Стадии подписания и обнародования закона как заключительные стадии законодательного процесса

ТЕОРИЯ ГОСУДАРСТВА И ПРАВА Фарахова Д.Т. Статья посвящена вопросам заключительных стадий законодательного процесса в Российской Федерации. Автор раскрывает понятия стадий подписания и обнародования закона, процедуру принятия и подписания федеральных конституционных законов, сроки вступления в силу. Выявлена и обоснована необходимость разделения стадии подписания и обнародования закона. На основе проведенного исследования автором выделяется отдельная стадия официального опубликования, дается определение указанных стадий, понятия промульгации.

Традиционно стадии подписания и обнародования за­кона считаются завершающей процедурой законодательного процесса. Как справедливо отмечает О. Д. Куксов, вступление закона в силу свидетельствует, что основная цель деятельно­сти законодателя достигнута, а именно: нормативный право­вой акт, обладающий высшей юридической силой, создан и обладает всеми необходимыми свойствами для выполнения регулирования общественных отношений. Факт опубликова­ния (обнародования) закона имеет особое юридическое зна­чение для установления момента вступления в силу закона и его дальнейшей реализации. Таким образом, именно факт опубликования закона выступает как заключительный аспект законодательного процесса.

Федеральные законы подписываются либо отклоняются Президентом Российской Федерации в порядке, установлен­ном ст. 107 Конституции Российской Федерации. Именно по­этому стадия его подписания начинается с момента регистра­ции в Администрации Президента Российской Федерации одобренного закона Советом Федерации.

После поступления закона в Аппарат Президента и его регистрации руководитель Администрации расписывает указанный закон в Правовое экономическое и внутриполити­ческое управление администрации Президента, а также рас­сылает закон представителям Президента в Государственной Думе, Совете Федерации, Конституционном Суде и Мини­стерстве юстиции Российской Федерации.

Указанные субъекты, в свою очередь, вырабатывают реко­мендации к принятому закону о его подписании либо непод­писании.

Если Главное государственно-правовое управление Пре­зидента Российской Федерации рекомендует Президенту Российской Федерации отклонить федеральный закон, то в необходимых случаях оно представляет также проект распо­ряжения о назначении официального представителя Прези­дента Российской Федерации при повторном рассмотрении данного федерального закона палатами Федерального Собра­ния.

Как отмечает П. В. Крашенинников, «следует отметить, что в большинстве случаев Президент Российской Федерации прислушивается к данным рекомендациям».

После проведенного между указанными выше субъекта­ми совещания, закон со всей сопроводительной документаци­ей поступает Президенту Российской Федерации на подпись. При этом Президент Российской Федерации может принять два различных решения по закону: либо подписать закон и на­править его для опубликования, либо отклонить закон с ука­занием мотивировки причин. Во всех перечисленных случаях Аппаратом Президента Российской Федерации готовится по­становление об одобрении либо отклонении закона соответ­ственно.

Обязанность Президента подписать и обнародовать феде­ральный закон в соответствии с ч. 2 ст. 107 Конституции Рос­сийской Федерации устанавливается на срок 14 дней.

В случае отклонения федерального закона Президентом Российской Федерации существуют три возможных решения об отклонении:

1. Отклонение без рассмотрения, так как нарушена про­цедура представления закона и сопровождающих его доку­ментов.
2. Отклонение с указанием противоречий, устранение ко­торых позволит в случае принятия Федеральным Собранием подписать закон.

1. Отклонение в связи с отсутствием предмета правового регулирования либо в связи с грубым нарушением Конститу­ции Российской Федерации, международных договоров, а так­же иных федеральных законов.
   
   
   

Во всех трех случаях возможного отклонения федерально­го закона наблюдается возникновение дополнительной стадии законодательного процесса - стадии преодоления вето Пре­зидента Российской Федерации. Предлагаем обратиться к ее наиболее спорным моментам.

В случае отклонения федеральный закон вновь поступает на рассмотрение в обе палаты Федерального Собрания Россий­ской Федерации, где, в случае одобрения его первоначального текста большинством не менее двух третей голосов от общего числа членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы, он подлежит обязательному подписанию Президентом Российской Федерации в течение семи дней и обнародованию.

Помимо этого, для урегулирования возникших разногла­сий между Президентом Российской Федерации и палатами Федерального Собрания Российской Федерации по поводу принимаемого закона может быть создана согласительная ко­миссия по аналогии с комиссией Государственной Думы и Со­вета Федерации.

Именно неточное регулирование обязанности Президен­та в случае преодоления его вето подписать и обнародовать федеральный закон в настоящее время является довольно дис­куссионным.

Так, В. М. Платонов отмечает, что «ни Конституция Рос­сийской Федерации, ни действующая практика не дают ответа на вопросы о механизме реализации части третьей статьи 107 Конституции, устанавливающей семидневный срок при по­вторном рассмотрении Президентом проекта, преодолевшего в парламенте вето Президента».

Как справедливо отмечает А. И. Абрамова, вряд ли дан­ное положение можно исправить путем официального толко­вания Конституционным Судом соответствующей конститу­ционной нормы. Вызывает сомнение также идея о возложении функции по обнародованию принятых федеральных законов на Председателя Совета Федерации, если их не подпишет и не направит для официального опубликования Президент. Это, на наш взгляд, не соответствует действующей Конституции Российской Федерации, согласно которой подписание и обна­родование принятого федерального закона осуществляет Пре­зидент Российской Федерации (ст. 107). Совершенно очевидно, что нужны дополнения в Конституции, обеспечивающие ис­полнение Президентом этой его конституционной обязанно­сти.

Далее А. И. Абрамова приводит положения из законов субъектов Российской Федерации, согласно которым в некото­рых из них (Тюменская, Иркутская области) в случаях непод­писания главой субъекта в положенный законом срок, такой закон вступает в силу.

Иным образом решается подобный вопрос в Республике Мордовия, где также в случаях неподписания главой Респу­блики принятого закона, его подписывает и обнародует глава законодательного органа Республики.

Тем не менее на федеральном уровне вопрос об уклоне­нии Президента от обязанности подписания закона до сих пор остается открытым. Более того, согласно решению Кон­ституционного Суда Российской Федерации от 22 апреля 1996 г. по делу о толковании ч. 3 ст. 107 Конституции Российской Федерации не является отклонением федерального закона возвращение Президентом закона в соответствующую палату Федерального Собрания по причине нарушения палатой уста­новленных Конституцией требований к порядку его принятия.

В данном случае мы согласны с мнением А. И. Абрамо­вой о том, что наиболее предпочтительным и действенным представляется вариант, при котором Президент подписыва­ет закон и обнародует его, но одновременно направляет пред­ставление в Конституционный Суд Российской Федерации о несоответствии закона или отдельных его положений Консти­туции Российской Федерации. И в том, и в другом случае фе­деральный закон вступает в силу за исключением тех положе­ний, относительно которых имеются возражения Президента.

На наш взгляд, данное положение должно найти свое от­ражение в Правотворческом кодексе Российской Федерации. Так, установление в нем нормы, указывающей на процедуру приостановления некоторых положений закона с необходи­мостью проверки их на конституционность, и возможность их дальнейшей переработки, приведет к наиболее точному толкованию ст. 107 Конституции Российской Федерации, а также конкретно определит спорную процедуру подписания Президентом федеральных законов. Помимо этого, на наш взгляд, необходимо установить конкретные сроки проверки подобных положений, чтобы в случае признания их консти­туционными отсутствовал момент волокиты их вступления в законную силу.

Возвращаясь к процедуре подписания федеральных кон­ституционных законов, отметим, что согласно ст. 108 Конститу­ции Российской Федерации, федеральный конституционный закон, принятый обеими палатами Федерального Собрания Российской Федерации подлежит подписанию и обнародова­нию Президентом Российской Федерации в течение 14 дней. То есть по логике Президентское вето на него не налагается. Тем не менее, с учетом приведенного нами выше определения Конституционного Суда Российской Федерации, при поста­новке вопроса о конституционности отдельных положений такого закона Президентом, отклонением закона данная про­цедура не является, что также, на наш взгляд, содержит мно­жество спорных моментов и требует своего законодательного решения по аналогии с подписанием федеральных законов.

Официальное опубликование закона подробно регламен­тируется Федеральным законом «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания» от 14 июня 1994 г. № 5-ФЗ в ред. от 22.10.1999 № 185-ФЗ, от 21.10.2011 № 289-ФЗ, от 25.12.2012 № 254-ФЗ, ст. 3 которого указывает, что федеральные конституционные законы, феде­ральные законы подлежат официальному опубликованию в течение семи дней после дня их подписания Президентом Российской Федерации.

Согласно рассматриваемому закону федеральные кон­ституционные законы и федеральные законы направляются для их опубликования Президентом Российской Федерации, при этом официальным опубликованием указанных законов считается первая публикация их полного текста в «Парламентской газете», «Российской газете» или «Собрании законо­дательства Российской Федерации» или первое размещение (опубликование) на «Официальном интернет-портале право­вой информации» (www.pravo.gov.ru).

Необходимо отметить, что в литературе существуют мне­ния о том, что подписание и обнародование закона является единой стадией законодательного процесса. Как, например, отмечает О. Д. Куксов, юридически грамотным было бы сле­дующее наименование указанной стадии — «официальное подписание и опубликование (обнародование) принятого за­кона». В пользу этого говорит и то обстоятельство, что лицо, осуществляющее санкционирование закона, в большинстве случаев само направляет этот закон для его официального опубликования (обнародования).

Также одним из основных аргументов указанной позиции является то, что опубликование может выступать в качестве стадии законодательного процесса только в случае, если главе государства предоставлено право самому принимать реше­ние относительно того, опубликовать, либо не опубликовать санкционированный им закон. Там, где глава государства не обладает таким правом, опубликование не является стадией законодательного процесса, поскольку автоматически следует за санкционированием или промульгацией закона главой го- сударства.

Однако, с учетом наличия дополнительной стадии прео­доления вето Президента, а также соглашаясь с позицией ряда авторов по данному вопросу, считаем целесообразным выде­лить отдельный основной завершающий этап законодатель­ного процесса - стадию официального опубликования закона.

Следует сказать, что как в законодательстве, так и в науч­ной литературе четко разделяются понятия «официальное опубликование», «опубликование» и «обнародование» закона. И, на наш взгляд, смешение их категорически невозможно.

Анализ статей Федерального закона «О порядке опубли­кования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Со­брания» позволяет отметить, что официальным опубликова­нием признается публикация полного текста закона именно в четырех возможных источниках публикования, указанных в вышеприведенном законе.

Также в соответствии с указанным законом федеральные конституционные законы и федеральные законы могут быть опубликованы в иных печатных изданиях, не являющихся официальными источниками для публикации данного вида федеральных документов.

Помимо этого, указанные законы могут быть доведены до всеобщего сведения, а именно обнародованы, по телевидению и радио, разосланы государственным органам, должностным лицам, предприятиям, учреждениям, организациям, переда­ны по каналам радиосвязи, распространены в машиночитае­мой форме.

Основным разграничительным критерием опубликова­ния и официального опубликования служит, на наш взгляд, наличие у издательств официального опубликования специ­альных на то полномочий, правильность, а именно грамотное и достоверное изложение законов в которых контролируется и проверяется со стороны законодательных органов, принявших их. Помимо этого, текст закона в подобных издательствах, как мы уже отмечали выше, должен быть изложен в полном объ­еме, кроме того, зачастую совместно с ним в источниках офи­циального опубликования печатаются и сопроводительные к закону положения, носящие конкретизирующий и разъясня­ющий его характер. Как справедливо отмечает О. Д. Куксов, законы публикуются в особом порядке специальным государ­ственным органом, который наделен правом проверки пра­вильности и систематичности изложения законотворческого материала; в момент опубликования закона в общем порядке определяется также момент вступления конкретного закона в силу (если в самом законе не определен этот момент).

В иных же источниках опубликования может быть изло­жен не весь текст закона, а выдержки из него. При этом до­стоверность изложения подобных публикаций не подлежит обязательному контролю.

При этом, естественным образом, возникают определен­ные проблемы. Как, например, отмечают А. И. Абрамова, Т. Н. Рахманина, проблема доступности, открытости законода­тельства приобретает особое значение потому, что в качестве «информаторов» по законодательству сегодня все чаще вы­ступают различного рода коммерческие структуры, которые далеко не всегда способны обеспечить полную и достоверную информацию о законах. Более того, нередко под видом зако­нов они воспроизводят даже не самые последние их проекты-

Необходимо отметить также, что, несмотря на то, что Фе­деральный закон «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания» понимает под обнародованием распространение по каналам связи основных положений опубликованного закона, мы считаем, что само значение рассматриваемого нами понятия намного шире.

Как справедливо отмечает О. Д. Куксов, предназначение обнародования заключается в основной презумпции государ­ственно-правового характера о знании гражданами государ­ства всех без исключения правовых норм, содержащихся в законах- Нельзя не согласиться и с мнением А. И. Абрамовой и Т. Н. Рахманиной в том, что состояние гласности в этой обла­сти непосредственно затрагивает права и законные интересы граждан и других субъектов права. Их информированность о действующем законодательстве и должна стать определен­ным средством обеспечения этих прав и свобод, необходимой предпосылкой знания законов.

Именно поэтому, на наш взгляд, обнародование закона логически включает в себя как процедуру официального опу­бликования, опубликования вообще, также и распростране­ние информации о принятом законе по различным каналам связи.

В рамках рассматриваемых нами стадий подписания и опубликования закона представляется необходимым рассмо­треть несколько довольно дискуссионных моментов, одним из которых служит использование термина «промульгация». С учетом того, что различные авторы каждый по-своему по­нимают данное явление, считаем необходимым остановить на нем свое внимание.

Юридические энциклопедические словари объясняют этот термин следующим образом: официальное провозглаше­ние закона, принятого парламентом, санкционирование зако­нопроекта главой государства в установленные конституцией сроки (обычные или сокращенные), а также опубликование закона в официальном сборнике. Данное определение про­мульгации является довольно спорным ввиду того, что вклю­чает в себя слишком широкое понимание промульгации. Из подобного широкого понимания промульгации исходят ав­торы коллективной монографии о правотворчестве субъектов Российской Федерации.

Согласно узкому подходу к пониманию промульгации, сторонником которого, например, является Б. А. Страшун, следует различать промульгацию, санкционирование и опу­бликование. Промульгация понимается этим ученым как издание специального акта, содержащего распоряжение об официальном опубликовании закона. Промульгация осу­ществляется, как правило, актом главы государства, текст кото­рого в официальных изданиях предшествует тексту промуль­гируемого закона.

Отметим, что мы являемся сторонниками широкого под­хода к пониманию промульгации. Так, согласно Современно­му словарю иностранных слов, промульгация - это официаль­ная публикация, обнародование какого-либо закона.

Согласно наиболее точному определению, данному Боль­шим юридическим словарем, промульгация является терми­ном, заимствованным российской правовой наукой из кон­ституционного права ряда зарубежных стран, обозначающим опубликование принятого и утвержденного закона в офици­альном печатном органе, осуществляемое главой государства в установленные конституцией или законом сроки. Только по­сле промульгации закон, как правило, обретает обязательную силу.

То есть в данном случае промульгация является не каким- либо набором действий, как то издание акта о санкционирова­нии закона, а необходимым условием для приобретения при­нятым законом характера высшей юридической силы.

С точки зрения исследуемой нами стадии опубликования закона представляют интерес дискуссионные вопросы, связан­ные со вступлением закона в силу. Несмотря на то, что данный акт является необходимой составляющей не законодательно­го, а скорее правоприменительного процесса, все же мы счи­таем необходимым проанализировать переход от обнародова­ния закона к наделению его непосредственной юридической силой. Как справедливо отмечает А. И. Абрамова, данный этап необходим для того, чтобы с новым законом, прежде, чем последний начнет применяться, были ознакомлены все слои населения и, в первую очередь, лица, к которым закон обра­щен непосредственно. Это позволяет указанным субъектам до введения закона в действие изучить его и сообразовать с ним свое поведение.

Так, согласно Федеральному закону «О порядке опубли­кования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Со­брания» федеральные конституционные законы, федеральные законы вступают в силу одновременно на всей территории Российской Федерации по истечении десяти дней после дня их официального опубликования, если самими законами или ак­тами палат не установлен другой порядок вступления в силу.

Необходимо отметить, что в научной литературе дан­ный тезис считается позитивным моментом. Как отмечают А. И. Абрамова и Т. Н. Рахманина, действуя вне зависимости от срока поступления на места соответствующих номеров офи­циальных изданий как условия вступления акта в силу, систе­ма гарантирована от различных нежелательных последствий, которые возможны в результате халатности или даже злоупо­треблений должностных лиц на местах.

Тем не менее, как указывают и вышеперечисленные авто­ры в частности, данная система на практике не лишена своих недостатков. Трудности скорейшей доставки официальных изданий на места, обусловленная широким охватом террито­рии нашей страны, бедственное положение многих удаленных районов (в некоторых из которых элементарно отсутствует электричество), искаженное позиционирование многих по­ложений принимаемых законов со стороны средств массовой информации, низкий уровень правовой культуры населения - вот лишь краткий перечень факторов, отнюдь не способству­ющих обнародованию законов в его идеальном теоретико­правовом смысле.

Более того, сама законодательная практика вступления закона в силу порой создает негативное восприятие всего за­конодательного процесса с точки зрения населения. Так, суще­ствует три варианта сроков вступления закона в силу:

1. Традиционный вариант, при котором законы вступают в законную силу по истечении 10 дней после их официального опубликования. На наш взгляд, данный срок является наиболее приемлемым для наилучшей реализации принципа глас­ности и презумпции знания закона населением.

1. Вариант, при котором дата вступления закона в силу определена конкретно, при этом на ознакомление с законом населению отводится увеличенный промежуток времени (ме­сяц, полгода, год и пр.). Мы считаем, что однозначной оценки подобному варианту дать нельзя, так как, несмотря на доволь­но большой срок ознакомления с искомым законом, рас­тянутый по времени момент вступления его в силу не всегда положительно может сказаться на актуальности его регули­рования. Так, за это время обстановка в стране и мире может измениться настолько, что большая часть положений такого закона устареет.
2. Вариант вступления закона в силу со дня его официаль­ного опубликования. Данный вариант, на наш взгляд, являет­ся наиболее отрицательным, так как сложно предположить основную цель подобного установления сроков. Совершенно очевидно, что возможность ознакомления с подобным зако­ном утрачивается полностью. Тем более что, кроме того, что практика установления усеченного срока вступления в силу закона является довольно частой, к сожалению, существуют ситуации, при которых все осложняется еще и тем, что указан­ные законы зачастую могут носить характер усиления ответ­ственности, либо каким-либо образом ухудшают положение граждан. При этом у населения полностью отсутствует воз­можность соотнести желаемое в законе поведение с действи­тельностью.

Именно поэтому мы солидарны с М. С. Студеникиной о том, что этим концептуальным положением необходимо дополнить Закон «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания Российской Федерации». Тем не менее с учетом того, что до настояще­го времени данный законопроект, в большей мере по субъек­тивным причинам, так и не нашел своего законодательного закрепления, указанное положение должно быть отражено в Правотворческом кодексе Российской Федерации.

европейские новости