Постановка проблемы. Существующая сегодня практика «независимого» создания нормативно-правовых актов приводит к появлению большого количества дублирующихся норм, а иногда и норм, к сожалению, противоречащих друг другу, что является причиной возникновения избыточности информационного законодательства, его противоречивости и несогласованности. В условиях «анархического» способа формирования информационного законодательства, когда нормативно-правовые акты создаются на злобу дня, несистемно и интуитивно, образуются пробелы в информационном законодательстве, что является существенным препятствием для развития цивилизованных информационных отношений в обществе. Как избыточность и коллизионность нормативно-правовых актов и отдельных норм, так и пробелы приводят к внутренней нестабильности и отсутствию единства информационного законодательства.
Нередки случаи, когда над разработкой аналогичных нормативно-правовых актов информационного законодательства работают различные группы специалистов. Так, совсем недавно в Украине практически одновременно были разработаны четыре (!) законопроекта об электронной торговле. Казалось бы, в целом такая ситуация является положительной – развивается творческая конкуренция, суммарный результат становится лучше. Однако в условиях отсутствия кодификации информационного законодательства, т. е. в отсутствие доктринальных положений по его развитию, зачастую такие акты готовятся с диаметрально противоположных исходных правовых позиций, что приводит к значительным потерям интеллектуальных, финансовых, временных ресурсов.
Современное состояние информационного законодательства Украины свидетельствует о том, что никакие виды систематизации, кроме кодификации, не смогут коренным образом обновить доктринальные подходы к его формированию и наполнить новым содержанием его нормы. Только кодификация, по определению, содержит в себе необходимый потенциал для генерации нового подхода в обновлении правового регулирования в информационной сфере, обусловленный масштабными задачами развития информационного общества в Украине. Поэтому исследования проблем кодификации информационного законодательства, путей и методологии ее проведения являются актуальными.
Анализ последних исследований и публикаций. В юридической науке кодификация законодательства признана наиболее сложным видом систематизации. Некоторые авторы считают, что кодификация законодательства – это форма коренной переработки действующих нормативных актов в определенной сфере отношений, способ качественного упорядочения законодательства, обеспечения его согласованности и компактности, а также расчистки нормативного массива, освобождения от устаревших, не оправдавших себя норм. Принятие кодифицированного акта позволяет привести правовые нормы к единой юридической силе, которая сообщается новому кодифицированному акту органом, его утвердившим. Однако, несмотря на то что проблема кодификации является весьма актуальной для многих отраслей права, в юридической теории недостаточно разработаны методы реализации кодификации.
Существует проблема развития стратегических, системных подходов к определению основных направлений и сущности кодификационной работы, ее идеологических и методологических основ. Этой точки зрения придерживается и О.В. Казакова, говоря о том, что необходимо доктринальное развитие и разработка методологии кодификации. Кроме того, весьма важно перспективное видение не только технологии разработки будущих кодификационных актов, но и пути их имплементации в действующее законодательное поле. Некоторые авторы предлагают создавать крупные кодификационные «блоки», которые не только отвечали бы задачам текущего упорядочения законодательства, но и были бы рассчитаны на включение в качестве составных частей в будущий кодификационный свод. При этом текущие акты уместно составлять так, чтобы их, по возможности не расчленяя на части, можно было включать в более крупные кодификационные подразделения – в кодексы, единые тома свода.
Особое внимание следует уделять принципам отрасли права как важному теоретическому ориентиру для кодификации тех или иных отраслей законодательства, поэтому слабая разработанность принципов, определяющих концептуальные основы комплексных отраслей законодательства, считается существенным барьером на пути эффективной кодификации.
Все вышеописанные проблемы кодификации в полной мере можно отнести и к кодификации информационного законодательства.
Целью статьи является анализ состояния теоретико-методологических предпосылок кодификации информационного законодательства и выработка рекомендаций по ее практической реализации.
Дадим уточненное определение дефиниции «кодификация информационного законодательства»: это такой вид систематизации, в процессе которого с целью приведения нормативно-правовых актов к единой юридической силе, устранения пробелов в правовом регулировании, создания новых норм, отвечающих требованиям современной и будущей общественной жизни, проводится коренная как внешняя, так и внутренняя переработка информационного законодательства путем его замены на новый кодификационный акт.
Кодификационные акты информационного законодательства должны представлять собой органическую совокупность законов, реализующих основные принципы правового регулирования в информационной сфере и объединяющих соответствующие правовые институты, правовые нормы, регулирующие максимально полную совокупность информационных и информационно-инфраструктурных отношений.
Необходимость кодификации информационного законодательства неоднократно подчеркивалась рядом исследователей. Однако до настоящего времени в Украине фактически не проводились тематические официальные инкорпорация, консолидация или кодификация в области информационного законодательства. При этом нельзя не согласиться с мнением О.В. Зайчука и Н.Н. Онищенко о том, что правовая система Украины изначально должна формироваться не как совокупность разрозненных актов по узким вопросам, а как научно обоснованная и взаимосогласованная система кодифицированных актов, которые должны быть базой, основой системы законодательства страны.
Некоторые исследователи полагают, что необходимость в кодификации возникает только в том случае, если объем законодательной базы полностью соответствует предмету регулирования, т. е. когда всем известным общественным отношениям в определенной сфере, требующим правового регулирования, поставлены в соответствие конкретные нормативно-правовые акты. По их мнению, именно в этом случае может быть обеспечена эффективная кодификация. Очевидно, такое видение решения проблемы кодификации имеет право на жизнь, поскольку такие условия максимально благоприятны для проведения комплексной, системной и полной кодификации законодательства. Но в современных условиях развития украинского законодательства такой подход нереален, так как оно, особенно в информационной сфере, претерпевает бурные изменения.
Проведение на современном этапе кодификации информационного законодательства на научно обоснованных началах помимо обозначенных выше целей позволяет решить достаточно важные проблемы. Широко распространено мнение о том, что нормы права предназначены для регулирования уже устоявшихся общественных отношений, которые прошли стадию формирования и объем которых достигает значительных величин. Или, иными словами, нормы права зафиксировали определенным формализованным образом уже устоявшиеся правила реализации общественных отношений. Однако нормы права выполняют и другую, не менее важную роль – они формируют условия для развития определенных типов общественных отношений, которые только зарождаются в обществе. Так было после выхода законов о приватизации, о предпринимательстве, о защите информации в автоматизированных системах и т. п. Проведение кодификации информационного законодательства, в результате чего может появиться новый массив правовых норм, также создаст соответствующие условия для формирования в будущем цивилизованных общественных отношений в информационной сфере. С другой стороны, научно проведенная кодификация информационного законодательства создаст системные ориентиры для будущего правотворчества в информационной сфере, в тех ее областях, которые на сегодняшний день еще не получили соответствующего развития.
Рядом украинских авторов была предложена концепция реформирования информационного законодательства Украины, которая сводилась к созданию Кодекса об информации. В.И. Гурковский связывает процесс усовершенствования механизмов государственного управления развитием информационного общества в нашей стране с систематизацией информационного законодательства, предлагая осуществить эту систематизацию также путем разработки проекта Кодекса Украины об информации. В работе И.В. Пановой констатируется необходимость кодификации информационного законодательства, но, невзирая на то, что речь в этом случае идет уже об Информационном кодексе, все сводится к правовому регулированию только информационного оборота.
Таким образом, в украинской правовой науке проблема кодификации информационного законодательства является дискуссионной, так как в полном объеме и однозначно не сформировано видение стратегии и принципов кодификации, не определены пути ее решения, методология и особенности ее проведения, не определена рациональная структура кодифицированного акта.
Кодификация информационного законодательства является сложным, многогранным процессом и поэтому требует системного подхода, который позволит учесть многие факторы, влияющие на этот процесс. В свою очередь, системный подход не может быть реализован без наличия некой концепции кодификации.
В основе систематизации законодательства должна лежать соответствующая классификация нормативно-правовых актов информационного права. Наличие научно обоснованной классификации нормативно-правовых актов является мощным системообразующим фактором, без нее невозможно планирование и осуществление эффективной правотворческой работы и реализация правоприменения. Четкое понимание места разрабатываемых проектов нормативно-правовых актов в известной системе кодифицированного информационного законодательства позволяет заранее осуществлять соответствующую гармонизацию как с уже существующими актами, так и с теми, которые разрабатываются. Автором предложено видение системы классификации правоотношений в информационной сфере.
Особую роль в процессе систематизации законодательства играют принципы осуществления кодификации. К общесистемным принципам кодификации информационного права можно отнести принципы, которые имеют место при кодификации и в других отраслях права: объективности, системности, научности, комплексного подхода, оптимальной преемственности, законности и др. В.Д. Зорькин выделяет такие специальные принципы кодификации, как системность (т. е. системный характер построения самой отрасли и ее надлежащая «вписанность» в систему законодательства), комплексность, целостность (исчерпывающий характер регулирования в рамках данной отрасли), преемственность с предшествовавшим правовым регулированием и т. д. К системным Ю.В. Васильева относит принципы, являющиеся общими для любой кодификации вне зависимости от специфики ее форм и видов, – плановости, системности, целесообразности, концептуальной целостности, доктринальности и др.
Е.А. Гетьман предлагает разделять принципы кодификации на общие и специальные. К первым он относит: верховенство права, справедливость, законность, демократизм, прозрачность, гуманизм, научность, профессионализм, эффективность осуществления кодификации, объективность, гармонизацию отечественного законодательства с законодательством Европейского Союза, а ко вторым: технико-юридическое совершенство кодификационных актов, полноту, направленность на регулирование комплекса отношений, которые объединены единым предметом, системную согласованность содержания нормативно-правового акта.
Л.П. Гаращенко в своей работе подчеркивает необходимость использования при кодификации научных основ теории права и соответствующей отрасли права. Поэтому к специальным принципам следует отнести принципы информационного права. Авторское видение системы принципов информационного права было изложено ранее в некоторых работах.
Несомненно, требуется выделить некоторые принципы кодификации, которые имеют технико-юридический характер. Именно об этом виде принципов говорит Т.В. Кленова как об идеях, «на которых основывается процесс выражения в кодифицированном законе и построения в определенную систему уголовно-правовых институтов и норм (техническая разработка закона)».
Таким образом, принципы кодификации информационного законодательства можно разделить на общесистемные, специальные и технико-юридические.
В этом случае технико-юридические принципы кодификации должны определять технологические, в юридическом смысле, основы ее проведения и построения информационного законодательства. Определим технико-юридические принципы кодификации информационного законодательства.
Принцип 1. Кодификация должна базироваться на стабильной и полной системе классификации информационного законодательства.
Принцип 2. Кодификация должна базироваться на максимальном предварительном проведении консолидации нормативно-правовых актов и отдельных норм с целью оптимизации объема кодификационного акта.
Принцип 3. В основе структуры кодификационного акта должна максимально использоваться существующая структура институтов и субинститутов информационного права.
Принцип 4. Кодификация должна выполняться в форме свода кодифицированных законов, состоящего из Информационного кодекса, включающего общую и особенную части, и совокупности специальных законов.
Принцип 5. Кодификация должна выполняться с учетом приоритетности нормативно-правовых актов.
Эффективность проведения кодификации информационного законодательства существенным образом зависит от выбранных методов. И.А. Исаев, описывая процесс кодификации русского права в виде Свода законов в период правления царя Николая І, говорит о том, что юридическая техника для составления Свода основывалась на методике, разработанной М. Бэконом. Эта методика предписывала: а) статьи Свода, основанные на одном действующем указе, излагать теми же словами, которые содержатся в тексте и без изменений; б) статьи, основанные на нескольких указах, излагать словами главного указа с дополнениями и пояснениями из других указов; в) под каждой статьей давать ссылки на указы, в нее вошедшие; г) сократить многосложные тексты законов; д) из противоречащих друг другу законов выбирать лучший или более поздний. Как видим, это практически то, что ранее нами было отнесено к технико-юридическим принципам кодификации.
Более приемлемым, с точки зрения методологии, является мнение Р. Кабрияка. Он различает два метода кодификации: кодификация-компиляция и кодификация-реформа. В первом случае речь идет о простом сборе действующих правовых норм и их сведении в обобщенную форму, а во втором случае в собранные правовые нормы могут быть внесены изменения, иногда существенным образом отличающиеся от предыдущего содержания. Несомненно, возможен и третий метод – объединяющий два названных, который в общем процессе сбора действующих правовых норм и их сведения в обобщенную форму предусматривает возможность существенного их изменения. Именно этот метод является наиболее рациональным в информационном праве исходя из того, что оно в настоящее время состоит как из одной группы правовых норм, которые имеют устоявшийся вид и содержание, так и из другой, в которую входят нормы, недавно введенные в практику и теорию правового регулирования в информационной сфере.
Как и любой другой процесс, предполагающий привлечение большого количества участников и растянутый во времени, процесс кодификации требует системной организации работы и, прежде всего, определения этапности выполнения работ. В процессе кодификации информационного законодательства можно выделить несколько этапов ее проведения.
Этап 1. Определение цели и принципов кодификации.
Это, вероятнее всего, наиболее сложный этап, от которого концептуально зависит содержание как собственно самого процесса кодификации, так и получаемых в результате кодификационных актов. Различные авторы по-разному формулируют цели кодификации: от односложного выражения содержания цели до сложных составных конструкций. В Украине, несмотря на достаточно оживленную деятельность по созданию кодексов в различных отраслях права, не выработано четких общетеоретических подходов, как к процессу кодификации, так и к его содержанию, не предложено единых принципов и методологических основ кодификации и т. д.
И.В. Спасибо-Фатеева в качестве цели кодификации определяет следующее: облегчение участникам правоотношений возможности эффективного системного использования всех правовых предписаний, которыми следует руководствоваться. Авторы рабочей группы по разработке Избирательного кодекса Украины считают, что целью кодификации обязательно должно быть достижение полноты и юридической определенности правового регулирования правового института. По мнению В.О. Антоненко, общей целью кодификации, как и любого другого вида систематизации, является упорядочение нормативной основы права для укрепления законности и правопорядка, повышения правового сознания граждан.
Авторы научно-практического комментария к Хозяйственному кодексу Украины в качестве цели кодификации хозяйственного законодательства видят сложную (составную) цель:
– в технико-юридическом плане – систематизация, компактизация, взаимоувязывание различных институтов, обеспечение их дальнейшего взаимодействия (как между собой, так и с институтами других отраслей законодательства) и тем самым укрепление порядка в народном хозяйстве;
– в экономико-правовом плане – обеспечение соответственно с позицией большинства партий и блоков такого содержания стержневого акта, которое способствовало бы сочетанию государственного регулирования экономики с ее рыночной саморегуляцией , не допуская при этом зарегулирования, с одной стороны, и безграничной рыночной стихии – с другой.
Еще более сложная цель определена А.Ю. Рыбаковым, который разделил цели кодификации трудового законодательства на такие составляющие: конституционная, техническая и концептуальная. В данном случае интерес представляет содержание концептуальной цели кодификации трудового законодательства, которая формируется под влиянием широкого спектра условий и выступает как совокупность ценностей, идей, интересов экономически сильного класса, воззрений на систему права, в том числе и на трудовое законодательство. А.Ю. Рыбаков отмечает, что концепция развития государства, формируясь под влиянием политики и экономики, оказывает непосредственное влияние на кодификацию отрасли трудового законодательства и, как следствие, на отражение в отраслевых кодификационных актах различных своих составляющих. Французские исследователи считают, что среди целей кодификации можно выделить в качестве основных следующие: юридическо-технические, социальные и политические.
Таким образом, формирование цели кодификации не может сводиться к простой юридическо-технической цели: усовершенствования, рационализации, упрощения, удобства пользования, устранения коллизий и пробелов и т. п. Система права, законодательство являются весомым фактором, влияющим на человека, общество и государство, и поэтому не могут развиваться вне основных целеполаганий их развития. Исходя из системного подхода, система права является элементом другой системы – социума, поэтому цель функционирования системы права является подчиненной, зависимой от цели функционирования социума. Следовательно, цель кодификации как одного из мощных инструментов развития права является подчиненной цели развития социума и поэтому должна интегрировать в себя некоторые элементы целей высшего порядка.
Итак, в качестве цели кодификации информационного законодательства целесообразно определить следующее.
1. Социально-экономические цели кодификации:
– содействие развитию информационного общества в стране;
– гарантирование и обеспечение информационных прав и свобод личности и субъектов общества (социума);
– создание благоприятных правовых условий для эффективной деятельности субъектов информационной сферы;
– обеспечение всестороннего развития информационной инфраструктуры, с учетом перспектив технических и технологических достижений.
2. Правовые цели кодификации:
– создание полной, гармоничной системы правового регулирования общественных отношений в информационной сфере;
– систематизация информационного законодательства на основе создания кодификационного акта качественно нового типа;
– обеспечение внутренней стабильности и единства информационного законодательства;
– обеспечение формирования стабильного ядра правовых норм, определяющих предмет, методы и принципы информационного права, а также содержащих детальное описание правового регулирования основных системообразующих правоотношений, как в процессе оборота информации, так и в процессе обеспечения ее оборота;
– формирование полного, непротиворечивого и исчерпывающего правового регулирования общественных отношений в информационной сфере основными институтами информационного права;
– гармонизация с международным информационным законодательством.
3. Технико-юридические цели кодификации:
– обеспечение возможности достижения рационального компромисса и гармонизации на ранней стадии законотворческих работ при распределении норм информационного права в конкретных нормативно-правовых актах;
– исключение принятия дублирующих, избыточных, коллизионных нормативно-правовых актов или отдельных норм информационного права;
– недопущение пробелов в информационном законодательстве;
– экономия ресурсов (интеллектуальных, финансовых, временных и т. п.) при подготовке и принятии нормативно-правовых актов информационного законодательства.
Этап 2. Определение предмета правового регулирования в информационной сфере.
Определение предмета правового регулирования в информационной сфере является достаточно важным для четкого и однозначного выделения множества общественных отношений, которые подлежат такому регулированию. По сути дела, этот вопрос является фундаментальным, так как только после его решения становится возможным определить множество общественных отношений, которое регулируется нормами информационного права, а значит, и тот перечень нормативно-правовых актов, отдельных норм, которые могут быть отнесены к информационному законодательству и которые должны быть подвергнуты кодификации.
Этап 3. Определение основных принципов информационного права.
Процесс кодификации предполагает серьезную переработку нормативно-правовых актов информационного законодательства с тем, чтобы обеспечить его внутреннее единство и гармонизацию. Более того, в процессе кодификации, очевидно, возникнет проблема ликвидации пробелов в информационном законодательстве, что повлечет за собой необходимость разработки ряда новых норм или нормативно-правовых актов. Все это требует наличия единого подхода к созданию информационного права, информационного законодательства. Одним из способов обеспечения такого единого подхода является формирование системы принципов информационного права. Именно принципы права через их юридическое закрепление в нормах права отражают объективные закономерности состояния и развития общественной и государственной жизни в информационной сфере. Автором были сформулированы принципы информационного права, которые могут быть использованы при кодификации информационного законодательства. Принципы информационного права должны найти непосредственное отражение в создаваемом кодификационном акте.
Этап 4. Создание полной научно-обоснованной системы классификации информационного законодательства Украины.
Практически все этапы кодификации должны проходить с использованием системы классификации информационного законодательства. От качества, логичности, наглядности системы классификации во многом зависит качество кодификации информационного законодательства. Формирование системы классификации информационного законодательства должно опираться, прежде всего, на определение предмета информационного права. Дальнейшая детализация в системе классификации должна иметь логическое обоснование, связанное с возможной декомпозицией предмета информационного права. Система классификации в такой сложной сфере общественных отношений, как информационная, должна иметь гибкую открытую иерархическую структуру, имеющую максимальные возможности для ее дальнейшего развития и усовершенствования. Однозначно можно утверждать, что эффективное проведение кодификации информационного законодательства возможно только при наличии научно обоснованной, логически завершенной системы классификации.
Этап 5. Исследования понятийного аппарата информационного права.
Используемая до настоящего времени в информационном праве терминология характеризуется неоднозначностью и фрагментарностью. В 1990-е годы украинский законодатель изобрел формулу «в этом законе термины используются в таком значении: ….», которая во времена архидинамических изменений в законодательстве, наверное, сыграла положительную роль. Но это привело к тому, что современное нормативно-правовое поле изобилует примерами наличия одинаковых терминов, которые имеют разные дефиниции. Например, термин «телекоммуникации» приведен в двух законах – в Законе Украины «О телекоммуникациях» и в Законе Украины «О телевидении и радиовещании», в которых они не являются идентичными, что создает определенные сложности в правотворческой и особенно в правоприменительной деятельности.
В целом проблема формирования понятийного аппарата информационного права до сих пор не изучалась на системном уровне. Однако актуальность решения проблемы упорядочивания терминологического аппарата информационного права обусловлена как проблемами правоприменения, так и необходимостью проведения кодификации информационного законодательства. Поэтому целесообразно: дать характеристику и сформулировать определение понятийного аппарата информационного права; осуществить анализ его словарного состава с тем, чтобы добиться внутреннего единства терминологии; провести логико-правовой анализ понятий информационного права для выявления случаев несоответствия их словесной формулировки действительному смыслу, заложенному в них законодателем; выявить возможность и необходимость использования в информационном праве понятий других правовых отраслей и других наук; сформулировать дефиниции важнейших терминов информационного права.
Этап 6. Определение источников информационного права.
При исследовании информационного законодательства одним из важнейших вопросов является определение источников информационного права. Решение этой задачи имеет важное значение, поскольку источники информационного права являются методологической основой законотворческой и правоприменительной работы, и от их правильного определения существенным образом зависит эффективность правового регулирования информационных отношений. Собственно говоря, речь идет о том, какие нормативно-правовые акты или отдельные нормы должны подпадать под кодификацию информационного законодательства.
Этап 7. Определение институтов информационного права.
Наличие правовых институтов в праве вызвано объективным существованием однородных, относительно замкнутых групп общественных отношений, которые регулируются самостоятельной и автономной группой правовых норм. Поэтому одна из важнейших проблем в процессе кодификации – это определение системы институтов информационного права. Важность решения этой проблемы вызвана тем, что институты информационного права являются методологической основой законотворческой и правоприменительной работы, и от их правильного определения существенным образом зависит эффективность правового регулирования информационных отношений.
Этап 8. Анализ информационного законодательства на основе проведенной инкорпорации и консолидации.
После определения предмета правового регулирования, основных принципов информационного права, создания полной научно-обоснованной системы классификации информационного законодательства, формирования понятийного аппарата информационного права, определения источников и институтов информационного права необходимо провести ревизию современного состояния информационного законодательства, т. е. практически после создания условно-идеальной модели информационного права необходимо провести анализ реального состояния информационного законодательства. Такой анализ целесообразно провести на основе проведения инкорпорации и консолидации действующего информационного законодательства.
Проведение инкорпорации и консолидации позволит создать «очищенное» нормативно-правовое поле информационного законодательства, что значительно упростит реализацию последующих этапов процесса кодификации. После завершения этого этапа процесса кодификации становится возможным собственно создание кодификационного акта.
Этап 9. Создание макета кодификационного акта (Информационного кодекса).
Этап 10. Создание общей части кодификационного акта.
Этап 11. Создание особенной части кодификационного акта.
Этап 12. Переработка или создание специальных законов, соответствующих институтам информационного права.
Вывод. На современном этапе проведение кодификации информационного законодательства на научно обоснованных началах, в том числе с учетом определённых принципов кодификации, позволяет решить достаточно важные проблемы. В результате проведения кодификации информационного законодательства может появиться новый законодательный акт, создающий соответствующие условия для формирования в будущем цивилизованных общественных отношений в информационной сфере. С другой стороны, научно проведенная кодификация информационного законодательства создаст системные ориентиры для будущего правотворчества в информационной сфере, в тех ее областях, которые на сегодняшний день еще не получили соответствующего развития.
Описанные в работе теоретико-методологические предпосылки кодификации информационного законодательства и рекомендации по ее практической реализации были использованы при подготовке проекта модельного Информационного кодекса для государств-членов СНГ (часть первая, 2008 г.), одним из соавторов которого был автор настоящей статьи.
