Рассматриваемая в настоящей статье тема нашла отражение в многочисленных монографических трудах отечественных ученых, вышедших в свет за последнее десятилетие. Прежде всего здесь стоит отметить огромный вклад в разработку теории правовой политики саратовской школы правоведов во главе с А.В.Малько и Н.И.Матузовым.
В настоящее время научные исследования российскими учеными правовой политики идут, как видно из нижеприведенной литературы, в разных направлениях, что свидетельствует об активном освоении проблемного поля. Этому есть два объяснения. Первое заключается в том, что наша реальная политико-правовая действительность демонстрирует различные уровни выработки и реализации основных направлений правовой политики (федеральные органы, региональные, местные и т. д.), которая, в свою очередь, разнообразна, сложна, порой противоречива и неэффективна. Ответом на эти «вызовы» стала активность науки, представители которой пытаются сформировать основы теории правовой политики. Второе объяснение востребованности научных разработок проблемы правовой политики сводится к тому, что само понятие в современных условиях оказалось очень своевременным, поскольку «объяснительные возможности» научного понятия очень высоки. Никакая другая научная категория не позволяет охватить одновременно и правовую деятельность, и форму этой деятельности, и даже ее результат. Применение понятия «правовая политика» предоставляет такую возможность.
Значительные усилия прилагаются и в рамках диссертационных работ. Обратим внимание на то, что здесь активность проявляют не только теоретики государства и права, но и представители отраслевых юридических наук, благодаря которым парадигма правовой политики обогащается. Проводятся научно практические конференции по обсуждаемой проблеме. Все это лишний раз подчеркивает значение и вес правовой политики как в научном отношении, так и в практически-прикладном аспекте.
Уделяет внимание изучению разных аспектов правовой политики государства и зарубежная юриспруденция.
Так, польский автор В.Карц (W.Karsz) предпринял попытку применить понятийный аппарат экономической науки к проблеме правовой политики (в частности, теорию внешнего эффекта, известную как теорема Коуза ).
Венгерский исследователь М.Саму (М.Samu) предпринял философско-правовой подход к понятию правовой политики, немецкий автор Хайнеманн (G.W.Heinemann) подверг изучению конституционные основы развития правовой политики. Были опубликованы результаты сравнительных исследований правовой политики в странах мира.
Попытку исследовать место и роль правовой политики в правовой системе, а также изучить внутрисистемные связи элементов правовой системы предпринял венгерский автор Б.Покол (В.Pokol). Содержательная сторона правовой политики ФРГ, которая оценивается как консервативная, проанализирована в статье немецкого автора И.Хенкера (J.Henker).
Среди англоязычной юридической литературы следует обратить внимание на работу Стюарта Нагеля (Stuart S.Nagel) «Справочник по глобальной правовой политике». В работе исследуется правовая политика применительно к разным странам и континентам. Так, через призму сравнительного права и международного права автор анализирует проблему для Южной Африки, далее им изучается юридическая политика в странах Азии (Япония, Китай), Европы (прежде всего посткоммунистической), Южной Америки (применительно к ее крупнейшему государству – Бразилии – в общем контексте юридической, экономической и демократической политики). В целом это объемный справочный труд, который глубоко затрагивает национальные особенности правовой политики в указанных странах.
Довольно интересная статья была опубликована известным польским ученым Е.Врублевски (J.Wroblewski), который попытался, применяя аналитический подход, обусловить эффективность правовых норм их зависимостью от конструкций правовых систем, законодательных основ и реализации правовой политики.
Приведенный краткий обзор публикаций иностранных авторов объясняет тот факт, что категория правовой политики активно применяется не только отечественными правоведами, но и зарубежными авторами, включается ими в понятийный ряд науки, что дает основания признать за «правовой политикой» статус междисциплинарной категории с богатым потенциалом применения в общественных науках.
В советский период правовая политика как предмет научного осмысления рассматривалась в теории государства и права не очень активно, что объясняется отсутствием политического плюрализма и социального заказа на продуманную и рациональную правовую политику в федеративном государстве. Достаточно сказать, что первые исследования этого вопроса появились в конце 70-х годов прошлого столетия. Как следствие, во всех фундаментальных академических курсах, учебниках по теории государства и права, пособиях проблема правовой политики была проигнорирована.
Одним из первых исследователей этого вопроса по праву считается академик В.Н.Кудрявцев. В монографии «Право и поведение» (1978) автор развертывает такую цепь умозаключений: «для того чтобы правовая надстройка была эффективным инструментом решения указанных задач, успешно выполняла поставленные перед ней цели, необходима планомерная, научно обоснованная программа ее внутреннего развития и совершенствования. Эта программа, рассчитанная на ряд лет, должна охватывать как правотворческую, так и правоприменительную деятельность и отражать общую стратегическую линию... государства по созданию и использованию права... Всю эту стратегическую линию и практические пути ее осуществления можно назвать... юридической политикой». Как мы можем убедиться, автор связывает понятие «юридическая политика» в основном с ее программно-стратегическим аспектом, который должен нести в себе стратегию развития права.
С вышеизложенным мнением трудно согласиться, поскольку любая политика, в том числе и правовая (юридическая, по терминологии В.Н.Кудрявцева) – это не только стратегия деятельности, но и сама властная деятельность, повседневная и ежечасная, которая отнюдь не исчерпывается планированием, разработкой принципов, стратегией и т. п. Правовая политика, по нашему мнению, это постоянная деятельность государства по выработке и реализации правовых решений, не сводимых к решениям по планированию права. В.Н.Кудрявцев далее уточняет свою точку зрения: «…под юридической политикой следует понимать те принципы и основные направления, которые... государство проводит в жизнь при создании и применении норм, институтов и отраслей... права, в деятельности юридических учреждений, в формировании и развитии правосознания трудящихся». Тезис в малой степени соответствует тем фактическим данным, в которых себя выражает ныне реальная правовая политика. Это не только «принципы и основные направления», и даже совсем не принципы и основные направления, а, напротив, ежедневные постоянные, принимаемые органами государства правовые решения, которые могут быть объединены в известные направления, в силу чего возникают основания говорить о правовой политике. К тому же, гипотетически рассуждая, правовая политика может не следовать каким-то определенным принципам и даже входить в известное противоречие со сложившимися принципами правовой системы страны, если на то будет политическая воля. Поэтому правовая политика – это не только «принципы и основные направления» правотворчества и правоприменения, как считает В.Н.Кудрявцев, это гораздо более широкое и богатое явление, не сводимое к принципам.
Другой известный представитель теоретической науки о государстве и праве, Н.И.Матузов, так определяет понятие правовой политики: это «комплекс идей, мер, задач, целей, программ, методов, установок, реализуемых в сфере действия права и посредством права. Имеется в виду область отношений, связей и интересов, охватываемых понятием «правовое пространство» и объективно нуждающихся в регулятивном опосредовании (упорядочении) со стороны публичной власти». С этим определением, даже если его считать специально отредактированным в «облегченном варианте» для вузовского учебника, все-таки нельзя согласиться по следующим основаниям.
Определение слишком общее и содержит признаки, принадлежащие другим объектам. В частности, Н.И.Матузов определяет правовую политику через «комплекс идей». Но, как известно, идеи (даже если они правовые) – это элемент правовой идеологии и правосознания!
Н.И.Матузов далее трактует правовую политику как методы. Не совсем ясно, о каких методах идет речь. Если это методы властвования, то сами по себе методы раскрывают суть политического (государственного) режима, и, кроме того, если идет речь о методах правового регулирования, то их два (диспозитивный и императивный), и вряд ли они способны сами по себе служить видовыми отличительными признаками правовой политики. Скорее, они в какой-то степени характеризуют юридическое содержание правовой политики.
Использование Н.И.Матузовым термина «установка» для раскрытия содержания понятия правовой политики также вызывает возражения, поскольку, если идет речь о правовых установках, то это элемент структуры правосознания личности. Если автор имел в виду правовые установки, даваемые Конституционным судом, то таковыми их также трудно признать, поскольку имеется официальный термин «правовые позиции Конституционного суда».
Обратим внимание на то, что в последнее время более активно стали использовать термин «правовая политика» в своих научных исследованиях представители социологии права.
Так, Н.В.Путило пишет: «Правовая политика – это стратегия деятельности государства в сфере правового регулирования, а также деятельность, отражающая интересы общества в перераспределении сфер влияния различных социальных регуляторов». . Данное определение (в этом его положительная сторона) содержит верное указание на то, что это деятельность. На этом достоинства определения исчерпываются. Слабость же остальной части дефиниции, даваемой Н.В.Путило, в том, что она, во-первых, не сводится к стратегии государства, а во-вторых, понятие содержит туманное выражение «перераспределение сфер влияния различных социальных регуляторов»(?). Как известно, социальные регуляторы – это, помимо права, мораль, религиозные нормы, политические нормы, корпоративные нормы, обычаи и т. д. Автор усматривает правовую политику в том, что происходит «перераспределение» между этими регуляторами. Зачем? Кто осуществляет это перераспределение? В каких целях? Думается, научная несостоятельность этой дефиниции очевидна по причине полного противоречия имеющимся реальным фактам правой политики и правовой действительности.
Продолжая обзор научных трактовок понятия, обратим внимание на активность разработки правовой политики представителями отраслевых юридических наук. В первую очередь речь идет о представителях науки уголовного права, политической криминологии и др. Такое внимание к правовой политике можно объяснить тем обстоятельством, что в отраслевых юридических дисциплинах больше востребован практический аспект исследований. Ожидания и потребности юридической практики подвигают ученых-отраслевиков на осмысление теоретических вопросов, затрагивающих различные стороны и аспекты правовой политики в тех или иных конкретных областях.
В рамках отраслевых юридических наук действительно сформирован заказ на построение «цепи» правовых решений в той или иной сфере права. Ее наличие позволяет говорить о формировании правовой политики известного направления и интенсивности. Поэтому включение «отраслевиками» в тезаурус юридической науки понятия «правовая политика» объясняется возможностями этой научной конструкции обозначить реальные шаги власти в правовой сфере, позволяет оценить эти шаги с точки зрения рациональных оснований. И все же, оценивая в целом содержательную сторону разработанности, «научного веса» понятия «правовая политика» представителями отраслевых юридических наук, нельзя сказать, что здесь теория государства и права может почерпнуть для себя много новых подходов. Для ряда исследований отраслевого направления зачастую характерна нестрогость понятийного употребления, неконкретность формулировок, двусмысленности и т. п.
С нашей точки зрения, поиск понятия правовой политики лежит в следующей плоскости.
Во-первых, правовая политика – это, безусловно, деятельность: активная, порой эффективная, приносящая известный результат.
Во-вторых, это деятельность государства, его органов и других властных институтов общества.
В-третьих, это властная деятельность, т. е. правовая политика при необходимости осуществляется помимо нашей воли и вопреки каким-либо общественным и личным возражениям.
В-четвертых, это властная деятельность, которая осуществляется в правовых формах (посредством нормативно-правовых актов).
В-пятых, эта деятельность влечет правовые последствия, т. е. наступление, изменение, прекращение правоотношений.
В-шестых, это общественно значимая деятельность, которая получает политический, социально-экономический резонанс и известное общественное звучание.
В-седьмых, целями правовой политики является изменение общественных отношений, их положительная динамика.
В-восьмых, это деятельность, имеющая временной характер, т. е. это деятельность, осуществляемая во времени и пространстве, и поэтому она может принимать поэтапный (стадиальный) характер.
В-девятых, это деятельность, состоящая из государственно-правовых решений.
В-десятых, это деятельность, как правило, целевая, прогнозная, планируемая, программируемая.
Подводя итог сказанному, можно сформулировать следующее теоретико-правовое определение правовой политики.
Правовая политика — это властная, планируемая, общественно значимая деятельность государства (государственных органов), иных уполномоченных органов, осуществляемая в правовых формах, влекущая правовые последствия, направленная на изменение общественных отношений, имеющая длительный временной характер, состоящая из последовательных и взаимосвязанных государственно-правовых решений.
Данная дефиниция имеет то достоинство, что она носит универсальный характер, что выражается в охвате всех реальных актов правовой политики в современных условиях. В частности, нашим понятием правовой политики охватываются такие типичные «образцы» правовой политики, как создание законов парламентом, принятие постановлений правительством, вынесение решений судом по определенной категории дел, карательная политика судов, выражающаяся в тенденции вынесения определенных мер наказания по известной категории дел и т. д.
Методологическая культура исследования требует отграничения близких, но не тождественных понятий, таких как «правовая политика» и «государственная политика». Точный научный анализ требует такого разграничения. Отвечая на поставленный вопрос, заметим, что в социальном контексте указанные понятия имеют разный смысл и разное содержание в силу того, что предполагают разную деятельность государства.
Это разные сущности и разные объекты. Поэтому надо исходить из того, что «в основе логических операций с понятиями лежат отношения рода и вида». Отсюда следует, что, с логической точки зрения, понятие «государственная политика» – понятие с большим объемом, поскольку включает другие понятия с меньшим объемом.
Таким образом, государственная политика – это родовое понятие, а правовая политика – это видовое понятие, и между ними родовидовые отношения. Объясняется это тем, что государственная политика может быть не только правовой, но и других видов, например, экономической, культурной, религиозной.
Правовая политика также может быть разной по содержанию, предметному полю, на которое она направлена, – конституционной, уголовной, карательной, пенитенциарной, административно-правовой, профилактической и т. д. В свою очередь, экономическая политика может быть следующих видов – инвестиционной, кредитно-финансовой, ипотечной, торговой, фискальной и т. д.
Определившись с исходным понятием правовой политики, перейдем к поиску ответа на вопрос о сущности этого феномена. Поиск сущности при исследовании какого-то вопроса – распространенный и сложный путь познания объекта. Этим вопросам уделили немало внимания крупнейшие исследователи-обществоведы.
В своих усилиях мы будем опираться на известные диалектические постулаты о сущности и явлении. В частности, Г.В.Ф.Гегель, заложивший основы диалектического учения о сущности, писал: «Сущность, во-первых, сначала имеет видимость (scheint) в себе самой, иначе говоря, есть рефлексия; во-вторых, она являет себя (erscheint); в-третьих, она выявляет себя (offenbart sich)». И далее: «То, благодаря чему сущность имеет некоторую видимость, состоит в том, что сущность определена внутри себя и вследствие этого отличается от своего абсолютного единства». Таким образом, сущность всегда проявляет себя и позволяет себя выявить, говоря словами А.Ф.Лосева, через «выразительные лики бытия».
Понятие «сущность явления» соотносится с понятием «содержание явления», выражая, однако, не все содержание, а только главное, основное в нем. Понятие сущности связано и с понятием «закон», но закон и сущность, естественно, не совпадают. Сущность явления одна, а законов его существования много. Так, в экономике, закон стоимости – это закон товарного производства, согласно которому производство и обмен товаров должны осуществляться в соответствии с общественно необходимыми затратами труда. Другими словами, закон стоимости – это закон, согласно которому цена должна соответствовать стоимости товара. А сущность стоимости заключается, по А.Смиту, в том, что стоимость определяется затраченным трудом, причем труд является всеобщим мерилом стоимости.
В науке о праве сущность правовой политики толкуется следующим образом.
Н.И.Матузов в своей монографии «Актуальные проблемы теории права» (2004) пишет: «Правовую политику можно определить как комплекс целей, мер, задач, программ, установок, реализуемых в сфере действия права и посредством права. Имеется в виду область отношений, связей и интересов, охватываемых понятием «правовое пространство» и объективно нуждающихся в регулятивном опосредовании (упорядочении) со стороны публичной власти». Если признать, что любое определение должно схватывать сущностные признаки определяемого предмета, то с этой точки зрения Н.И.Матузов усматривает сущность правовой политики в довольно широком спектре самых разнородных явлений: от целей до «установок». У автора сущность правовой политики «распылена» во множестве разнородных явлений. Думается, этот взгляд не может удовлетворить взыскательного читателя. Если строго придерживаться диалектического подхода к правовой политике, то сущность правовой политики должна не «распыляться» по множеству разнородных предметов, а принять вид некоего интегративного целого, целиком и полностью определяемого юридической природой правовой политики. С этой точки зрения сущностью правовой политики должна быть ее глубинная основа, первичный элемент, из которого структурируется вся правовая политика. Другими словами, сущностью правовой политики является государственное решение, облекаемое в правовую форму.
Поясним, что государственное (правовое) решение – это облекаемое в правовую форму волевое действие по созданию акта (документа) о необходимом способе и порядке действий в определенной ситуации. Вот наглядные примеры государственных решений, демонстрирующих сущность правовой политики Правительства РФ по выводу российской экономики из кризиса: внесение в Государственную Думу проекта закона о бюджете страны (согласно ст. 212 Бюджетного кодекса Российской Федерации, «Правительство Российской Федерации разрабатывает и представляет в Государственную Думу проекты федеральных законов о внесении изменений и дополнений в федеральный закон о федеральном бюджете по всем вопросам, являющимся предметом правового регулирования федерального закона о федеральном бюджете»); административная реорганизация (см. например: Постановление Правительства Российской Федерации «О реорганизации системы государственного надзора за связью и информатизацией в Российской Федерации» от 28 апреля 2000 г. № 380), решение новых вопросов, связанных с особой ситуацией в экономике России. Так, Правительством РФ вносятся изменения в перечень товаров, подлежащих обязательной сертификации, утвержденный постановлением Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 г. № 1013 «Об утверждении перечня товаров, подлежащих обязательной сертификации, и перечня работ и услуг, подлежащих обязательной сертификации».
Особенностью правовых решений, из цепи которых складывается правовая политика, является то, что формирование их органами государственной власти и управления не носит спонтанного характера, а предполагает известные стадии, в частности:
1) определение целей принимаемого правового решения;
2) оценка положительных и отрицательных последствий принимаемого правового решения;
3) формулирование желаемых нормативных моделей поведения субъектов регулируемых общественных отношений;
4) определение формы правового решения, в которой будут существовать избранные модели поведения и опубликование (текстуальная фиксация) правового решения.
Сложился традиционный взгляд на деятельность органов государственной власти и управления как на работу по оказанию различных услуг населению (безопасность, образование, транспорт и т. д.), то есть инвестирование в отдельные области или обеспечение выполнения государственных задач. Однако в современных условиях он дополняется новыми элементами, которые связаны с квалифицированным определением целей политики, выбором средств их достижения, мобилизацией человеческих ресурсов, оценкой качества выполнения работ и функций. Это, в свою очередь, ориентирует государственных служащих на достижение конечных результатов и тщательную разработку принимаемых решений. Общественная политика и государственные решения могут быть четырех уровней, в зависимости от характера решаемых проблем и, в первую очередь, от их новизны и нестандартности ситуации: решение рутинных административных дел и вопросов; решение проблем среднего уровня важности, таких как налоговые инновации и др.; решение новых вопросов, связанных с особой ситуацией, таких как инициативы в иностранной политике, конституционные реформы, энергетические проблемы и др.; новые стратегические инициативы в государственной политике, требующие инновационного подхода на общенациональном уровне. Все эти направления предполагают принятие соответствующих государственных решений, которые, будучи облеченными в правовую форму, становятся элементами правовой политики государства.
А.И.Соловьев, известный исследователь в области теории управления, в своей монографии «Принятие государственных решений» (2006) описывает многоуровневый характер принятия государственных решений и замечает: «В государстве функционируют органы, нормы и институты, одни из которых ориентированы на организацию общесоциальных задач и соответствующее согласование крупных групповых интересов, другие – на реализацию частных программ и проектов, имеющих предметный (территориальный) характер, а третьи выполняют вспомогательные функции». Однако, по нашему мнению, цементирующим правовую политику на всех уровнях государственной иерархии будет именно государственное решение, которое принимается верхним звеном, развивается средним и реализуется с помощью государственных решений на низшем уровне иерархии. В теории права процесс развития, дополнения и уточнения принятых государством правовых решений (особенно в процессе правоприменения) получил название «конкретизации права». Поэтому в целом этот процесс охватывается правовой политикой и ее подразумевает.
Вышеизложенное позволяет сделать следующие основные выводы о сущности правовой политики.
1. Правовая политика как предмет научного интереса многих исследователей является специфическим объектом, который активно изучается как отечественными юристами (теоретиками и отраслевиками), так и зарубежными исследователями, которых в большей мере интересует практически-прикладной аспект проблемы.
2. Поиск учеными приемлемой дефиниции правовой политики имеет тенденцию включать в это понятие широкий комплекс разнообразных правовых явлений, что «размывает» сущность правовой политики как специфического, своеобразного явления. Например, в понятие правовой политики включаются принципы, идеи, меры, задачи, цели, программы, методы, установки, что неоправданно расширяет набор ее существенных признаков. Поэтому поиск оптимального и логически выверенного понятия правовой политики необходимо продолжать.
3. Государственное решение, облекаемое в правовую форму, является сущностью правовой политики.
4. Государственное (правовое) решение – это облекаемое в правовую форму волевое действие по вынесению акта (документа) о необходимом способе и порядке действий субъектов права в определенной ситуации.
Еще одним шагом в углублении представлений об исследуемом предмете может стать разработка плохо изученного вопроса о закономерностях правовой политики.
