сформулированы функции IANA (IANA Function) и раскрывается их содержание. Осуществление функций IANA включает:
1) координацию распределения технических параметров интернет-протоколов (Assignment of Technical Internet Protocol Parameters);
2) осуществление административных функций, связанных с управлением корневой зоной DNS (Perform Administrative Functions Associated With Root Zone Management);
3) распределение ресурсов нумерации интернета (Allocate Internet Numbering Resources);
4) иные услуги (Other Services), связанные с управлением .arpa и .int доменов верхнего уровня (TLD).
Контрактом подробно закреплена регламентация технических функций IANA, кроме того, этот документ исходит из необходимости развития и поддержки тесных конструктивных рабочих отношений со всеми заинтересованными сторонами (Stakeholders) для обеспечения качественного выполнения функций IANA. В этих целях заинтересованные стороны предоставляют различную информацию и данные, связанные с разработкой политики моделей для системы доменных имен (DNS). К числу таких заинтересованных сторон Контракт относит представителей Инженерного совета интернета (IETF), Совета по архитектуре интернета (IAB), представителей региональных интернет-регистраторов (RIR), операторов доменов верхнего уровня (TLD), представителей государств, а также представителей интернет-сообщества.
В Контракте закреплено положение о том, что основным Подрядчиком работ, связанных с осуществлением функций IANA, является ICANN/IANA, при этом к работам, относящимся к любым аспектам осуществления функций IANA, могут быть привлечены «иные организации». Следует обратить внимание на то, что в качестве организаций, которые привлекаются к таким работам, могут быть только организации или компании, зарегистрированные в США, либо полностью находящиеся под контролем компаний США, либо организованные и созданные по праву США и Округа Колумбия. Кроме того, Контракт закрепляет положение о том, что Правительство США «сохраняет право на контроль помещений, систем и процессов всех технологических, технических и оперативных компонентов, используемых для выполнения всех контрактных обязательств и требований». Таким образом, действующий Контракт является правовой основой сохранения фактического контроля Правительства США за осуществлением функций IANA, а именно: руководства распределением IP-адресов, управления системой доменных имен (DNS), включая надзор за работой системы корневых серверов, осуществления технологической координации работы доменов верхнего уровня (gTLD, ccTLD).
Изложенное свидетельствует о том, что независимость ICANN – «относительна», а тот факт, что регламентация статуса и компетенции IANA остались за пределами регламентации Устава ICANN, дает основание специалистам и экспертам интернет-сообщества по-разному оценивать правовое положениеICANN. Так, ряд исследователей полагают, что IANA следует рассматривать как дочернюю компанию ICANN, некоторые авторы полагают, что IANA остается «подконтрольной» структурой Правительства США, что подтверждается договорным характером взаимоотношений между ICANN и Правительством США, с одной стороны, IANA и Правительством США – с другой стороны.
Вместе с тем, поскольку IANA является ключевым звеном трансграничного управления интернета и ее функции в ICANN имеют существенное значение, неизбежно возникает отнюдь не праздный вопрос о том, что является правовым основанием считать IANA структурным подразделением ICANN? Поиск ответа на этот вопрос приводит к Рабочей группе по интернет-инжинирингу (Internet Engineering Task Force, далее – IETF), которая не является самостоятельной организацией, не является юридическим лицом, не имеет формального членства, и, как правило, рассматривается как организация, действующая под эгидой Общества интернета (ISOC). Однако в силу того, что миссия IETF связана с «оптимизацией функционирования интернета через создание высококачественных технических документов и протоколов, которые влияют на дизайн, использование и управление интернетом», IETF взаимодействует с ICANN в сфере решения технических вопросов создания и пересмотра стандартов интернета, связанных с архитектурой интернета.
Специфика правового положения IETF в контексте управления интернетом в целом и деятельности ICANN в частности заключается в следующем. С одной стороны, IETF и ICANN связаны организационно. Хотя IETF не является структурным подразделением ICANN, представители IETF входят в структурные подразделения ICANN. С другой стороны, ICANN и IETF связаны договорными отношениями, основу которых составляет заключенный между ними Меморандум о взаимопонимании относительно технической работы IANA (IETF/ICANN Memorandum of Understanding Concerning the Technical Work of the Internet Assigned Number Authority, далее – IETF/ICANN MoU).
Действующий в настоящее время IETF/ICANN MoU был заключен 1 марта 2000 г., и, начиная с 2007 г., он ежегодно изменялся и дополнялся принятием соответствующего Дополнительного соглашения (ICANN/IANA – IETF Memorandum of Understanding Supplement Agreement). В настоящее время IETF/ICANN MoU действует в редакции Дополнительного соглашения от 1 января 2012 г. В п. 3 IETF/ICANN MoU закреплено положение о том, что целью заключения настоящего документа является «определение технических работ, которые будет осуществлять IANA как структурное подразделение ICANN для выполнения функций назначения параметров протокола, используемых в IETF стандартах». Таким образом, правовым основанием считать IANA структурным подразделением ICANN является п. 3 действующего IETF/ICANN MoU.
Контекст анализа статуса и функций IANA, обозначенных в начале настоящей статьи, связан еще с одним ключевым вопросом, а именно: трансграничной координацией интернет-протокола системы адресации, а также номеров автономных систем, используемых для маршрутизации. Используется два типа интернет-протокола (IP) адреса: IP версия 4 (IPv4) и IP версия 6 (IPv6). В настоящее время интернет-протокол IPv4 до сих пор является наиболее распространенной версией. Внедрение протокола версии IPv6 началось в 1999 г. и переход на его использование осуществляется в настоящее время.
По докладам IANA к началу 2013 г. адреса протокола версии IPv4 в основном будут исчерпаны. При этом окончательные даты исчерпания IPv4 по каждому региону могут не совпадать, но очевидно, что этот процесс неизбежен. По некоторым данным срок исчерпания адреса протокола IPv4 в Африканском регионе (AfriNIC) – 2019 г.; в Азиатско-Тихоокеанском регионе (APNIC) – начало 2013 г.; в регионе Северной Америки (ARIN) – 2014 г.; в регионе Латинской Америки и Карибского бассейна (LACNIC) – 2015 г., в регионе Европы, Ближнего Востока и Центральной Азии (RIPE NCC) – 2013 г.
И IPv4, и IPv6-адреса, как правило, организационно структурированы иерархически и в самом общем виде процесс использования интернет-протокола системы адресации, независимо от версии, функционирует следующим образом. Пользователи (Users) получают IP-адреса от поставщиков услуг интернета, интернет-провайдеров (Internet Service Providers, ISP), которым IP-адреса выделяет локальный интернет-регистратор (Local Internet Registry, LIR) либо национальный интернет-регистратор (National Internet Registry, NIR). Соответствующие региональные организации региональных интернет-регистраторов (Regional Internet Register, RIR) отвечают за администрирование и распределение блоков адресов IP в географических регионах среди национальных реестров (NIR) и локальных реестров интернета (LIR). Региональные интернет-регистраторы несут ответственность за регистрируемые IP-адреса, выделенные для поставщиков услуг интернета (ISP/LIR), а также национальных интернет-регистраторов (NIR) в своих регионах. В этом процессе IANA имеет принципиальное значение, поскольку именно IANA распределяет IP-адреса из пула нераспределенных адресов среди региональных интернет-регистраторов (RIR) в соответствии с их потребностями.
В механизме трансграничного функционирования интернета осуществление функций IANA имеет принципиальное значение. Тот факт, что IANA является структурным звеном ICANN и именно эта организация на договорной основе осуществляет функции IANA, является основанием рассматривать ICANN не только как организацию, занимающую ключевое место в поддержании существующей институциональной структуры интернета в целом, но и как центральное звено механизма трансграничного управления интернетом.
Статья опубликована в Евразийском юридическом журнале № 2 (57) 2013