В условиях модернизации образования на современ­ном этапе одной из центральных является задача по повы­шению социального статуса педагогического работника, оформлению законодательной базы по регулированию статуса педагогов.

В Рекомендациях специальной межправительствен­ной конференции ЮНЕСКО по вопросу о статусе учителей от 05.10.1966 года признается решающая роль учителей в развитии образования и значение того вклада, который они вносят в развитие человеческой личности и современ­ного общества. В силу этого учитель должен иметь соответ­ствующий статус, а профессия учителя должна быть окру­жена общественным уважением.

Одной из задач российского законодательства в сфе­ре образования является четкое определение прав и обя­занностей учителя, создание надлежащих условий для его плодотворной деятельности, правовой и социальной защи­щенности. В Концепции модернизации российского обра­зования на период до 2010 года определено, что государство рассматривает улучшение материального положения и по­вышение социального статуса работников образования как одну из приоритетных задач образовательной политики.

Вполне закономерной является разработка и приня­тие специальных законов некоторых субъектов Россий­ской Федерации, отдельных стран СНГ о статусе учителя, определяющих социальное положение учительства и на­правленных на создание условий, обеспечивающих каче­ственное улучшение правового положения учителей, реа­лизацию гарантий их социальной защищенности. Высокое социальное положение и материальная независимость - необходимые условия успешной реализации функций пе­дагога. Меры по улучшению правового и материального положения учительства являются объективно необходи­мым условием существования и функционирования его правового статуса. К сожалению, разработка необходимого законодательного акта о правовом статусе учителя в Рос­сийской Федерации остается и сегодня незавершенной.

В докладе рабочей группы Совета при Президенте Рос­сийской Федерации по науке, технологиям и образованию «Школа-2020. Какой мы ее видим?» отмечалось, что школа становится ключевым звеном в реализации Стратегии раз­вития России до 2020 года и важнейшим элементом в по­строении нового общества. В рекомендациях Совета одним из базовых направлений государственно-общественной стратегии развития общего образования в Российской Фе­дерации определено повышение престижа и социального статуса профессии учителя.

Создание нового невозможно без осмысления опыта предшествующих поколений. В этой связи представляется важной и практически значимой задача аналитического исследования нормативной базы правового регулирования статуса учителя в предшествующие годы, изучения исто­рического законотворческого опыта по формированию и развитию статуса педагогических работников. Учет исто­рического опыта, генезиса правового статуса учителя в про­цессе развития гражданского общества и государства дает возможность сформировать предложения по разработке современной концепции правового статуса работников об­разования.

Российское законодательство XIX - начала ХХ века выделяло учителей государственных учебных заведений в особую группу служащих, полностью материально завися­щую от государства, призванную решать задачи, стоящие перед государством. Учителя, имеющие статус граждан­ских служащих, находились в особых служебных отноше­ниях с государством, что закреплялось законодательством. Законодатель устанавливал особые правила, регламенти­рующие их деятельность, определявшие условия поступле­ния на службу, обязанности, права и привилегии, систему наград и поощрений добросовестной службы, основания и порядок ответственности. В целом, в начале XX века за­конодательство Российской империи содержало весьма обширный нормативный материал, определявший право­вой статус учителя, характеризующими чертами которого были: наличие сословных ограничений при поступлении на государственную службу; получение образования и по­вышение в связи с этим образовательного ценза, что пре­доставляло возможность получить другое, более высокое звание учителя; приобретение прав и привилегий, опреде­ленных для каждого учительского звания и классного чина; наличие разного комплекса прав и преимуществ, опреде­ленных законом для учителей и учительниц.

Гражданская служба в Российской империи была ор­ганизована по отраслевому принципу. Служба в каждом ведомстве регулировалась с помощью особых правовых норм, содержащихся в специальных Уставах и Положени­ях. Гражданские должности имели свою иерархическую структуру в соответствии с четырнадцатью классами Табе­ли о рангах. Чин давал служащему право занять опреде­ленную должность и обеспечивал ряд других прав и при­вилегий.

В отношении учителей с правом государственной службы законодательство Российской империи предусма­тривало определенные социальные льготы и преимуще­ства. Одной из таких социальных льгот было освобождение учителей от воинской повинности для обеспечения осу­ществления реформ в сфере образования.

В начале семидесятых годов XIX века сельские учите­ля - выпускники учительских учебных заведений были освобождены от рекрутской повинности на все время на­хождения их в должности учителей народных училищ. В 1877 году названная льгота была распространена вообще на всех сельских учителей, вне зависимости от их образо­вательного уровня.

В соответствии с пунктом 3 статьи 80 Устава о воинской повинности все учителя освобождались от действительной военной службы в мирное время и зачислялись в запас с обязательством прослужить в должности учителя не менее 5 лет. В течение этих пяти лет учителя должны были еже­годно представлять в соответствующее воинское присут­ствие удостоверение от директоров училищ по представле­нию инспекторов этих училищ, подтверждающее факт их учительской службы.

Согласно статье 32 Устава о воинской повинности призванные на действительную военную службу с государ­ственной гражданской службы сохраняли за собой присво­енные им содержания.

В соответствии с этой нормой учителя с правами го­сударственной службы сохраняли за собой учительскую должность, соответствующее содержание и квартиры при училище.

На учителей начальных училищ, которые не обладали правами государственной службы, эта льгота не распро­странялась.

При наличии отсрочки от воинской службы учителя имели право поступить для продолжения образования только в те учебные заведения, которые осуществляли профессиональную подготовку учителей (учительские семинарии, институты). В случае прекращения препо­давательской деятельности до истечения требуемого за­коном пятилетнего срока учителя не могли поступить в высшие учебные заведения до тех пор, пока не исполнят воинскую повинность.⁵ В ответ на претензии министерства внутренних дел по поводу того, что учителя, имеющие от­срочку от воинской службы, зачастую не выслуживают не­обходимого пятилетнего срока в учительской должности и поступают в высшие учебные заведения, правительство издало специальное распоряжение «Об отбывании воин­ской повинности лицами, оставившими церковнослужи- тельство или педагогическую деятельность» от 24 февра­ля 1911 г.

Для социальной поддержки учителей организовыва­лись ссудо-сберегательные кассы, в которых учителя могли получить беспроцентные ссуды. В 1901 году насчитывалось 106 учительских ссудо-сберегательных касс.

Для членов учительских обществ организовывались на льготных, удешевленных условиях образовательные экс­курсии по России и в другие государства. Так, для членов общества взаимопомощи при Санкт-Петербургском учи­тельском институте в 1912 году была организована поездка на льготных условиях на Нижегородскую выставку. Обще­ство выделило средства для заграничных образовательных экскурсий учителей, организованных Московским обще­ством распространения технических знаний. Таким об­разом учителя ощущали внимание и заботу о повышении их образовательного и культурного уровня. Социальная поддержка общества давала им возможность при наличии средних и скромных доходов совершать подобного рода поездки и путешествия.

Учительские общества взаимопомощи оказывали по­мощь работникам начальных народных школ в обучении их детей в губернских образовательных учреждениях. На эти цели учителям выдавались соответствующие пособия. Поддержка работников просвещения в деле воспитания и обучения их детей порой исходила и от самих земств. Так, в Курской губернии практиковалась выдача пособий на вос­питание детей учителей.

Некоторые учительские общества в целях поддерж­ки учителей, обучающих своих детей в губернских горо­дах, организовывали общежития, в которых обучающиеся за скромную плату обеспечивались полным пансионом. Определение детей в пансионы при гимназиях на казенное содержание зависело от попечителя учебного округа. При замещении открывающихся вакансий «казеннокоштных пансионеров» в средних учебных заведениях преимуще­ство имели дети лиц, служащих в учреждениях, подведом­ственных министерству народного просвещения.

На основании § 31 Устава гимназий и прогимназий ведомства министерства народного просвещения от платы за обучение в гимназиях и прогимназиях освобождались сыновья лиц, служащих в средних и низших училищах ука­занного ведомства и уже не находящихся на такой службе, но прослуживших в них не менее 10 лет. Последняя катего­рия лиц обязана была при этом представить свидетельство о бедности.

Учительницы, находящиеся на службе в средних и низших училищах ведомства министерства народного про­свещения и уже не состоящие в указанных должностях, но прослужившие в них не менее 10 лет, освобождались от платы за обучение своих сыновей в средних учебных за­ведениях при условии представления свидетельства о бед­ности.

Право бесплатного обучения дочерей в женских гим­назиях и прогимназиях имели только лица, состоящие на службе в этих заведениях или прослужившие в них не ме­нее 10 лет, причем от последних требовалось представле­ние свидетельства о бедности. Указанным правом не могли воспользоваться служащие в мужских учебных заведениях и в женских заведениях другого типа. В соответствии с за­коном 25 июня 1912 года о высших начальных училищах учителя указанных учебных заведений также имели право бесплатного обучения своих детей в правительственных мужских и женских средних учебных заведениях. Это право распространялось и на учительниц указанных училищ, от которых не требовалось подтверждения их низкого уровня доходов.

На основании закона 10 мая 1912 года «Об улучшении материального положения служащих в средних общеоб­разовательных мужских учебных заведениях и окружных инспекторов» дети служащих, а также лиц, прослуживших не менее 10 лет в мужских гимназиях, прогимназиях по учебно-воспитательной части, освобождались от платы за учение в правительственных мужских и казенных женских средних учебных заведениях.

Право бесплатного обучения детей не было связано с наличием права государственной службы. Оно соотноси­лось с исполнением служебных обязанностей в учебных за­ведениях ведомства министерства народного просвещения. Поэтому указанная льгота распространялась и на учителей начальных народных училищ, учителей гимнастики и пе­ния при гимназиях и прогимназиях, которые законом не наделялись правом государственной службы.

Предоставленная социальная льгота на освобождение от платы за обучение детей учителей давала возможность детям сельских учителей обучаться в губернских образова­тельных учреждениях, получать хорошее образование и на его основе приобретать шансы карьерного роста на госу­дарственной службе.

В последующем расширился круг лиц, работающих в государственной системе обучения, которым предостав­лялась льгота бесплатного обучения своих детей. Предло­жением министерства народного просвещения от 19 июня 1910 года № 13438 директора народных училищ были вклю­чены в число лиц, имеющих право на бесплатное обучение сыновей в средних мужских учебных заведениях.

Циркуляром от 4 августа 1911 года № 24470 министер­ство народного просвещения признало возможным вклю­чить окружных инспекторов в число лиц, пользующихся правом на бесплатное обучение сыновей в мужских гимна­зиях, прогимназиях и реальных училищах.

Лица, преподающие в средних мужских и женских учебных заведениях на условиях вольного найма, не зани­мающие штатной должности, отношением министерства народного просвещения от 13 января 1914 года № 1382 определялись как лица, не имеющие права на освобожде­ние свои детей от платы за обучение в указанных заведе­ниях. Следует отметить, что льгота на бесплатное обучение своих детей в средних учебных заведениях не распростра­нялась и на профессоров университетов.

Учителя начальных сельских училищ обеспечивались служебным жильем - квартирой или необходимыми для этой цели квартирными деньгами. Как правило, это были квартиры при школе, которые снабжались топливом, осве­щением и даже прислугой для ведения хозяйства. В пери­од правления Временного правительства при разработке Государственным комитетом по народному образованию Временного положения о начальных училищах соответ­ствующим пунктом этого положения было определено, что учителя начальной школы обеспечиваются «кварти­рою не ниже установленной нормы или в случае неимения таковой соответствующими местным условиям квартирны­ми деньгами». Таким образом, Временное правительство сохранило преемственность в определении указанной со­циальной льготы для учителей начальных сельских школ, способствуя тем самым привлечению необходимых учи­тельских кадров в сельскую «глубинку».

Социальная поддержка учителей в указанный период представляла собой постоянно обновляющийся и развива­ющийся комплекс нормативных актов. Нельзя сказать, что принятие подобных нормативных актов имело системный и последовательный характер. Тем не менее, проблемы со­циальной поддержки, которые обозначались условиями жизни и быта учителей, выдвигались на разрешение пере­довой общественностью того времени и самими учителя­ми, находили соответствующие разрешения не всегда, к со­жалению, в достаточно полной мере в нормативных актах.

С учетом исторического опыта развития законода­тельства о правовом положении учителей представляется целесообразным вынести на рассмотрение законодателей вопрос о предоставлении детям работников образования права внеконкурсного зачисления на бюджетной основе для обучения в педагогических вузах.

Среди факторов, определяющих квалификацию ра­ботника образования, обеспечивающих его высокий про­фессионализм, немаловажным является положение, зани­маемое им в обществе и государстве. Не последняя роль в формировании положения работника образования при­надлежит государству, устанавливающему посредством законов его правовой статус. Правовые рамки, определяю­щие место работника образования в Российской Федера­ции, на сегодняшний день явно недостаточны.

Работники образования как профессионалы, выпол­няющие социально необходимые задачи, утратили статус государственных служащих, хотя государство не сложило с себя функции по решению задач социально-культурного развития общества. В России существует государственная система образования, и лица, занятые в этой системе, вы­полняют государственную функцию, как это и зафиксиро­вано в законе. Однако при этом законодательство отказы­вается считать работников образования государственными служащими.

Представляется целесообразным изучить более деталь­но зарубежный опыт в части придания педагогам статуса государственных служащих. Понятие и само содержание государственной службы в странах ЕС различны. В Норве­гии контракт, заключаемый с преподавателем, признается публичным, однако преподаватель после его заключения не считается государственным служащим. В Италии кон­тракт, заключаемый с преподавателем, является по своей природе частным, однако сам преподаватель принадлежит к числу государственных служащих. В Германии, Франции в целом преподаватели принадлежат к категории государ­ственных служащих, но есть различие между постоянным и временным персоналом.

На службе государства или публичного коллектива во Франции находятся различные категории должностных лиц, объединяемых понятием «публичный агент». Самую важную категорию публичных агентов составляют чиновни­ки. Штат (корпус) объединяет чиновников, выполняющих примерно одинаковую работу (гражданские администра­торы, инспекторы казначейства и, в том числе, учителя).

Государственная служба в Италии включает собственно го­сударственный аппарат, состоящий из чиновников мини­стерств и ведомств, дипломатических представителей Ита­лии за рубежом, кадровых военных, полицию, пожарную и таможенную службу, преподавателей, почтовых служащих, медицинских работников государственных учреждений здравоохранения. В категорию государственных служащих Японии принято включать не только чиновников в соб­ственном смысле этого слова, но также лиц, работающих на принадлежащих государству предприятиях, служащих государственных железных дорог, работников телевиде­ния, государственных школ, преподавателей вузов, воен­нослужащих «сил самообороны», сотрудников полиции.

Статья опубликована в Евразийском юридическом журнале № 1 (20) 2010