Законодательство как источник изучения истории финансовой политики в Российской империи
Общая характеристика исторических источников, позволяющих составить адекватное представление о политике государственных властей в финансовой сфере, определяется современными методологическими подходами к пониманию и исследованию исторических источников. Парадигма постмодернистской науки сформировала представление об историческом источнике как о реализованном продукте человеческой деятельности, а о системе исторических источников – как о проекции духовной жизни. Исторические источники сегодня вполне могут рассматриваться как отражение сложной и многообразной системы общественных связей, которая представляет собой «процесс систематического и комплексного воздействия органов государственной власти и подконтрольных им общественных структур на граждан страны в целях обеспечения социального взаимодействия и социального контроля населения страны».
Система исторических источников второй половины ХIХ – начала ХХ в. имела свои особенности. Среди них отметим следующие:
1) увеличивается массив законодательства и, как следствие, повышается его роль в системе исторических источников;
2) возрастает количество опубликованных материалов разного рода правительственных комиссий по подготовке проектов преобразований общественной и государственной жизни;
3) расширяется круг мемуарной литературы;
4) значительно увеличивается количество периодических изданий;
5) после земской реформы 1864 г. повышается значение статистики как исторического источника.
В целом, массив источников за рассматриваемый в работе период в количественном отношении значительно возрастает, что позволяет исследователю более глубоко изучить различные аспекты истории данного этапа.
Источники исследования государственной политики Российской империи в финансовой сфере можно разделить на несколько групп, причем одной из наиболее важных групп являются законодательные акты.
Использование законодательства в качестве исторического источника имеет свои особенности. Во-первых, возникает проблема отделения законов от подзаконных нормативных актов. Эта проблема относится больше не к исторической, а к историко-правовой науке, однако и там она до сих пор не нашла однозначного решения.
Во-вторых, следует отличать закон формальный, то есть официально принятый, но далеко не всегда исполняемый, от закона реального – тех конкретных норм, которыми в данный исторический период руководствовались правоприменители. Отличить формальный закон от реально действовавшего поможет только обращение к анализу практики, то есть, в первую очередь, к архивным материалам.
По первой проблеме в современной литературе отмечается, что до 1906 г. законом считалось любое повеление императора, оформленное в надлежащем порядке Сенатом. Вторым формальным признаком закона считалось прохождение его через Государственный совет, поскольку в соответствии со ст. 54 Основных законов все законы рассматривались в Государственном совете, а затем «восходили» на высочайшее утверждение. Но мимо Государственного совета проходили законы, относившиеся к военному и морскому ведомствам, к церковным делам, к делам Кавказа и Сибири. Дело усложнялось тем, что нередко в наказах и инструкциях, утверждавшихся через Комитет министров или даже по докладам отдельных министров и являвшихся, по существу, подзаконными актами, содержались статьи, изменявшие или отменявшие действие законов. Не мог служить надежным формальным критерием закона и факт помещения его в Полное собрание законов или в Свод законов, поскольку, с одной стороны, они не отличались полнотой, а с другой стороны, в них нередко вносили и административные акты, и манифесты, лишенные правового содержания. Тем не менее, можно признать наиболее обоснованной точку зрения Б.М. Кочакова, который предлагал считать признаком закона факт его утверждения царем с последующим помещением в Полное собрание законов Российской империи. Те правовые акты, которые утверждались не императором, а министрами, следует при таком подходе относить к подзаконным нормативным актам.
В соответствии с Основными законами Российской империи в редакции 1892 г. законы могли издаваться в виде уложений, уставов, учреждений, грамот, положений, наказов (инструкций), манифестов, указов, мнений Государственного совета и докладов, удостоенных высочайшего утверждения, то есть имели разнообразные юридические формы. Кроме того, согласно Правилам об обнародовании печатными собраниями и листами узаконений и распоряжений Правительства опубликованию в Собрании узаконений и последующему внесению в Полное собрание законов подлежали и «имеющие силу законов» указы Сената, то есть административные распоряжения наделялись силой закона.
После принятия новой редакции Основных законов Российской империи от 23 апреля 1906 г. законами стали считаться акты, утвержденные тремя инстанциями: Государственным советом, Государственной думой и императором. Но в результате противостояния между правительством и Государственной думой первого и второго составов возникло положение, что именно указы, то есть подзаконные акты, а не законы, фактически стали основным источником русского права. После 1906 г. самой распространенной формой указа в сфере гражданского управления стало Высочайше утвержденное положение Совета министров. Часто законы регулировали мелкие вопросы, а указы решали более крупные проблемы. Например, такая значительная и неоднозначная мера, как введение военно-полевых судов, в 1906 г. была осуществлена указом.
На протяжении всего периода Российской империи сохранялась множественность форм нормативных актов, что во многом определялось такой особенностью государственного устройства, как многочисленность органов верховного управления с нередко пересекающимися полномочиями.
К числу главных источников законодательства в ХIХ в. можно отнести издававшееся ежегодно с 1830 г. Полное собрание законов Российской империи. Оно может рассматриваться как важный источник для изучения истории финансовой политики, проводимой государственной властью. Но это издание имеет и определенные недостатки. Прежде всего, можно отметить неполноту содержания, наличие пробелов. Возможно, сказалось отсутствие единых критериев отбора законодательных актов для публикации в этом издании. Такой критерий, как обнародование акта Сенатом, был установлен только в 1885 г. Но одновременно были исключены из состава Полного собрания многие виды правовых документов, в том числе уставы частных кредитных установлений, за исключением уставов, утвержденных законодательным порядком, нормальных (образцовых) уставов и тех, в отношении которых правительству предоставлялось право контроля.
С 1862 по 1917 г. при Сенате издавалось Собрание узаконений и распоряжений правительства. Оно выходило два раза в неделю и содержало все манифесты, повеления, издаваемые от имени Сената указы и другие акты, имевшие силу закона. С 1902 г. Собрание узаконений издавалось в двух отделах, причем во второй отдел помещались, кроме прочего, уставы и законоположения, касавшиеся финансовых учреждений.
Еще одним важным историческим источником является изданный в 1832 г. Свод законов Российской империи, который был объявлен действующим с 1 января 1835 г. Впоследствии Свод полностью переиздавался в 1842 г. и в 1857 г., а после переиздавались отдельные тома, последний раз в 1912 г. Законы, принимавшиеся в промежутке между новыми изданиями Свода, помещались в Продолжениях к Своду. Законодательные акты, регулировавшие вопросы финансовой политики государственных властей, содержались в нескольких томах Свода законов. Так, том 4 содержал Уставы о повинностях земских и воинской, в томе 5 были помещены Уставы о податях, пошлинах и акцизах. Очевидно, что том 5 является важным источником для изучения развития налоговой системы, так как его нормы устанавливали порядок сбора всех основных видов налогов и пошлин. Том 6 содержал Уставы таможенные, в нем можно найти законодательные нормы, регламентировавшие порядок взимания таможенных пошлин. Том 7 включал в себя Уставы монетный, горный и соли, то есть регулировал устройство денежной системы и некоторых видов государственных доходов. В некоторых других томах также есть разделы, посвященные финансовым вопросам.
В качестве важного источника изучения истории финансовой политики может рассматриваться Монетный устав, нормы которого устанавливали основы денежного обращения в стране. Более точное название данного акта, в соответствии с томом 7 Свода законов Российской империи 1857 г. – Свод учреждений и уставов монетных. Данный документ состоял из 6 разделов: «Об учреждении монетного управления», «О монетной системе», «О монетном деле», «Об особых производствах Санкт-Петербургского монетного двора», «Об обращении монеты», «О преступлениях, наказаниях и судопроизводстве по нарушениям законов о монете». Разделы поделены на главы и включают всего 221 статью. В конце XIX в. Монетный устав подвергся определенным изменениям в связи с введением золотого монометаллизма. Его новая редакция была опубликована в 1899 г.
Банковскому праву была преимущественно посвящена часть 2 тома ХI Свода законов, которая содержала так называемый Устав кредитный, посвященный правилам создания и функционирования кредитных учреждений разных видов. Более полное название Устава кредитного – Свод учреждений и уставов государственных кредитных установлений. Устав кредитный, как видно из его более полного названия, не регулировал деятельность частных и общественных кредитных учреждений. Не попадали под его действие и местные кредитные установления в виде приказов общественного призрения, которые находились в ведении Министерства внутренних дел и соответственно регулировались актами тома 13 Свода законов.
Устав кредитный в издании 1857 г. состоял из двух книг, поделенных на разделы. Первая книга представляла собой свод учреждений и уставов государственных кредитных установлений, состоящих в ведомстве Министерства финансов: Совета государственных кредитных установлений, Государственной комиссии погашения долгов, Государственного заемного банка, Государственного коммерческого банка, контор коммерческого банка, Экспедиции государственных кредитных билетов, Экспедиции заготовления государственных бумаг. Вторая книга содержала свод уставов государственных кредитных установлений, состоящих в ведомстве опекунских советов Императорского воспитательного дома: Сохранной казны и вдовьей, ссудной и сберегательной кассах Императорского воспитательного дома. В приложении к Уставу кредитному содержались формы и образцы документов, в том числе банковских. Таким образом, данный устав может служить важным, но далеко не исчерпывающим источником изучения кредитно-финансовой политики государственных властей.
Что касается негосударственных кредитных учреждений, то каждый вновь утверждавшийся банковский устав публиковался в Полном собрании законов Российской империи. Это позволяет детально анализировать уставы, сравнивать их между собой. Отметим, что уставы однородных банковских учреждений сходны между собой не только в главных чертах, но и в деталях, имея лишь незначительные с точки зрения права отличия. Это объясняется тем, что все они принимались на основе одних и тех же образцов. Рассмотрев и одобрив несколько уставов, правительство затем рекомендовало вновь образуемым банковским учреждениям создавать свои уставы по уже имеющимся примерам. В некоторых случаях указание на конкретные образцы содержалось в самом законодательстве. Например, Высочайше утвержденное мнение Государственного Совета «Об учреждении частных кредитных установлений» от 31 мая 1872 г. предписывало министру финансов утверждать уставы акционерных коммерческих банков по образцам ранее утвержденных уставов Тифлисского и Варшавского учетного банков от 21 мая 1871 г., Азовско-Донского, Кишиневского и Ростовского-на-Дону банков соответственно от 12 июня, 18 октября и 7 декабря 1871 г. В других случаях такое указание отсутствовало, но составление уставов по уже одобренным образцам значительно облегчало их утверждение верховной властью. Соответственно, по уставам банковских учреждений можно изучать органы управления банком, их функции, отчетность банка, виды банковских операций и, наконец, государственный контроль банковской деятельности.
Еще один источник изучения истории финансовой политики – это законодательные акты, издававшиеся в виде Высочайше утвержденных мнений Государственного совета, то есть исходившие из Государственного совета и подписанные императором. В качестве примера можно привести Высочайше утвержденное мнение Государственного Совета «Об учреждении частных кредитных установлений» от 31 мая 1872 г., а также Высочайше утвержденное мнение Государственного совета «Об изменении и дополнении существующих ныне правил относительно открытия новых акционерных коммерческих банков» от 5 апреля 1883 г., Высочайше утвержденное мнение Государственного совета «Об изменении некоторых статей Устава о городских сберегательных кассах» 1864 г., Высочайше утвержденное мнение Государственного совета «Об изменении и дополнении некоторых статей нормального Положения о городских общественных банках» от 16 мая 1866 г. и т. д. Как было отмечено выше, Высочайше утвержденные мнения Государственного совета также можно рассматривать в качестве законов.
Таким образом, изучение законодательных источников позволяет более подробно воссоздать историческую картину, связанную с политикой государственных властей в финансовой сфере, выявить особенности этой политики и ее основные направления. В то же время сами по себе, без привлечения дополнительных видов исторических источников, таких, как архивные материалы, статистические сведения и т. д., законодательные акты не дают полной картины развития финансовой политики государственных властей, так как они содержат только нормы, но не показывают особенности их практической реализации.
Теория и история государства и права
Статья опубликована в Евразийском юридическом журнале № 8 (63) 2013
