Включение России в глобальную сеть потоков международной миграции и превращение ее в ми­ровой центр массового перемещения трудовых ми­грантов ведёт к появлению целого комплекса про­блем в социально-экономической и политической жизни российского общества. Одним из дискуссион­ных вопросов российской правовой и политической практики является возможность реализации избира­тельных прав иностранными гражданами на выборах органов местного самоуправления.

Истории конституционного развития нашей страны известны различные правовые подходы к определению возможности иностранцев принимать участие в избирательном процессе. На ранних эта­пах отечественного народного представительства уже присутствовали элементы такого участия. Достаточ­но вспомнить опыт Земских соборов, избиравших на российский престол царей. Учитывая, что в качестве возможных претендентов рассматривались кандида­туры иноземных принцев, а сами соборы основыва­лись на принципе выборности и в литературе иногда назывались «избирательными соборами», можно с большой долей условности сделать вывод о наделе­нии иноземцев пассивным избирательным правом. В более поздний дореволюционный период отече­ственной истории уже доминировал принцип под­данства при наделении лиц избирательным статусом. Однако в п. 20 гл. 5 первой российской Конституции 1918 г. устанавливалась иная норма, в соответствии с которой «...из солидарности трудящихся всех наций, Российская Социалистическая Федеративная Совет­ская Республика предоставляет все политические пра­ва российских граждан иностранцам, проживающим на территории Российской Республики для трудовых занятий и принадлежащим к рабочему классу или к не пользующемуся чужим трудом крестьянству...».

В текстах последующих Основных законов, за ис­ключением п. 11 гл. 1 Конституции РСФСР 1925 г., от­меченная норма отсутствовала.

Запрет на реализацию активного избиратель­ного права иностранными гражданами сохранялся в российском праве вплоть до принятия Федерального закона от 19 сентября 1997 г. № 124-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (да­лее - второй рамочный избирательный закон); пас­сивного - до вступления в силу Федерального закона от 30 марта 1999 г. № 55-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». По­следний документ в виде общего правила запрещал иностранным гражданам осуществлять деятельность, способствующую или препятствующую выдвиже­нию кандидатов (списков кандидатов), избранию зарегистрированных кандидатов. Очевидно, что эта общая формулировка включала запрет на реализа­цию как активного, так и пассивного избирательно­го права иностранцев. Единственное исключение из этого правила было закреплено в п. 8 ст. 4 второго рамочного избирательного закона в ред. 1999 г., уста­навливающем, что в соответствии с международными договорами РФ и соответствующими им федеральны­ми законами, законами субъектов РФ иностранные граждане, постоянно проживающие на территории соответствующего муниципального образования, имеют право избирать и быть избранными в органы местного самоуправления на тех же условиях, что и граждане РФ.

В юридической науке делались попытки обо­снования противоречивости указанной нормы тре­бованиям Конституции. По нашему мнению, такая точка зрения не является обоснованной. Действи­тельно, Основной Закон в ст. 32 провозглашает право именно граждан РФ избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления, а также участвовать в референдуме. Однако систематическое толкование этой статьи в со­вокупности с ч. 3 ст. 62 Конституции позволяет рас­пространить избирательные права и на иностранных граждан, но в пределах, установленных федеральным законом или международным договором РФ.

Таким образом, для предоставления националь­ного режима иностранцам при проведении муници­пальных выборов в соответствии с рамочным избира­тельным законом требовались три условия:

-      наличие международного договора с государ­ством (государствами), гражданам которого (кото­рых) предоставляются избирательные права на тер­ритории России;

-      принятие федерального закона, разрешающего иностранным гражданам принимать участие в мест­ных выборах;

-      наличие закона субъекта РФ, закрепляющего аналогичное право.

Заметим, что некоторые исследователи при ана­лизе п. 8 ст. 4 второго рамочного избирательного закона допускали альтернативное толкование в от­ношении последних двух условий участия иностран­цев в муниципальных выборах. Так, С.А.Авакьян ука­зывал на необходимость отражения избирательных прав отмеченных лиц «в федеральном законе либо законе субъекта РФ». В.А.Лебедев также делал ссыл­ку на два условия реализации иностранцами из­бирательного права - заключение международного договора РФ и принятие «федерального закона либо закона субъекта Российской Федерации». На наш взгляд, построение рассматриваемой нормы все же предполагало совместное регулирование участия иностранных граждан в выборах как федеральным, так и региональными законами.

Впрочем, это была не единственная законода­тельная формулировка, вызвавшая сложности в толковании. Если в отношении первого условия со­мнений в правоприменении не возникало (очевидно, речь могла идти как о двустороннем, так и о много­стороннем договоре), то в отношении второго усло­вия оставались вопросы. Было неясно, какой именно закон имелся в виду: избирательный, закон о стату­се всех иностранцев либо закон о статусе иностран­цев определенной гражданской принадлежности. Дело в том, что буквальное толкование пункта 8 ст. 4 рассматриваемого Федерального закона допускало все три версии. Однако практика доказывала реали­стичность только двух. Так, на уровне Федерального закона об основных гарантиях допускалось участие иностранных граждан в муниципальных выборах (п. 8 ст. 4); кроме того, Федеральный закон от 10 ию­ня 1997 г. № 89-ФЗ «О ратификации Договора о Со­юзе Беларуси и России и Устава Союза Беларуси и России» признавал обязательность для нашей стра­ны Устава Союза Беларуси и России, подписанного 23 мая 1997 г. Учитывая, что в ст. 18 вышеназванного Устава допускалось право граждан Союза, постоян­но проживающих в другом государстве - участнике Союза, избирать и быть избранными в органы мест­ного самоуправления на территории этого государ­ства, то рассматриваемый Федеральный закон кос­венно разрешал гражданам Белоруссии участвовать в муниципальных выборах на территории РФ. Что же касается закона о статусе всех иностранцев, то новый нормативный акт о правовом положении иностран­ных граждан находился на стадии разработки, а За­кон СССР от 24 июня 1981 г. № 5152-X «О правовом положении иностранных граждан в СССР» не пред­усматривал возможности наделения этой категории лиц какими-либо избирательными правами.

По свидетельству Ю.А.Веденеева, единствен­ным для нашей страны международным договором, предусматривающим на момент вступления в силу второго рамочного избирательного закона участие иностранных граждан в муниципальных выборах, яв­лялся Устав Союза Беларуси и России 1997 г. С учетом этого факта многие субъекты РФ, включившие в свое законодательство норму о наделении избирательны­ми правами иностранцев, предоставляли гражданам

Белоруссии возможность участия в муниципальных выборах. В Амурской области такая возможность впервые была предусмотрена п. 3 ст. 3 Избирательно­го кодекса 1999 г., установившим, что «в соответствии с международными договорами РФ и соответствую­щими им федеральными законами иностранные граждане, постоянно проживающие на территории соответствующего муниципального образования, имеют право избирать и быть избранными в органы местного самоуправления на тех же условиях, что и граждане РФ».

Интересно, что Закон об основных гарантиях 1997 г. не регулировал вопросы участия иностран­ных граждан в местных референдумах. Впрочем, Б.А.Страшун предполагал возможность применения законодательства по аналогии к институту референ­дума. Обоснованность этой точки зрения подтверж­далась п. 4 ст. 18 второго рамочного избирательного закона, предусматривающим включение иностран­ных граждан в список избирателей, участников рефе­рендума, при достижении ими на день голосования 18-летнего возраста.

Следующий масштабный этап правового регу­лирования участия иностранных граждан в муни­ципальных выборах приходится на 2002 г. Однако в истории деятельности российского парламента по вопросам электорального поведения иностранцев известна и более ранняя дата - 23 февраля 2001 г. В этот день в Государственную Думу РФ был внесен законопроект, предусматривающий изменение фе­дерального избирательного законодательства. По свидетельству В.Кривцова, в одной из поправок бук­вально было изложено следующее: «На выборах, на­значенных в случае досрочного прекращения полно­мочий высшего должностного лица субъекта РФ, не может быть выдвинут кандидатом гражданин РФ, если основанием для назначения указанных выборов послужили...».^[3] Буквальное толкование приведенного текста позволяло, как выразился автор, «не доверять гражданам РФ (внося запрет на выдвижение ими сво­их кандидатур), уже обманувшим один раз ожида­ния избирателей, и предоставить возможность для реализации пассивного избирательного права ис­ключительно гражданам иностранных государств и лицам без гражданства». Этот юридический курьез, конечно, не был привнесен в отечественную право­вую систему (за основу была взята введенная в июле 2001 г. во второй рамочный закон формулировка п. 7 ст. 28), что не помешало дальнейшему реформирова­нию статуса различных категорий избирателей.

Федеральный закон от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Феде­рации» (далее - действующий рамочный избиратель­ный закон) уже содержал видоизмененные законода­тельные формулировки по участию иностранцев в выборах. Так, п. 10 ст. 4 рассматриваемого документа установил, что на основании международных дого­воров РФ и в порядке, установленном законом, ино­странные граждане, постоянно проживающие на территории соответствующего муниципального об­разования, имеют право избирать и быть избранны­ми в органы местного самоуправления, участвовать в иных избирательных действиях на указанных выбо­рах, а также участвовать в местном референдуме на тех же условиях, что и граждане РФ.

Как видим, предложенная правовая формула со­держала несколько новелл. Во-первых, для участия иностранцев в избирательных действиях требовалось наличие двух, а не трех, как ранее, условий - заключе­ние международного договора и принятие закона. В последнем случае четко не определялся вид такого за­кона (федеральный, закон субъекта РФ), что породи­ло различные варианты толкования этой нормы. Так, Ю.А.Веденеев под названными законами понимает «федеральные законы, законы субъектов РФ»; причем разделительная запятая скорее исключает возмож­ность автономного регулирования избирательной правоспособности иностранцев уровнем только фе­дерального закона либо нормами исключительно ре­гионального правового акта. В.А.Лебедев, напротив, указывает на достаточность федерального регулиро­вания этого вопроса. О.Е.Кутафин отмечает возмож­ность регулирования статуса избирателя-иностранца как федеральными законами, так и законами субъек­тов РФ , что уже допускает некоторую альтернатив­ность. По мнению автора настоящей статьи, термин «закон», упомянутый в п. 10 ст. 4 действующего ра­мочного избирательного закона, следует толковать с учетом ст. 71, 72 Конституции РФ. Поскольку во­просы избирательного права составляют совместное ведение РФ и субъектов РФ, а заключение междуна­родных договоров, в том числе об участии граждан в выборах на территории государства пребывания, - исключительная прерогатива РФ, то в современных условиях возможность автономного регулирования правоспособности иностранцев на местных выборах следует исключить.

Второй новеллой можно считать появление нор­мы, прямо разрешающей иностранным гражданам принимать участие в местном референдуме.

Кроме вышеназванных особенностей нового за­конодательного определения статуса иностранных граждан нам представляется возможным выделить еще одну. Если ранее закон предписывал участие иностранцев в выборах «в соответствии с междуна­родными договорами Российской Федерации и соот­ветствующими им федеральными законами, закона­ми субъектов Российской Федерации», что позволило нам выделить три допустимых вида федеральных за­конов, то новый рамочный закон использует иную формулировку: «на основании международных до­говоров Российской Федерации и в порядке, установ­ленном законом», иностранные граждане участвуют в выборах. То есть подчеркивается процессуальный аспект регулирования электоральных отношений.

Следовательно, подразумевается именно избира­тельный закон.

Впрочем, в российской правовой системе приня­то еще два новых федеральных закона, подтвержда­ющих права иностранцев на участие в муниципаль­ных выборах. Имеется в виду Федеральный закон от 25 июля 2002 г. № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации», подтвердивший в ст. 12 право постоянно прожива­ющих в РФ иностранных граждан избирать и быть избранными в органы местного самоуправления, а также участвовать в местном референдуме в случаях и порядке, предусмотренных федеральными закона­ми, а также Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации мест­ного самоуправления в Российской Федерации», за­крепивший в п. 1 ст. 3, что «иностранные граждане, постоянно или преимущественно проживающие на территории муниципального образования, обладают при осуществлении местного самоуправления пра­вами в соответствии с международными договорами Российской Федерации и федеральными законами».

Оправданно ли такое неоднократное федераль­ное регулирование одного и того же вопроса? Безу­словно, если нормы различных правовых актов до­полняют, развивают друг друга. Однако характерна ли подобная согласованность для российской право­вой системы? Думаем, что нет. Несмотря на наличие в отечественном законодательстве нескольких норм по рассматриваемой проблеме, участие иностранных граждан в муниципальных выборах обладает значи­тельной долей неопределенности. В юридической ли­тературе при изучении данного института исследова­тели ограничиваются повторением законодательных формул, не раскрывая детально их содержание. Зна­чительный вклад в отсутствие ясного избирательного статуса иностранцев привносят как противоречия в немногочисленных законодательных формулировках отечественных законов, так и недостаточная инфор­мированность правоприменителей о действующих международных договорах РФ, предполагающих участие отдельных категорий иностранцев в муници­пальном избирательном процессе. К числу противо­речивых законодательных формул можно отнести, во-первых, отсутствие единых ссылок на правовые документы об избирательных правах иностранцев. Действующий Закон об основных гарантиях, как от­мечалось, ссылается на международные договоры РФ и законы; Закон об общих принципах организации местного самоуправления - на международные до­говоры РФ и федеральные законы; Закон о правовом положении иностранных граждан - только на феде­ральные законы. Такой различный подход создает правовую неопределенность, которая отнюдь не спо­собствует единому толкованию норм. Естественно, что наиболее благоприятные условия для иностран­цев создает рамочный избирательный закон; следо­вательно, именно он при возникновении спора под­лежит применению.

Второе противоречие трех вышеназванных за­конов заключается в том, что они устанавливают раз­ные требования к проживанию иностранных граж­дан на территории муниципального образования для наделения их избирательными правами. Закон о правовом положении иностранных граждан наряду с рамочным избирательным законом устанавливает принцип постоянного проживания для наделения иностранцев правом избирать и быть избранными в органы местного самоуправления. Закон о местном самоуправлении создает более благоприятные усло­вия, по сути, наделяя избирательными правами не только постоянно, но и преимущественно прожива­ющих иностранцев. Если руководствоваться требова­ниями п. 6 ст. 1 рамочного избирательного закона, то федеральные законы не должны ему противоречить; при возникновении коллизии должны применяться нормы Закона об основных гарантиях. С другой сто­роны, юридический принцип par in parem non habet imperium (равный не имеет власти над равным) ста­вит под сомнение обоснованность приоритета одно­го федерального закона над другим. В юридической науке само право законодателя провозглашать вер­ховенство норм одного из законов над нормами всех иных законов этого же вида нередко оспаривается. Этому способствует мнение Конституционного Суда РФ, который подчеркивает, что в Конституции РФ не определяется и не может определяться иерархия внутри актов одного их вида; ни один федеральный закон не обладает по отношению к другому феде­ральному закону большей юридической силой

Центральная избирательная комиссия, рассма­тривая коллизию о законодательных требованиях к продолжительности проживания иностранных граждан на территории России, сослалась на ч. 4 ст. 15 Конституции РФ, предложив для разрешения противоречий в каждом конкретном случае руковод­ствоваться нормой, содержащейся в международном договоре. А поскольку в международных договорах, как правило, употребляется терминология, исполь­зованная в рамочном избирательном законе, прио­ритет следует отдавать именно ему.

Некоторые сложности традиционно вызывает вопрос о том, гражданам какой страны могут предо­ставляться избирательные права на муниципальных выборах в России. В юридической литературе в ка­честве единственного примера традиционно приво­дился краткосрочный опыт российско-белорусских отношений, основанный на Уставе Союза Беларуси и России. Учитывая, что с 26 января 2000 г. этот доку­мент прекратил свое действие, можно было бы сде­лать вывод об отсутствии практического применения рассматриваемых норм российских законов. Вместе с тем в вышеупомянутом письме ЦИК РФ отмечают­ся в числе действующих в настоящее время между­народных договоров РФ, предусматривающих право иностранных граждан на участие в местных выборах и референдумах, договоры с Республикой Казахстан, Киргизской Республикой, Республикой Армения и с

Туркменистаном. Причем первые два договора пред­усматривают предоставление активного и пассивного избирательного права при выборах в представитель­ные органы муниципальных образований, глав му­ниципальных образований, не являющихся главами местных администраций, а также права на участие в местном референдуме. В соглашении с Туркмениста­ном гражданам договаривающейся стороны предо­ставляются те же права, но в несколько расширенном составе: им разрешается принимать участие в выбо­рах глав муниципальных образований без ограниче­ния для глав местных администраций. Наименьший объем в сфере непосредственной демократии предо­ставляет договор с Арменией - этот документ пред­усматривает лишь право постоянно проживающих иностранцев на участие в местном референдуме.

Участие в муниципальных выборах отдельных категорий иностранцев в стране проживания не ис­ключается еще как минимум двумя межгосудар­ственными соглашениями с бывшими союзными ре­спубликами, в которых участвует Россия. Имеется в виду Договор о правовом статусе граждан одного го­сударства, постоянно проживающих на территории другого государства, 1998 г., и Договор между РФ и Республикой Грузия о правовом статусе граждан РФ, постоянно проживающих на территории Республи­ки Грузия, и граждан Республики Грузия, постоянно проживающих на территории РФ, 1995 г. Однако для вступления их в силу требуется ратификация.

Несмотря на чрезвычайную важность рассма­триваемого института и крайне ограниченный пере­чень государств, граждане которых допускаются к участию в политической жизни российских муни­ципальных образований, на сегодняшний момент в стране отсутствуют единые статистические данные о количестве иностранцев, реализовавших избиратель­ные права. Конечно, нельзя согласиться с мнением тех исследователей, которые подчеркивают нулевой правоприменительный эффект рассматриваемых норм рамочных избирательных законов. Вместе с тем в отчетах государственных органов крайне редко освещается этот вопрос, да и то, как правило, в свя­зи с незаконным участием в избирательном процессе исследуемой категории лиц. Уникальная практика в этом отношении характерна для Хабаровского края. Как следует из доклада прокуратуры этого субъекта РФ, в 2003 г. при проведении выборов депутатов Госу­дарственной Думы в нарушение требований законо­дательства в списки избирателей в Ванинском районе были включены граждане Украины, Молдовы, Казах­стана, Армении, которые, естественно, не обладают активным избирательным правом при выборах в ор­ганы государственной власти.

Конечно, такое широкое толкование идеи ра­венства прав граждан в российских условиях вряд ли оправданно. Однако предоставление избирательного статуса иностранцам на муниципальном уровне сле­дует, на наш взгляд, приветствовать. При этом край­не важно сохранить взвешенный подход к включению «неграждан» в политическую систему на местном уровне. Заимствуя опыт европейской интеграции, основанный на идее «общего дома», предпочтение следует отдавать гражданам государств - членов СНГ. Культурная, правовая, языковая общность жителей некогда единой страны будет способствовать интегра­тивным процессам даже на микроуровне, в качестве которого выступает муниципальное образование.

Для придания жизнеспособности исследован­ным в настоящей статье нормам российского права следует в первую очередь исключить их коллизион- ность. Поскольку основополагающие вопросы выбо­ров в нашей стране регулируются рамочным избира­тельным законом, целесообразно в законы о статусе иностранных граждан и о местном самоуправлении включить единую норму о том, что «участие ино­странных граждан в выборах на территории Россий­ской Федерации регулируется Федеральным законом от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референду­ме граждан Российской Федерации».

Вторым обязательным условием совершенство­вания практики избирательных кампаний в России с привлечением иностранцев является модерни­зация системы учета избирателей, использующей комплексы средств автоматизации ГАС «Выборы». Пункт 3 ст. 17 действующего рамочного избиратель­ного закона устанавливает лишь, что иностранные граждане в случаях, рассмотренных выше, включа­ются в списки избирателей при проведении выборов в органы местного самоуправления. Однако ввиду отсутствия эффективной системы учета иностран­ных граждан-избирателей на практике комиссиям приходится обращаться к явочному порядку голо­сования иностранцев на местных выборах, дополняя список избирателей - граждан РФ. Естественно, это не позволяет ответить на вопрос: какое же количе­ство иностранных граждан из имеющих право уча­ствовать в муниципальных выборах приняло участие в голосовании. Если использовать терминологию В.В.Маклакова, сегодня в России избирательный кор­пус является не юридическим, а потенциальным, т. е. включающим значительную долю незарегистриро­ванных избирателей. Очевидно, что требуется мо­дернизация регистра избирателей в процессе раз­вития ГАС под руководством Федерального центра информатизации при ЦИК РФ, поскольку в Положе­нии о Государственной системе регистрации (учета) избирателей, участников референдума в Российской Федерации, утвержденном Постановлением ЦИК РФ от 29 апреля 2003 г., не детализирован учет такой ка­тегории избирателей, как иностранцы.

И, наконец, третье условие для повышения эф­фективности участия в российских выборах граждан зарубежных государств - надлежащее информиро­вание участников избирательного процесса о содер­жании как международных договоров, так и россий­ского избирательного законодательства. По нашему мнению, это один из самых слабых аспектов иссле­дуемой проблемы. К сожалению, члены многих из­бирательных комиссий не осведомлены о категориях иностранных граждан, которым надлежит выдавать бюллетени при проведении выборов, референдума, о порядке и основаниях их участия в выборах. Основ­ная причина этого - отсутствие должного норматив­ного регулирования, комплексно учитывающего нор­мы избирательного и административного права.

Заметим, что документы Европейских сообществ были главным образом ориентированы на защиту экономических и личных прав граждан и призна­ние правосубъектности личности на международной арене. Суд Сообществ в ряде своих решений подчер­кивал, что «право сообщества вне зависимости от за­конодательства государств-членов не только налагает обязательства на частных лиц, но также наделяет их правами, которые становятся частью их правового достояния». И лишь в 70-х гг. в состав такого право­вого достояния индивидов официально были вклю­чены политические права - в связи с расширением полномочий Европейского парламента введены пря­мые всеобщие выборы в эту наднациональную евро­пейскую структуру. Акт о выборах представителей в Европейский парламент путем всеобщего и прямого голосования от 20 сентября 1976 г. отразил этот прин­цип непосредственной демократии.

Однако, несмотря на предоставление политиче­ских прав физическим лицам, Акт непосредственно избирательные права иностранных граждан при вы­борах депутатов Европейского парламента не регу­лировал. Не исключая такую возможность (в ст. 1 решался вопрос участия в наднациональных выборах «представителей народов государств, объединивших­ся в Сообщество»), документ 1976 г. предписывал при­соединившимся странам устанавливать процедуру выборов в Европейский парламент внутренним за­конодательством до вступления в силу единообраз­ной избирательной процедуры, разработанной са­мим парламентом. То есть детальной нормативной регламентации избирательной правоспособности иностранных граждан государств Сообществ, находя­щихся на территории другого участника Сообществ, в европейском праве вплоть до начала 1990-х гг. не было.

Процессуальный пробел был восполнен Ди­рективой Совета от 6 декабря 1993 г. № 93/109, не­посредственно посвященной осуществлению права избирать и быть избранным на выборах депутатов Европейского парламента для граждан Союза, ко­торые проживают в тех государствах-участниках, гражданами которых они не являются. Основные критерии здесь - определение избирательной право­способности по правовым актам страны гражданской принадлежности; уведомительный характер участия в выборах, возможность ограничения избирательных прав граждан ЕС, реализуемых по месту постоянного пребывания, цензом оседлости до 5 лет. Последнее правило допустимо для государств Союза, в которых наблюдается количественное превышение гражда­нами ЕС (кроме граждан страны пребывания) 20 % общей численности избирателей. Впрочем, как от­мечает В.И.Лафитский, этим правом в истории евро­пейских выборов воспользовался лишь Люксембург.

Естественно, что нормы международного и ев­ропейского права оказали влияние на современное национальное законодательство государств, хотя какой-либо единой формулы избирательного стату­са иностранных граждан до сих пор не выработано. В этом вопросе наблюдаются разнообразные вари­анты - от полного исключения иностранцев из элек­торальной жизни государства до разрешения уча­ствовать в общегосударственных выборах. Примером первого может выступить опыт Бразилии, Основной закон которой в ст. 14 устанавливает, что иностранцы не могут быть зарегистрированы в качестве избира­телей. От такого полного игнорирования влияния иностранцев на внутригосударственную политику разительно отличается опыт стран британского Со­дружества, допускающий в некоторых случаях граж­дан Содружества к формированию высших органов государственной власти.

Участие иностранных граждан в выборах регу­лируется актами различной юридической силы за­рубежных правовых систем. В некоторых странах на высшем конституционном уровне содержатся пред­посылки для включения иностранцев в число изби­рателей. Так, в ст. 51 Основного закона Италии 1947 г. предусматривается, что итальянцы, не являющиеся гражданами Республики, могут быть приравнены в законодательном порядке к гражданам страны в отно­шении занятия выборных должностей. Статья 13 Кон­ституции Испании допускает наделение иностранцев избирательными правами на условиях взаимности в силу договора или закона. Однако более распростра­нено регулирование представительства иностранцев детализирующим конституцию законодательством о выборах. Причем подобная регламентация зачастую носит расширительный характер. Так, в порядке де­тализации испанской Конституции ст. 6 Закона «О правах и свободах иностранцев, проживающих на территории Испании» 2000 г. не только подтвержда­ет избирательные права иностранцев-резидентов на муниципальных выборах, но и гарантирует защиту прав тем иностранным гражданам, которые не могут участвовать в местных выборах. Речь идет о предо­ставлении им права выбрать демократическим путем собственных представителей для принятия участия в дебатах и решениях муниципалитетов, к которым они относятся.

Внутригосударственные нормы разрешают, как правило, участие иностранных граждан в трех ви­дах выборов - муниципальных, наднациональных и социальных. Поскольку в зарубежной научной док­трине местные выборы относятся к категории адми­нистративных (т. е. не связанных с формированием органов власти, реализующих государственный суве­ренитет), то внутреннее законодательство государств соответствует международным нормам о наделении иностранных граждан избирательными правами на местном уровне.

Интересно, что базовым критерием для участия иностранцев в национальных выборах в зарубежных государствах является невозможность реализации су­веренитета, который олицетворяется с деятельностью центральных органов власти. В решениях некоторых зарубежных структур прослеживается превалирова­ние идеи государственного суверенитета, реализуемо­го публичными органами, над принципом народно­го суверенитета, принадлежащего всему населению. Так, Конституционный совет Франции в решении от 9 апреля 1992 г. признал неконституционным предо­ставление активного и пассивного избирательного права на муниципальных выборах иностранцам - гражданам других государств ЕС на том основании, что посредством муниципальных выборов избирают­ся муниципальные советники, в свою очередь участву­ющие в выборах сенаторов. Дело в том, что книга II «Выборы сенаторов от департаментов» Избиратель­ного кодекса Франции 1964 г. предусматривала из­брание сенаторов от департаментов избирательной коллегией, состоящей из депутатов, региональных советников и советников Собрания Корсики, гене­ральных советников, а также делегатов муниципаль­ных советов или заместителей этих делегатов. Тем са­мым участие иностранных граждан в муниципальных выборах предоставляло им возможность влиять на формирование Сената, т. е. реализовывать националь­ный суверенитет, принадлежавший французским гражданам. В последующем для ликвидации выше­названной коллизии нормы Конституции Франции 1958 г. были модернизированы. В 1992 г. на конститу­ционном уровне участие иностранцев - граждан ЕС в муниципальных выборах было подтверждено, но с ограничением - им запрещалось осуществлять функ­ции мэров или их заместителей, участвовать в назна­чении выборщиков сенаторов и в выборах сенаторов. В отделе 1-bis раздела IV Избирательного кодекса в чис­ле требований к иностранцам для участия в выборах муниципальных советников и членов Совета Парижа предусматривается гражданство ЕС, постоянный ха­рактер пребывания, избирательная правоспособность в государстве своего основного гражданства.

Таким образом, вопрос о реализации избира­тельных прав иностранных граждан на выборах орга­нов местного самоуправления имеет важное значение для развития институтов местных выборов и требует комплексного подхода при рассмотрении.

Статья опубликована в Евразийском юридическом журнале № 12 (19) 2009