Сотрудничество публичной власти и частных лиц имело место в глубокой древности, например в Древнем Риме. Уже тогда (в виде системы откупов) находила свое воплощение идея, лежащая и по сей день в основе государственно-частного партнерства (далее — ГЧП) — привлечение частных лиц, их ресурсов и средств для управления объектами, контроль кото­рых остается за государством. В целом взаимодействие между этими двумя категориями лиц находило свое воплощение практически на всех этапах общественного развития, но формы такого сотрудничества были различными.

Как таковое ГЧП возникло в Великобритании в послед­ние десятилетия прошлого века и стало известно зарубежным правопорядкам как «Public-Private Partnership» (РРР). В насто­ящий момент институт ГЧП получил широкое распростране­ние в странах как англо-саксонской (Великобритания, США), так и континентальной правовой семьи (Германия, Франция и т.п., в том числе и в России). При этом далеко не во всякой стране существует отдельный закон, посвященный ГЧП; не­которые государства практикуют принятие одних только за­конов о концессионных соглашениях. Как поясняет П. Гагарин, по общему правилу в странах с развивающейся экономикой принимаются отдельные законы (так как ГЧП развивалось «снизу»), в странах же с развитой экономикой нормы и прин­ципы о ГЧП рассредоточены во всем законодательстве (так как развитие ГЧП происходило «сверху»). В результате сфера ГЧП законодательно охватывается в том или ином виде практически в любом развитом правопорядке. И все потому, что канадское партнерство LP, о котором написано тут, является одной из лучших форм открытия оффшорных компаний.

На сегодня ГЧП является одним из наиболее перспектив­ных и динамично развивающихся институтов российского права. Об этом свидетельствует повышенный интерес к нему со стороны юристов и экономистов как в теории, так и на прак­тике, проявляющийся в том числе через многочисленные пу­бликации на страницах известных научных изданий. Но не стоит удивляться столь повышенному вниманию к институту ГЧП. Именно он в силу своей природы призван помочь в ре­шении целого ряда актуальных проблем, стоящих в настоя­щий момент перед российской экономикой, законодатель­ством и правом. Как указывает Б. Б. Бицотти, специалист Nexia Finance Group, введение этого института в правовую систему РФ вызвано такими преимуществами ГЧП (прежде всего перед стандартными процедурами госзакупок) как открытость, пу­бличность и прозрачность сделок. «Минимизация рисков, связанных с коррупцией и неэффективным использованием бюджетных средств, — это то самое преимущество, которое по­лучает государство от партнерства с частным бизнесом в фор­мате ГЧП», — констатирует он.

В настоящий момент единство в понимании того, что представляет собой ГЧП, отсутствует. Во многом это связано с недостаточным правовым регулированием института ГЧП на уровне федерального законодательства. До сих пор в России не принято федерального закона, регулирующего ГЧП, хотя российскому правопорядку институт ГЧП на уровне законода­тельства субъектов Российской Федерации известен достаточно давно (впервые в нашей стране конструкция ГЧП появилась в законодательном акте г. Санкт-Петербурга в 2006 г.). При этом законы субъектов Российской Федерации о ГЧП сильно различаются по качеству своей проработки. Как отмечает И. Е. Ильин, «некоторые из них достаточно детально регулиру­ют вопросы ГЧП... Но есть и такие законы, которые содержат лишь рамочное регулирование отношений в сфере ГЧП, вклю­чают лишь общие положения (зачастую состоят из 5-7 статей) и являются фактически декларативными документами». Не го­воря уже о том, что почти в четверти субъектов Российской Федерации такие законы до сих пор не приняты.

Однако в имеющихся трудностях имплементации институ­та ГЧП в российскую правовую систему нет ничего особенного. Исторически ГЧП как самостоятельный гражданско-правовой институт возник в странах англо-саксонской правовой семьи с развитой рыночной экономикой. Поэтому такой процесс породил множество проблем, которые до сих пор не реше­ны в юридической литературе. Как отмечает Н. Н. Литягин, «в юридической литературе понятия „частно-государственное" и „государственно-частное" партнерство широко использу­ются, но в них вкладывается различный смысл, ими охваты­вается многообразие видов деятельности, правовых форм их осуществления». Более того, «анализ литературных источни­ков по рассматриваемой проблеме свидетельствует о крайней степени неопределенности понятия государственно-частного партнерства». Иными словами, на вопрос «Что же такое ГЧП?» каждый ученый дает свой ответ.

Например, исследователи Швецов Ю. Г. и Сенцова Н. В. обозначают ГЧП как «взаимовыгодное сотрудничество государ­ства и частного бизнеса в реализации социально значимых про­ектов, реализуемое в самых разнообразных вариантах». По их мнению, «зарубежные законодатели, подчеркивая приоритет­ность направления частного бизнеса, ввели понятие «частно­государственное партнерство», дабы подчеркнуть приоритет именно бизнеса перед государством в этом союзе. В России, напротив, учитывая отечественный менталитет, особенности национального рынка, главенствующую роль органов государ­ственной власти, быстрее прижилось понятие «государственно­частное партнерство», которое определяет ведущую роль уже государства.

С предложенной исследователями точкой зрения, пред­ставляется, нельзя безоговорочно согласиться. В именовании такого сотрудничества термином «ГЧП», а не «ЧГП» в России нет ничего особенного. Исторически ГЧП возникло как «Public- Private Partnership», т.е. в дословном переводе с английского языка на русский язык — «публично-частное партнерство». Хотя в российском законодательстве закрепилось именно «го­сударственно-частное партнерство», в обоих языках на первом месте в словосочетании «ГЧП» не зря указывается публичный элемент. Это неудивительно, ведь существует такой институт в первую очередь для решения общественно-полезных задач и достижения социально-значимых целей, а уже потом для извлечения прибыли и всего остального.

Ряд ученых (Д. Царев, А. Иванюк) и вовсе делают вывод о том, что «.необходимость введения нового понятия «госу­дарственно-частное партнерство» в систему российского права отсутствует», обосновывая это тем, что «с точки зрения права отношения в сфере ГЧП — это всего лишь гражданско-право­вое отношение, в котором обязательным участником является публично-правовое образование (Российская Федерация, ее субъект, муниципальное образование)». Вследствие этого «термин «ГЧП» может применяться и использоваться в обла­сти экономики, политики и иных общественных отношениях, но как социально-экономический и политический институт (явление)». С этим тезисом, разумеется, также согласиться довольно сложно. Как справедливо замечает О. Н. Лебединец, «термин „государственно-частное партнерство" уже прочно вошел в современную экономическую, правовую жизнь, без него уже немыслимо выполнение важнейший социальных функций государства». Это не только социально-политиче­ский, но и правовой институт, базирующийся как на частно­правовых, так и на публично-правовых началах. Отметим, что необходимость правового урегулирования отношений в рамках государственно-частного партнерства очевидна. Поэтому упо­требление такого термина, как «ГЧП» обоснованно и необходи­мо, диктуется самой логикой развития гражданского оборота, исторической необходимостью.

Таким образом, точек зрения к определению того, чем же все-таки является ГЧП, в литературе довольно много, и по своему содержанию они значительно отличаются. Как справедливо отмечает Ю. А. Халимовский, «понимание ГЧП, встречающееся в некоторых нормативных актах и публика­циях... Отличается неоправданным расширением объема явлений, охватываемых этим термином». По его мнению, «основной смысл ГЧП состоит не просто во взаимодействии публичных и частных образований, а в качественно ином распределении рисков и в опосредованном участии частных партнеров в реализации некоторых функций публичной вла­сти и решении государственных и общественных задач, что нехарактерно для частного бизнеса». Хотя такой признак ГЧП, как рисковость, вряд ли можно назвать определяющим, введение его в понятие ГЧП Ю. А. Халимовским следует при­знать удачным и заслуживающим внимания со стороны уче­ных и практиков.

Несколько обособленно среди прочих выглядит подход исследователей Е. В. Раздъяконовой и А. Н. Шадринцевой. Ав­торы констатируют, что «в научной литературе встречаются разные определения: „частно-государственное партнерство", „публично-частное партнерство", „частно-публичное пар­тнерство", „партнерство власти и бизнеса" и др.». При этом, по мнению ученых, подобного рода интерпретации возникают из-за недостаточной регламентации ГЧП. Однако вследствие того, что существующими законопроектами предлагается вве­сти механизмы ГЧП на уровень местного самоуправления, ис­пользование термина «государственно-частное партнерство» с точки зрения юридической техники будет неверным, так как органы муниципальной власти не являются органами власти государственной (однако и те, и другие являются органами пу­бличной власти). Поэтому авторы предлагают использовать термин «публично-частное партнерство».

Следует высоко оценить представленную учеными точ­ку зрения. Хотя законодатель, по всей видимости (исходя из находящегося в открытом доступе законопроекта о ГЧП), решил пойти по пути введения дополнительного термина «муниципально-частное партнерство» (впрочем, полностью аналогичного термину «государственно-частное партнерство», но применительно к сфере местного самоуправления), нельзя не отметить справедливое замечание ученых-юристов. С точки зрения юридической техники термин «публично-частное пар­тнерство» действительно более точный и обобщающий, чем те, что предложены законодателем (государственно-частное партнерство и муниципально-частное партнерство), тем более что законопроект о ГЧП оперирует понятием «публичный партнер», который включает в себя и Российскую Федерацию, и субъект Российской Федерации, и муниципальное образо­вание в лице их уполномоченных органов. Однако выбор раз­работчиков законопроекта был все же сделан в пользу понятий «ГЧП» и «МЧП» (хотя неизвестно, в какой редакции законо­проект будет принят). Поэтому во избежание двусмысленности в дальнейшем условимся обозначать рассматриваемое нами явление в том виде, в каком оно закрепилось в сознании ученых и практиков — т.е. непосредственно как «государственно-част­ное партнерство» (ГЧП).

Особо следует выделить поход В. В. Романовой, по мнению которой ГЧП предполагает «объединение определенных ин­вестиций обоих участников для достижения согласованного сторонами результата, а по достижении согласованного резуль­тата предполагается получение определенной участниками прибыли». Тем самым автором подчеркивается инвестици­онная составляющая государственно-частного партнерства. Ранее на инвестиционную составляющую обратил внимание и А. В. Чернов, говоря о том, что ГЧП «по существу, представ­ляет собой механизм согласования интересов и обеспечения равноправия государства и бизнеса в рамках реализации круп­ных инвестиционных экономических проектов, направленных на достижение целей государственного управления».

Однако наиболее обоснованный, на наш взгляд, подход был предложен в своих исследованиях А. В. Белицкой. Ученый предлагает «рассматривать ГЧП как одну из возможных форм взаимодействия между государством и частным предпринима­тельством, которая является видом инвестиционной деятель­ности», мотивируя это тем, что договор, заключаемый в рамках ГЧП, является разновидностью договора с инвестиционны­ми условиями (т.е. фактически инвестиционного договора). В результате исследователь рассматривает ГЧП как «юридиче­ски оформленное на определенный срок, основанное на объ­единении вкладов и распределении рисков сотрудничество публичного и частного партнеров в целях решения государ­ственных и общественно важных задач, осуществляемое путем реализации инвестиционных проектов в отношении объектов, находящихся в сфере публичного интереса и контроля». Та­ким образом, А. В. Белицкая делает принципиально важный вывод — ГЧП является разновидностью инвестиционной де­ятельности. При этом автор подчеркивает, что «ГЧП — это экономическая категория и лишь отдельные аспекты его осу­ществления подлежат правовой регламентации», с чем нам, безусловно, следует согласиться.

В этом контексте будет полезно обратиться к законода­тельству субъектов Российской Федерации, в которых обще­ственные отношения, касающиеся ГЧП, уже урегулированы (всего же на сегодняшний день закон о ГЧП принят в шестиде­сяти пяти субъектах Российской Федерации).

В соответствии с рейтингом развития государственно-част­ного партнерства в субъектах Российской Федерации (по со­стоянию на 01 февраля 2014 г.), составленного Центром раз­вития государственно-частного партнерства, первая десятка субъектов Российской Федерации с наиболее высокими ре­зультатами развития ГЧП выглядит следующим образом: 1. г. Санкт-Петербург; 2. Республика Татарстан; 3. Новосибирская область; 4. Свердловская область; 5. Нижегородская область; 6. Воронежская область; 7. Ленинградская область; 8. Самарская область; 9. Ярославская область; 10. г. Москва. Во всех пере­численных выше регионах-лидерах принят свой отдельный закон о ГЧП (за исключением города Москвы). Однако его присутствие или отсутствие не всегда может служить опреде­ляющим показателем развития ГЧП в том или ином субъекте Российской Федерации. Например, Пермский край располо­жился на 14-м месте, что можно признать хорошим результа­том, учитывая то, что закон о ГЧП в этом субъекте Российской Федерации пока не принят (при этом по сравнению с 2013 г. регион улучшил свои позиции на 42 позиции). К примеру, в Челябинской области такой закон принят, но в рейтинге этот субъект Российской Федерации располагается лишь на 50-м месте, Вологодская область (где закон о ГЧП также имеется) — на 18-м, Калининградская область (аналогично) — на 33-м. Далее следует поближе рассмотреть понятия ГЧП, пред­ставленные в Законах двух лучших субъектов Российской Фе­дерации по показателям развития ГЧП: города федерального значения Санкт-Петербург и Республики Татарстан.

Согласно пп. 1 п. 1 ст. 4 Закона Санкт-Петербурга «Об уча­стии Санкт-Петербурга в государственно-частных партнер­ствах», «государственно-частное партнерство — взаимовы­годное сотрудничество Санкт-Петербурга с российским или иностранным юридическим или физическим лицом либо действующим без образования юридического лица по дого­вору простого товарищества (договору о совместной деятель­ности) объединением юридических лиц в реализации социаль­но значимых проектов, проектов, направленных на развитие образования, здравоохранения, социального обслуживания населения, физической культуры, спорта, культуры, туризма, транспортной и инженерной инфраструктур, инфраструкту­ры связи и телекоммуникаций в Санкт-Петербурге, которое осуществляется путем заключения и исполнения соглашений, в том числе концессионных».

В свою очередь согласно пп. 1 п. 1 ст. 2 Закона Республики Татарстан «О государственно-частном партнерстве в Республи­ке Татарстан», «государственно-частное партнерство — взаимовыгодное сотрудничество Республики Татарстан и частных партнеров по реализации социально значимых инфраструк­турных, инновационных, инвестиционных и иных проектов и программ, которое осуществляется путем заключения и ис­полнения соглашений о государственно-частном партнерстве, в том числе с участием муниципальных образований».

Понятие, представленное в Законе о ГЧП Республики Та­тарстан кажется нам более совершенным. В отличие от по­нятия, представленного в Законе о ГЧП Санкт-Петербурга, в нем сотрудничество между публичным и частным партнером осуществляется путем заключения и исполнения соглашений «о государственно-частном партнерстве» (а не просто соглаше­ний, в том числе концессионных). В целом же представленные дефиниции весьма похожи. При этом следует учесть, что Закон Санкт-Петербурга о ГЧП был принят на целых 5 лет раньше и был первым законом о ГЧП в Российской Федерации.

В целом в законодательстве субъектов Российской Федера­ции государственно-частное партнерство можно определить как взаимовыгодное сотрудничество между публичным пар­тнером с одной стороны, и частным партнером — с другой, осуществляемое путем заключения соглашения о государствен­но-частном партнерстве, направленное на социально-экономи­ческое развитие субъекта Российской Федерации. Тем самым отражаются наиболее типичные, на наш взгляд, признаки ГЧП, определяемые в большинстве законов субъектов Россий­ской Федерации о ГЧП: 1. это взаимовыгодное сотрудничество между публичными и частным партнером; 2.осуществляется путем соглашения о государственно-частном партнерстве; 3. направлено на социально-экономическое развитие субъекта Российской Федерации.

Особое внимание следует обратить на то, что такое сотруд­ничество имеет взаимовыгодный характер. Как справедливо отмечает В. Н. Лисица, «сотрудничество государства и субъекта предпринимательской деятельности, предполагающее равно­правие и взаимный интерес, в большей степени отражает суть государственно-частного партнерства, чем простое привлече­ние государством бизнеса для выполнения последним работ (услуг) для государственных нужд».

Но если законодательство субъектов Российской Федера­ции о ГЧП действующее в среднем уже от двух до четырех лет, можно считать проработанным на удовлетворительном уровне (но нуждающимся в доработке), на федеральном уров­не закон о ГЧП до сих пор не принят. Государственной думой Федерального собрания Российской Федерации во втором чте­нии рассматривается Проект Федерального закона № 238827-6 «Об основах государственно-частного партнерства, муници­пально-частного партнерства в Российской Федерации и внесе­нии изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее по тексту — Проект, законопроект), внесен­ный в парламент Правительством Российской Федерации. Согласно пп. 1 п. 1 ст. 3 Проекта «государственно-частное пар­тнерство, муниципально-частное партнерство — юридиче­ски оформленное на определенный срок и основанное на объ­единении ресурсов, распределении рисков сотрудничество публичного партнера, с одной стороны, и частного партнера, с другой стороны, осуществляемое на основании соглашения 0 государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве, которое заключено по результатам конкурсных процедур, в целях привлечения в экономику частных инвести­ций, обеспечения доступности и повышения качества товаров, работ, услуг, обеспечение которыми потребителей обусловле­но полномочиями органов государственной власти и органов местного самоуправления, в установленных в соответствии со ст. 6 настоящего Федерального закона формах и в рамках которого публичный партнер и частный партнер принимают на себя обязательства в соответствии со ст. 11 настоящего Фе­дерального закона».

В целом понятие ГЧП, предложенное в законопроекте, можно считать проработанным, однако на настоящий момент велика вероятность того, что оно может подвергнуться кор­ректировке (что уже не раз происходило при рассмотрении законопроекта о ГЧП в Государственной думе). Тем не менее, из представленного определения можно выявить ряд призна­ков, характеризующих (по мнению разработчиков законопро­екта) ГЧП. Итак, ГЧП: 1.юридически оформлено; 2. оформлено на определенный срок; 3. основано на объединении ресурсов;

4.   основано на распределении рисков; 5. осуществляется на ос­новании соглашения, заключенного по результатам конкурса;

6.   заключено в целях привлечения в экономику частных инве­стиций; 7. заключено в целях обеспечения доступности и по­вышения качества товаров, работ, услуг.

Из перечисленных признаков ГЧП следует обратить особое внимание и на цели заключения соглашения о ГЧП, среди которых законодатель определяет привлечение в экономику частных инвестиций. Такой признак свидетельствует о том, что ГЧП можно определить как разновидность инвестици­онной деятельности, её особую форму, регулируемую в соот­ветствии со специальным законодательством (каким и служит законодательство о ГЧП). В научной литературе такая точка зрения, как мы уже упоминали, была высказана А. В. Белицкой. Но чтобы дать окончательный ответ на вопрос о том, можно ли ГЧП рассматривать в качестве разновидности инвестиционной деятельности, следует проанализировать само понятие «инве­стиционная деятельность» и соотнести его с категорией «госу­дарственно-частное партнерство». Поэтому далее обратимся к законодательству об инвестициях.

В отличие от правового регулирования ГЧП инвестици­онная деятельность регулируется в течение длительного вре­мени. Впервые легальное определение инвестиционной де­ятельности появилось еще в СССР. Согласно п. 1 ст. 2 Основ законодательства об инвестиционной деятельности в СССР (приняты ВС СССР 10.12.1990 № 1820-1, утратили силу на тер­ритории Российской Федерации в связи с принятием Феде­рального закона от 25.02.1999 № 39-ФЗ) под инвестиционной деятельностью понималась «совокупность практических дей­ствий граждан, юридических лиц и государства по реализа­ции инвестиций». В свою очередь, в соответствии с п. 2 ст.

1 Закона РСФСР от 26.06.1991 N 1488-1 «Об инвестиционной деятельности в РСФСР» (в ред. от 19.07.2011, действующий в части, не противоречащей Федеральному закону от 25.02.1999 № 39-ФЗ) инвестиционная деятельность — это вложение ин­вестиций, или инвестирование, и совокупность практических действий по реализации инвестиций. Наконец, в соответствии с абзацем 3 ст. 1 Федерального закона от 25.02.1999 № 39-ФЗ «Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений» (в редакции от 28.12.2013) «инвестиционная деятельность — это вложение инвестиций и осуществление практических действий в целях получения прибыли и (или) достижения иного полезного эффекта».

Как мы видим из представленных легальных дефиниций, под инвестиционной деятельностью в отечественном законо­дательстве понимается:

1. практические действия по реализации инвестиций («Основы законодательства об инвестиционной деятельности в СССР»);

2. вложение инвестиций и практические действия по реали­зации инвестиций (Закон «Об инвестиционной деятельности в РСФСР»);

3. вложение инвестиций и осуществление практических действий в целях получения прибыли и (или) достижения ино­го полезного эффекта (ФЗ «Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капиталь­ных вложений»).

Все три определения практически совпадают по своему со­держанию. Исключение оставляет третье определение, в кото­ром законодатель вводит в понятие «инвестиционной деятель­ности» цель вложения инвестиций (в виде получения прибыли и, что важно, достижения «иного полезного эффекта»). При этом закон не поясняет, в чем состоит т.н. «иной полезный эффект». Если первое определение, содержащееся в «Основах законодательства об инвестиционной деятельности в СССР», считается утратившим силу вместе с самими «Основами...», то остальные два на сегодняшний день являются действующи­ми. Имея две различные трактовки, они схожи по содержанию, но различны по своей форме.

Следует сказать, что подобного рода дуализм хоть и не вре­ден, но все же нежелателен и с точки зрения юридической техники должен быть устранен законодателем. Необходимо закрепить единое понятие «инвестиционная деятельность» в целях совершенствования российского законодательства, при этом предпочтение нужно отдать понятию, закреплен­ному в ФЗ «Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений». В дальнейшем целесообразно вообще лишить законной силы Закон «Об инвестиционной деятельности в РСФСР», оставив действовать более совершенный ФЗ «Об инвестиционной дея­тельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений» (при необходимости осуществив его доработку).

Из легального определения инвестиционной деятельности возникает закономерный вопрос: как соотносится такая дея­тельность с предпринимательской деятельностью (по смыслу ст. 2 ГК РФ)? Как отмечает Ю. Е. Будникова, «из легального определения инвестиционной деятельности следует, что ин­вестиционная деятельность может быть предпринимательской (когда она осуществляется предпринимателями в целях систе­матического извлечения прибыли), а может и не быть таковой О. В. Пиняскиной, инвестиционной деятельности могут быть свойственны некоторые признаки предпринимательской де­ятельности (самостоятельность, рискованность и т.п.) за ис­ключением ряда особенностей. Следовательно, по своей при­роде инвестиционная деятельность далеко не всегда совпадает с предпринимательской деятельностью, хотя их внутренняя родовая связь не может вызывать сомнений. Несмотря на правовое закрепление понятия «инвести­ционная деятельность», в юридической литературе вопрос о том, что же следует считать такой деятельностью (инвести­рованием), до сих пор не решен однозначно. Как отмечает Р. В. Чикулаев, согласно российской экономической теории инвестиционная деятельность подразумевает вложение ин­вестиций (финансовых, имущественно-материальных, трудо­вых, интеллектуальных и иных ценностей) в соответствующие объекты как материального, так и нематериального мира. В юридической науке подход несколько иной. Как указывает А. В. Майфат, «под инвестированием мы понимаем процесс передачи, вложения различного рода субъектами (инвесто­рами) материальных благ в деятельность организатора инве­стирования с целью получения ими в будущем материальной выгоды, дохода, который целиком зависит от усилий организа­тора инвестирования». При этом, как замечает исследователь, инвестиции передаются в собственность организатору инве­стирования и инвестор, как правило, полностью лишается де факто и де юре контролировать переданные им материальные блага для получения выгоды или дохода. Таким образом, правоотношения между инвестором и организатором инвести­рования можно охарактеризовать как относительные. Поэтому «не являются инвестированием приобретение недвижимости, валюты и иные способы сбережения, поскольку здесь интерес реализуется в рамках абсолютных отношений».

Как считает О. В. Пиняскина, под «инвестиционной по­нимается правомерная деятельность по вложению имущества и осуществлению практических действий с целью получения в будущем прибыли и (или) достижения иного положительно­го социального результата, основанная на инициативе и ответ­ственности инвестора, предполагающего наличие возможных рисков потерь в ходе осуществления такой деятельности». Представленное понятие выгодно отличается от указанных выше дефиниций прежде всего тем, что его автор подчеркивает цель инвестирования — получение прибыли или достижения иного положительного социального результата (невооружен­ным взглядом видны параллели с официальной формулиров­кой инвестиционной деятельности из ФЗ «Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в фор­ме капитальных вложений»).

Как справедливо отмечает ученый, «применительно к рос­сийскому правовому полю сложилась неоднозначная практика употребления термина «инвестиционная деятельность»: «... с одной стороны, при использовании словосочетания «инве­стиционная деятельность» подразумевается профессиональная деятельность участников на рынке ценных бумаг... С другой стороны, если организация занимается капитальными вложе­ниями активов куда-либо, это также трактуется как «инвести­ционная деятельность"». Такое важное замечание вызвано в первую очередь тем, что в зарубежных правопорядках ин­вестиционная деятельность связывается, как правило, только с профессиональной деятельностью на рынке ценных бумаг, од­нако в российской правовой системе термин «инвестирование» исторически имеет более широкую трактовку. Тем не менее, такого рода запутанность не играет большой роли на практи­ке — законодательство практически любого государства имеет свою специфику в определении и регулировании инвестиций, и это не является фактором, каким-либо образом тормозящим развитие инвестиционной деятельности в стране.

По мнению В. В. Долинской, инвестиционная деятельность — это «процесс вложения материальных и нематериальных благ в объекты предпринимательской и иных видов деятельности (инвестиций) и осуществление практических действий для до­стижения поставленных инвестором целей — получения прибы­ли и (или) достижения иного полезного социального эффекта». В свою очередь инвестиции — это «имущество, а также иные права, имеющие денежную оценку, подлежащие вложению в объекты какой-либо деятельности с целью получения прибыли и (или) достижения иного полезного эффекта». Ученый кон­статирует: в то время как в «Европе и США под инвестициями обычно понимаются вложения в ценные бумаги», в «российском законодательстве понятие «инвестиции» до недавнего време­ни использовалось как синоним «капитального строительства» и (или) в сфере международного частного права». Добавим, что это также объясняется спецификой отечественного законо­дательства: как и в случае с термином «инвестирование», термин «инвестиции» толкуется в российском праве значительно шире, чем в большинстве развитых стран.

Инвестиции можно классифицировать по ряду целому оснований. Как отмечает Ю. Е. Будникова, традиционно инве­стиции классифицируют на портфельные и прямые: 1. Порт­фельные инвестиции — это вложения в акции, облигации, другие ценные бумаги, доли участия в хозяйственных обще­ствах и товариществах; 2. Прямые инвестиции — это вложения в приобретение, создание новых, реконструкцию и техническое перевооружение действующих производств⁴⁶. Иначе говоря, это капитальные вложения в терминологии действующего российского законодательства (таким образом, инвестиции в рамках ГЧП нужно считать прямыми, а не портфельными). В литературе выделяются и иные классификации. Например, в зависимости от формы собственности инвестиции можно подразделить на: 1) государственные; 2) муниципальные; 3) частные; 4) смешанные. В свою очередь инвестиции в рамках ГЧП могут быть государственными, муниципальными и част­ными. Существование смешанных инвестиций также возможно (тогда, когда финансирование объекта соглашения о ГЧП берет на себя и частный, и публичный партнер).

По нашему мнению, в вопросе правового определения ин­вестиционной деятельности (далее по тексту — ИД) необходи­мо указать то, что такая деятельность предполагает наличие трех обязательных признаков:

ИД — это всегда осуществление действий по вложению инвестиций. Это ключевой признак, и он выделяется во всех без исключения подходах к определению ИД и вопросов от­носительно него возникнуть не может даже у самого проница­тельного исследователя.

ИД осуществляется с целью получения прибыли или иного общественно-полезного эффекта. Этот признак можно назы­вать вторым по значимости, и трактуется он исследователями по-разному; однако если о получении прибыли упоминают многие ученые, то об ином общественно-полезном эффекте упоминается гораздо реже.

В ИД всегда заложен риск потери инвестором вкладывае­мых им инвестиций или не получения им ожидаемого дохода. Несмотря на свою очевидность, определяется довольно редко, хотя в нем во многом и заложена сущность ИД как таковой.

Следовательно, под ИД следует понимать осуществление инвестором действий по вложению инвестиций с целью полу­чения прибыли или иного общественно-полезного эффекта на свой страх и риск. Приведенную нами трактовку инвести­ционной деятельности следует называть широкой, т.к. имен­но она может предполагать наличие самых различных форм, среди которых можно выделить и ГЧП.

Как указывает В. Ф. Попондопуло, «основаниями инвести­ционных правоотношений могут выступать различные граж­данско-правовые договоры (купли-продажи, лизинга, подряда, простого товарищества и др.), нередко именуемые инвести­ционными соглашениями». При этом «договорные формы реализации инвестиционных соглашений с участием публич­но-правового образования, включая проекты ПЧП (публично­частного партнерства — прим. А.К.), отличаются своими видо­выми особенностями, которые касаются порядка составления договоров, требований к субъектам, объектам и содержанию договоров». Таким образом, есть все основания утверждать, что соглашение о ГЧП можно рассматривать в качестве дого­ворной формы реализации инвестиционного соглашения, его разновидности, тем не менее обладающим своей собственной сферой применения.

В целом под инвестиционным соглашением (договором) в науке понимают как «гражданско-правовые отношения сто­рон, когда инвестор обязуется передать инвестиции, а орга­низатор инвестирования за вознаграждение обязуется осуще­ствить вложение на основе инвестиционного проекта с целью получения инвестором в будущем от организатора инвести­рования в собственность имущества в срок, установленный договором». При этом вокруг правовой природы самого ин­вестиционного соглашения споры шли почти десятилетие. Точку в них поставил Высший Арбитражный суд Российской Федерации. В соответствии с правовой позицией ВАС РФ ин­вестиционный договор может представлять собой договор определенного вида, являться смешанным или не поимено­ванным договором в зависимости от условий, включенных сторонами. Таким образом, конструкция инвестиционного договора (а стало быть и соглашения о ГЧП) стала возможна в российской правовой системе благодаря действию принципа свободы договора, закрепленного в ст. 421 ГК РФ.

Следовательно, соглашение о государственно-частном пар­тнерстве можно и нужно понимать как разновидность инве­стиционного соглашения, (в виде договора, прямо не поиме­нованного в гражданском кодексе Российской Федерации), а деятельность в рамках ГЧП — разновидностью инвестиционной деятельности. В таких отношениях инвестором может выступать не только частное лицо, но и лицо публичное — го­сударство. Как отмечает О. В. Пиняскина, «государство, в лице его исполнительных органов, является не только регулято­ром инвестиционного процесса в стране, но и само выступает в роли инвестора». В том числе и по этой причине отношения в сфере ГЧП должны подвергаться особому правовому регу­лированию.

Чтобы окончательно разрешить вопрос о том, можно ли ГЧП рассматривать в качестве разновидности инвестиционной деятельности, необходимо определить и раскрыть главные (сущностные) признаки, которыми обладает ГЧП как юри­дическая категория. По нашему мнению, среди сущностных признаков ГЧП можно выделить следующие:

во-первых, ГЧП — это всегда сотрудничество публичного партнера с одной стороны и частного партнера — с другой. При этом такое сотрудничество должно осуществляться взаи­мовыгодно и на паритетных началах;

во-вторых, ГЧП осуществляется путем заключения соглаше­ний о государственно-частном партнерстве. Такие соглашения имеют частно-правовую природу, и также являются договора­ми, прямо не поименованным в ГК РФ;

в-третьих, такие соглашения направлены на привлечение в экономику частных инвестиций для решения общественно­полезных задач и достижения социально-значимых целей. Как отмечает Ю. А. Халимовский, такие «общественно значимые цели подразумевают, как правило, создание, реконструкцию или модернизацию инфраструктурных объектов (дороги, мо­сты, трубопроводы и иные сооружения), объектов энергетики, жилищно-коммунального комплекса, здравоохранения, об­разования и т.п.».

Иные признаки ГЧП можно признать в качестве факульта­тивных или характерных для конкретного законодательства, регулирующего отношения, связанные с ГЧП. Итак, исходя из приведенных признаков, можно сформулировать следую­щее определение ГЧП:

Государственно-частное партнерство, муниципально-част­ное партнерство — это сотрудничество, осуществляемое между публичными партнерами с одной стороны и частными пар­тнерами с другой, путем заключения соглашений о государ­ственно-частном партнерстве, направленных на привлечение частных инвестиций для решения общественно-полезных задач и достижения социально-значимых целей.

Сравнив полученное нами определение, и прочие опре­деления, приведенные выше (в том числе и в законопроекте о ГЧП), можно обнаружить, что практически во всех приведен­ных дефинициях наличествует хотя бы один сущностный при­знак ГЧП, установленный нами ранее. Следовательно, можно констатировать, что в рамках российской правовой системы и отечественной юридической науки категория государствен­но — частного партнерства толкуется в целом верно, хотя тот факт, что легальное понятие ГЧП до сих пор отсутствует на фе­деральном уровне, вызывает справедливую критику.

Проанализировав действующее законодательство о ГЧП и законодательство об инвестициях, а также учитывая опре­деленное нами понятие и сущностные признаки ГЧП, также можно определить у этого правового института по крайней мере два аспекта, на основании которых государственно-част­ное партнерство можно назвать разновидностью инвестици­онной деятельности и которые ранее в юридической науке не выделялись:

1. Материальный (экономический) аспект. Как известно, ГЧП как таковое появилось в начале 90-х годов прошлого века в Великобритании в форме т. н. «инициативы частного финан­сирования» (англ. Private Finance Initiative (PFI), суть которой заключалась в привлечении частных инвестиций для реализации крупных государственных инфраструктурных проектов. Таким образом, государственно-частное партнерство в основе своей природы и своего возникновения содержит инвестици­онную составляющую.

2. Формальный (правовой) аспект. Как можно установить из уже указанного в законопроекте понятия ГЧП (пп. 1 п. 1 ст. 3 законопроекта о ГЧП), такое партнерство направлено в первую очередь на привлечение в экономику частных инвестиций. Об этом также свидетельствует п. 1 ст. 1 законопроекта о ГЧП, в котором указано, что «целью настоящего Федерального за­кона является создание правовых условий для привлечения инвестиций в экономику Российской Федерации и повышения качества товаров, работ, услуг, обеспечение которыми потре­бителей относится к полномочиям органов государственной власти, органов местного самоуправления». Тем самым раз­работчиками законопроекта в качестве приоритетного вы­делено направление привлечения инвестиций в экономику Российской Федерации.

Кроме того, в пп. 11 ст. 3 законопроекта о ГЧП вводится по­нятие т. н. инвестиционных и эксплуатационных обязательств, которые представляют собой «обязательства частного партнера по созданию, в том числе по проектированию, строительству, реконструкции, объекта соглашения о государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве, финансиро­ванию, его эксплуатации и (или) техническому обслуживанию, возникающие на основании соглашения». Следовательно, законопроект указывает, что частный партнер, осуществляя ин­вестиционные обязательства, фактически является инвестором (хотя прямо в законопроекте инвестором он не именуется).

В заключение необходимо называть еще один упомянутый в юридической литературе аргумент. Как пишет в своем иссле­довании А. В. Белицкая, в зависимости от субъектов, выступаю­щих в качестве инвесторов, может выделяться инвестиционная деятельность государства, муниципальных образований, физи­ческих и юридических лиц. Соответственно можно выделить публичное (государственное, муниципальное) инвестирование, частное инвестирование и, наконец, государственно-частное партнерство. Таким образом, ГЧП представляет собой особый вид инвестиционной деятельности, «в котором публичный и частный партнеры взаимодействуют между собой, объеди­няют вклады, распределяют риски и делят прибыль».

Вышеуказанное позволяет согласиться с тем, что ГЧП мож­но определить как способ вложения инвестиций, особый вид инвестиционной деятельности. В свою очередь участники этого партнерства — публичный и частный партнер могут выступать в качестве инвесторов, т.е. лиц, осуществляющих вложение ин­вестиций. Справедливо будет отметить, что в роли инвестора следует рассматривать в первую очередь частного партнера, однако в отдельных случаях в таком качестве может выступать и публичный партнер. Кроме того, по смыслу рассматривае­мого в Государственной думе законопроекта о ГЧП в качестве инвесторов можно будет рассматривать и некоторых других участников ГЧП (например, это т.н. финансирующее лицо — см. пп. 6 п. 1 ст. 3 законопроекта о ГЧП). Поэтому скорейшее принятие закона о ГЧП должно сыграть положительную роль не только в контексте становления и развития института ГЧП в российском законодательстве и праве, но и укрепить отече­ственный гражданский оборот в целом.

прогноз eur usd на сегодня