В отечественной и зарубежной литературе уделялось и уделяется повышенное внимание государственному суверенитету – одной из наиболее острых в политическом плане и достаточно сложных в теоретическом отношении проблем конституционного и международного права. Всё более ощутимо дающие о себе знать последствия глобализации, особенности переживаемого международным сообществом этапа позволяют высветить новые грани старых подходов и, увы, множат число противников суверенитета, несовместимого якобы с современными реалиями.
Критика концепций отрицания суверенитета
Процессы, отражающие усиление взаимозависимости в сферах экономики (прежде всего – энергетики), экологии, культуры и др., не должны нести в себе угрозу отказа от суверенитета, «стирать» национально-государственные различия, необходимость тесной «увязки» внутригосударственного и международного права. В этой связи не способствует прояснению истины встречающаяся иногда трактовка суверенитета, согласно которой он рассматривается как способность «проводить какую угодно внутреннюю политику независимо от внешних сил». В подобном подходе слышны отголоски гегелевского отождествления международного права с «внешнегосударственным», на основании чего великий философ приходил к идее суверенитета-абсолюта. Как справедливо отмечал почти полвека назад Н.А.Ушаков, неограниченность государственной власти не означает и не может означать, что она «вообще ничем не ограничена в своих действиях и может делать всё, что хочет». Эта оценка не утрачивает своего значения и сегодня.
В то же время вряд ли можно безоговорочно согласиться с точкой зрения, согласно которой определённые элементы сферы внутригосударственных отношений должны рассматриваться «как объекты совместного регулирования – с участием как внутригосударственных, так и международно-правовых норм». О любых формах «совместного регулирования», равно как и об «исключительной компетенции», можно, на наш взгляд, вести речь лишь применительно к федеративным и конфедеративным образованиям или имеющим тенденцию к превращению в таковые, но никак не к отношениям, складывающимся на международной арене. Причём некоторые авторы в «совместную» сферу включают и такие в высшей степени чувствительные для каждого суверенного государства вопросы, как «признание и установление содержания некоторых правовых концепций (правовое государство, демократическое общество и др.)».
Политика США, направленная на продвижение в другие страны «универсальных стандартов» демократии, под которыми понимаются именно американские взгляды на проблемы политического устройства и прав человека, всё чаще наталкивается на критику такого подхода не только за рубежом, но и в самих Соединённых Штатах. На необходимость противостоять подобным усилиям, способствовать сохранению национальных демократических институтов под «натиском глобализации» указывалось, в частности, в одной из публикаций последнего времени в авторитетном «Американском журнале международного права».
Весьма продуктивной стала прошедшая несколько лет назад на страницах «Российской газеты» дискуссия вокруг статьи Председателя Конституционного суда РФ В.Д.Зорькина «Апология Вестфальской системы» и понятия «суверенной демократии». Несомненный интерес вызывает интерпретация автором указанной статьи суверенитета России, равно как и других европейских государств только «в контексте демократии и господства права», недопустимости использования суверенитета вопреки этим принципам. Смущает, однако, очевидная географическая зауженность вопроса и, конечно же, столь непростая в современном мире трактовка самого понятия упомянутых демократических ценностей. Пока международное сообщество не смогло выработать бесспорных универсальных критериев на этот счёт и уйти тем самым от извечного и вполне естественного в подобных условиях вопроса «а судьи кто?».
Вернувшись вновь спустя некоторое время к проблематике суверенитета, В.Д.Зорькин с большой и вполне оправданной тревогой писал, что «сторонники универсального глобализма» видят корень зла в самом государстве, в «национально-государственных и национально-территориальных формах». В таком случае государственные национальные суверенитеты «должны быть стёрты, а действующие конституции и национальные правовые системы выброшены на «свалку истории».
Для подобных опасений есть весьма серьёзные причины, особенно учитывая развиваемые западными политиками и теоретиками обоснования отказа от суверенитета. Так, бывший руководитель группы советников в администрации Р.Рейгана У.Вристон подчёркивал, что глобализация экономики, качественные изменения в области информационных обменов, взаимопроникновение культур серьёзно затрагивают основы национального государства, ведут к размыванию его суверенитета; неуклонно уменьшается значение территории и материальной основы источников власти и благополучия. А профессор из Гарварда А.-М.Слотер в развитие этого тезиса отмечал, что своего рода переходной формой нового мирового порядка могло бы стать образование системы транснациональных сетей, объединяющих отдельные функционально-однородные компоненты некоторой совокупности государств. Такая система выполняла бы по своей сути и задачам роль некоего связующего звена между государствами, международными организациями и негосударственными структурами. В фундаментальном труде одного из наиболее авторитетных на Западе социологов А.Этциони речь идёт о «глобальной управляемости», провозглашается перспективность наднациональных (а не международных) структур и институтов, презюмируется возвращение мира в «довестфальскую эру» и тем самым предрешается судьба государственного суверенитета.
На подобном методологическом фундаменте создаются и некоторые отечественные концепции, отрицающие в конечном счёте государственный суверенитет. В вышедшей под эгидой Высшей школы экономики (университета) работе развиваются, в частности, идеи «негативного суверенитета», под которым понимается невозможность какого-либо государства вмешиваться во внутренние дела другого государства. «Позитивный» же суверенитет предполагает действие законов данного государства на всей его территории. А государство, которое обладает-де негативным суверенитетом, но не способно обеспечить позитивный суверенитет, называется «несостоявшимся».
Сторонников теории «несостоявшихся государств» авторы упомянутой книги делят условно на три группы, явно сочувственно воспроизводя их подходы. Во-первых, это исследователи, которые исходят из существования в современном международном праве неких «критериев несостоявшегося государства», в результате чего любое государство может быть объявлено «несостоявшимся» ради оправдания агрессии в отношении него. Во-вторых, те, кто указывает на наличие немалого числа псевдогосударств, обладающих полнотой позитивного суверенитета (например, сепаратистская группа, контролирующая и обеспечивающая мир на той или иной территории), однако не располагающих негативным суверенитетом, что позволяет вмешиваться в их внутренние дела. Существует, наконец, группа учёных, которые полагают, что действующие в настоящее время международные режимы (как глобальные, так и региональные), возникшие в результате интеграции, сводят на нет понятие суверенитета в его традиционном значении.
Подобные взгляды нередко дополняются элитарно-снобистскими рассуждениями о народах «способных» и «не способных» к демократии, «сильных» и «слабых» нациях, «государствах-изгоях» и т. п. Исходя из этого, Е.Кузнецова, к примеру, ратует за принудительное ограничение суверенитета, выражающееся во вмешательстве с использованием силы в дела другого государства с целью урегулирования его внутренних конфликтов, причём «без согласия государства, чей суверенитет ограничивается, и без санкции международного сообщества в лице ООН». Обозначая «векторы возможных реформ» на пути ограничения суверенитета, автор предлагает наделить государства обязанностями, нарушение которых повлечёт ответственность; выработать «практические пути» этого и «замкнуть существующие механизмы вмешательства в единую систему ограничения суверенитета». «Надо найти силы признать, – провозглашается сентенция, – что не все народы способны управлять собой, что суверенитет может быть благом, а может приносить вред. Пришло время превратить суверенитет в привилегию, которую необходимо заслужить».
Среди ниспровергателей «пережитка вестфальской эры» и такие мэтры, как Г.Кельзен, Дж.Брайерли, Г.Лаутерпахт, К.Райт, У.Фридмэн, З.Бжезинский, и, как видим, менее известные авторы. Дж.Брайерли, например, более полувека назад видел в суверенитете «тирана» и считал, что отказ от него «есть единственный путь избежать анархии или полуанархии международных отношений». «Оковы» и «смирительная рубашка» для прогресса человечества в условиях глобализации, «организованное лицемерие» и другие нелестные определения избираются подчас для характеристики суверенитета. Американская доктрина, исходящая из приоритета национального права над международным, пытается обосновать экстратерриториальность действия внутренних законов и судов США, в чём В.М.Шумилов вполне обоснованно, на наш взгляд, видит закрепление американского гегемонизма, механизма проведения односторонних идеологических установок и ценностей в мире.
Как отмечалось в литературе, распространение внутреннего права на ситуации за пределами страны – это попрание законных интересов соответствующих государств, проявление гегемонии, прямая экспансия, сопоставимая с правовой агрессией. Такие действия идут вразрез с международно-правовыми принципами суверенитета и невмешательства во внутренние дела других государств. Как справедливо считает Г.М.Вельяминов, законы экстратерриториального действия грубо противоречат принципу уважения суверенитета и могут быть квалифицированы в качестве своего рода «правовой интервенции».
Вслед за американскими учёными О.И.Ивонина исходит из «единодушного признания факта необратимого распада Вестфальской системы», перехода от отношений, основанных на признании национального государства их главным актором, к новой системе миропорядка, в которой стремительно растёт число «несуверенных акторов» в лице массовых общественных движений, международных неправительственных организаций и ТНК, формирующих представление о «новом глобальном контексте развития международного права».
Теоретики школы «политического реализма» рассматривали суверенитет в рамках способности государства отстоять свою независимость военным путём. Смысл существования национального государства Г.Моргентау находил в защите граждан и ценностей цивилизации. При невозможности достижения этого принцип суверенитета «должен уступить место более широкому политическому принципу». Ф.Джессеп видел его в «национальном порядке».
Суверенитет государства (и это стало аксиомой) предопределяет преобразования внутри и вовне в разных сферах жизни общества. В этом контексте можно вести речь и об углублении взаимодействия международного и внутригосударственного права, о всё более ощутимой тенденции к образованию глобальной системы международно-правового регулирования. Однако её фундаментом служат общепризнанные принципы и нормы международного права, в силу чего такая система не имеет отношения к концепциям мирового государства, мирового права или аналогичным взглядам. Вряд ли можно согласиться и с точкой зрения о существовании некоего транснационального права, субъектами которого выступают ТНК, международные финансово-промышленные группы и другие юридические лица.
Восприятие такой концепции означало бы конец международного публичного права, а вместе с ним и того, пусть пока хрупкого миропорядка, который был создан под эгидой ООН и её Устава. Выступая объективной реальностью, предопределяющей по воле государств ход событий на мировой арене, в том числе и в сфере экономических отношений, а также прогрессивное развитие международного права, суверенитет является, образно говоря, исходным началом, «геном» государственности. И в этом смысле признание его неотъемлемым признаком, свойством государства выступает завоеванием теоретической мысли и бесспорным отражением реально существующей действительности. «…Государственный суверенитет создаёт все необходимые предпосылки для непрерывного развития национальной экономики, культуры, для сохранения и приумножения национального наследия, обычаев, традиций, самобытности и духовности общества», – с полным основанием отмечает М.Н.Марченко. Хотелось бы подчеркнуть особую важность того, что в 5-м издании учебника по международному публичному праву под редакцией К.А.Бекяшева (едва ли не впервые в современной учебной литературе) уважение государственного суверенитета отнесено к числу основных принципов (норм jus cogens) межународного права.
Разумеется, суверенитет в XXI веке не может восприниматься так, как во времена Ж.Бодена, в период зарождения и развития этой идеи, тесно привязанной к абсолютной монархии. И освобождение от мёртвого груза устаревших истин, всегда само по себе мучительно трудное дело, осложняется применительно к суверенитету опаснейшей инерцией национализма (в его как узконационалистическом, так и великодержавном проявлениях), срывающегося чаще всего в штопор политического экстремизма. Н.Б.Пастухова, преодолевая встречающийся нередко в литературе догматический подход к рассматриваемой проблеме, исходит из необходимости корректировки понятия суверенитета как категории не абсолютной, а политической, которая видоизменяется в содержательном плане по мере исторического развития общества, усложнения форм и видов общественно-государственного устройства. Полностью разделяем практически значимое заключение автора о том, что суверенитет определяется соотношением между реальным властным потенциалом, которым соответствующий субъект располагает, а также масштабом его признания сообществом суверенных государств. Оправдано в этом смысле, на наш взгляд, и суждение о «большей или меньшей «материализованности» суверенитета».
Есть, думается, единственный способ избежать своего рода демонизации суверенитета – решительно отойти от изначальной, рождённой в «вестфальскую эру» абсолютизации этого явления, перестать смотреть на него как признак государств-левиафанов, действующих в условиях «войны всех против всех» по принципу «кто сильный, тот и прав». Вместе с тем, как подчёркивает С.Н.Бабурин, «нет оснований считать, что решение глобальных проблем человечества невозможно при существовании государственных границ». При всех обстоятельствах процессы, связанные с глобализацией, отражая усиление взаимозависимости в сферах экономики, экологии, образования и др., не должны, как представляется, «стирать» национально-государственные различия, нести в себе угрозу отказа от суверенитета, от постоянной тесной «увязки» национального и международного права. «Государство, как живой организм, наиболее остро чувствует окружающие его границы и все пограничные ситуации, полоса которых очерчивает пространство организуемого им, государством, правового порядка». Именно такой подход, думается, даёт возможность обеспечить диалектическое сочетание запросов мирового сообщества с национальными интересами, не допустить разрастания последних в антагонизмы и перехода в реальные межгосударственные столкновения.
Об ограниченном суверенитете
На протяжении длительного времени ведётся, на наш взгляд, достаточно бесплодная, по сути схоластическая дискуссия о том, может ли быть ограничен суверенитет. В обоснование отрицательного ответа чаще всего приводится довод, согласно которому суверенитет, дескать, свойство, не имеющее количественных измерений, а посему не подверженное каким-либо ущемлениям и выступающее как нечто «неотчуждаемое», данное раз и навсегда. А.А.Моисеев, например, утверждает, что суверенитет как качественная категория носит абсолютный характер, не имеет границ, неделим. «Несомненно, по мере развития общества и отдельной личности расширяется и углубляется представление человека о суверенитете, обнаруживаются какие-то новые окраски. Но не меняется сама сущность суверенитета, – отмечает Р.Х.Макуев. – Он либо есть, либо его нет. Если его качества претерпели коренные изменения, то это уже не суверенитет. В таком случае на смену суверенитета приходит нечто другое, которое должно иметь своё название».
С.В.Черниченко является одним из наиболее последовательных поборников принципа государственного суверенитета. Однако он рассматривает суверенитет как «понятие чисто юридическое», «юридическое качество или свойство государства», как «символ» существования государств по отношению друг к другу и, исходя из этого, делает вывод: «Его (суверенитета – Э.К.) не может быть больше или меньше. Есть государство – есть и его суверенитет. Нет государства – нет и суверенитета».
Против утверждений о неразрывной связи между государством и суверенитетом, как было показано выше, разумеется, нет, да и не может быть возражений. Однако чрезмерная формализация (юридизация) суверенитета, сознательный уход автора от социологических, политических аспектов проблемы существенно обедняют и, думается, искажают суть данного явления. Допускается, например, ситуация, когда суверенное равенство как международно-правовая категория при фактическом неравенстве государств выражает «проявление справедливости». Конечно, фактическое равенство государств недостижимо. Однако вряд ли можно усмотреть справедливость в его отсутствии, ибо, как многократно подтверждали жизнь и практика международных отношений, наиболее сильные государства беспрепятственно нарушали независимость юридически суверенных, но фактически слабых государств, ставили их в ущемлённое положение, а то и полностью подчиняли себе.
В соответствии с изложенной логикой учёный решительно выступает против принципиальной возможности ограничения государственного суверенитета, допуская ситуацию, когда даже полностью оккупированное «под тем или иным предлогом» государство не теряет свой суверенитет как юридическое качество. Но возникает резонный вопрос: какой прок от такого суверенитета, если на территории одного государства реально действует власть другого государства или иной третьей силы?
Итак, главный довод противников ограничения суверенитета: государственный суверенитет – это качественная, а не количественная характеристика, в силу чего и нельзя говорить об его ограничении. Однако, думается, вряд ли стоит искусственно возводить непроницаемую стену между соответствующими философскими категориями. Понятию суверенитета, как и другим социально-политическим явлениям, присуще качественно-количественное измерение. Суверенитет не некое абстрактно-отвлечённое понятие, а совокупность реальных, конкретных прав, полномочий, иммунитетов и других возможных проявлений, придающих специфику государству, выделяющих его из круга акторов, действующих как внутри, так и на международной арене. В верховенстве и независимости проявляется принципиальное качество, сущность суверенитета, имеющего множество порядков, градаций, выступающих его количественными характеристиками.
С этих позиций, как представляется, допустимо говорить об уровне, объёме, пределах суверенитета и т. п. Можно было бы воспользоваться своеобразным методологическим ключом Н.Б.Пастуховой, считающей необходимым применять к суверенитету «категорию «меры», ибо любое свойство не может оставаться абсолютно неизменным». Накопление количественных элементов на определённом этапе закономерно перерастает в качество. И наоборот, постепенное уменьшение количественных характеристик приводит рано или поздно (но не внезапно, не «с сегодня на завтра») к потере качества – утрате государством своего суверенитета. Только такие трансформации, переходы, «переливы» количества в качество и наоборот дают возможность разобраться в сути государственного суверенитета, перейти от его абстрактно-отвлечённой трактовки к реалиям, в том числе юридическим, жизни.
Можно было бы указать, на наш взгляд, на три основных направления, по которым осуществляется ограничение государственного суверенитета. Первое – добровольная уступка прав, полномочий, а тем самым и части суверенитета другому государству, союзу государств или международной организации. Без такого рода уступок, предполагающих чаще всего взаимность и осуществляемых без какого-либо принуждения, немыслимо само существование международного права, нормальное функционирование сообщества государств. В качестве одного из примеров (их множество) сошлёмся на действующее в морском праве общепризнанное право мирного проходa иностранного судна через территориальное море.
Второе направление связано с не вызывающими сомнений в легитимности решениями Совета Безопасности ООН в отношении государств, нарушающих международный правопорядок и представляющих, прежде всего, угрозу миру и безопасности, в том числе с решениями, налагающими экономические и иные санкции на нарушителя. В течение длительного времени Ирак, к примеру, «расплачивался» частично своим суверенитетом (программа «Нефть в обмен на продовольствие» и др.) за агрессию, совершённую режимом С.Хусейна против Кувейта.
Иногда оба упомянутых направления действуют в сочетании. Так, в первой половине 2009 г. Советом Безопасности ООН было принято пять резолюций по борьбе с сомалийскими пиратами, причём каждый раз обеспечивалась чёткая привязка любой предполагаемой акции к согласию правительства Сомали. Именно в ответ на его запросы заинтересованным странам было разрешено заключать договорённости с руководством страны о действиях против пиратов в её территориальных водах, а если потребуется, то и на суше, и в воздушном пространстве.
Что же касается третьего направления, то оно связано с ограничениями суверенитета, грубо противоречащими международному праву (разного рода не основанные на решениях Совета Безопасности ООН «гуманитарные интервенции», экономические блокады, военные действия, оккупация и т. п.) и влекущими за собой в конечном счёте реальную утрату суверенитета подвергшимся соответствующим акциям государством.
И.Д.Левин в увидевшей свет более 60 лет назад, но не утратившей актуальности и в наши дни капитальной работе по проблеме суверенитета исходил из того, что ограничения последнего могут выражаться как в изменениях «в составе вытекающих из него прав, в связи с развитием международного права», так и в лишении какого-либо государства (например, в результате военного поражения) тех или иных прав, безусловно вытекающих из суверенитета. Это ограничения в осуществлении суверенитета, которые «могут пойти настолько далеко, что от суверенитета останется лишь призрак, тень, jus nudum (голое право)». В этом случае «самый суверенитет исчезает, хотя бы он и продолжал фигурировать в словоупотреблении официальных актов». «Критерием в данном вопросе, – делал вывод учёный, – служит сама реальность, не укладывающаяся в упрощённые схемы».
Действительно, суверенитет, как было показано выше, является сущностной характеристикой государственной власти, свидетельством её полнокровности и могущества, вполне осязаемым качеством, реально проявляющим себя в компетенции, в наборе прав, возможностей и гарантий, обеспечивающих именно государству особый, уникальный по сравнению с другими политическими институтами статус в обществе (верховенство), равно как и в международном сообществе (независимость). Заключение международных договоров, объединение в союзы и организации, взаимные уступки в процессе общения с неизбежностью предполагают передачу государствами части своих прав, как бы их взаимоучёт, во имя в конечном счёте более успешной реализации тех или иных задач. Без разумного ограничения прав, а тем самым и суверенитета сегодня немыслимы идущие от жизни процессы экономической интеграции, решение стоящих перед человечеством глобальных задач, а во многом (достаточно вспомнить проблемы борьбы с международным терроризмом, природными катаклизмами, техногенными и антропогенными катастрофами) – существование цивилизации.
Экономический союз как высшая интеграционная форма, по утверждению Г.М.Вельяминова, не может быть реализован без ограничения, по крайней мере, частичного, суверенитета стран-участниц. «И сам государственный суверенитет, – отмечает учёный, – современная правовая наука и практика давно в отличие от прошлых веков не понимают как ничем неограничиваемое, неделимое, неотчуждаемое и неделегируемое в своих отдельных элементах абсолютное право». Ограничения юрисдикции мы находим в элементах наднациональности институтов Европейского Союза; «взвешенном голосовании» в ряде финансово-экономических организаций; Кодексе либерализации движения капиталов ОЭСР и на других направлениях современной международной экономической жизни. Вместе с тем подобные ограничения не влекут за собой угрозы суверенности как имманентному качеству государства до тех пор, пока не имеют характера насильственных действий, а осуществляются добровольно, в порядке самоограничения. Характерна позиция на этот счёт бывшего премьер-министра Великобритании М.Тэтчер, утверждавшей, что глобализация не означает конец государства в том виде, в каком его знали на протяжении веков, а лишь в какой-то степени ограничивает власть, «не позволяя государству делать то, чего оно не должно делать».
А.В.Сеидов не без оснований отмечает, что заимствованная из прошлых времён концепция суверенитета сильно эволюционировала к третьему тысячелетию. Автор сочувственно цитирует в этой связи А.Чайеса, утверждающего, что «суверенитет теперь заключается не в свободе государств независимо осуществлять свою власть, преследуя сугубо собственные интересы, а в сотрудничестве государств с соответствующим более или менее равноправным статусом, что и будет составлять сущность международной жизни».
Исследователи из Сорбонны Д.Карро и П.Жюйар исходят из того, что применительно к международной валютной системе, например, «достаточно ясные ограничительные правовые обязательства со стороны государств не только возможны, но и неизбежны». «…Валютная система, – отмечают они, – предполагает принятие «кодекса добропорядочного валютного поведения», который существенно ограничивает суверенитет государства. В зависимости от конкретного случая государства соглашаются на полную или частичную утрату своего валютного суверенитета только в обмен на помощь и в соответствии с признаваемым за ними правом на получение такой помощи».
На протяжении веков война с позиций «классического» международного права представлялась делом естественным и рассматривалась в качестве одной из прерогатив «неограниченного суверенитета», как продолжение политики «только иными средствами». Современное же международное право, исключая нелегитимное применение силы в качестве средства решения спорных проблем, создавая соответствующие нормы и механизмы, тем самым как бы ставит точку в вопросе о возможности ограничения суверенитета. Показательна в этом отношении, в частности, ст. 2 (п. 7) Устава ООН, провозглашающая предельно чётко принцип невмешательства во внутреннюю компетенцию государства в качестве нормы jus cogens. Однако эта же статья содержит и оговорку, дающую возможность СБ ООН в порядке главы VII Устава осуществлять принудительные меры, неизбежно предполагающие серьёзные ограничения суверенитета того или иного государства при наличии с его стороны «любой угрозы миру, либо нарушения мира или акта агрессии».
Суверенитет, таким образом, не исключает и не может исключать подчинённости государств международному правопорядку, не означает и не может означать их независимости от норм международного права и морали. Это дало все основания известному австрийскому учёному А.Фердроссу вести речь об относительном суверенитете, который «находится в полном соответствии с международным правом». Ставя во главу угла согласование воль государств (одно из весомых проявлений суверенитета), международное право одновременно определяет разумные ограничители для тех из них, которые своими действиями создают угрозу международной безопасности, совершают массовые нарушения прав человека, наносят непоправимый ущерб окружающей среде.
Экономические аспекты суверенитета
Устойчивая динамика хозяйственного развития, ставшая важнейшей составляющей стратегического курса России в докризисный период, сопровождалась её последовательным вхождением в мировую экономику, повышением конкурентоспособности, реализацией на международной арене коренных интересов, укреплением национальной безопасности и государственного суверенитета. В итоге в значительной степени преодолён период, когда после развала СССР нашу страну рассматривали как государство «ведомое», чуть ли не «второго сорта», для которого путь в «цивилизованное сообщество» открывался лишь в результате неукоснительных рекомендаций западных советников и МВФ, нередко стремившихся к превращению России не более чем в сырьевой придаток группы государств, доминирующих в мире.
Конечно, проблема суверенитета не может напрямую увязываться с экономическим положением в стране. «Государственный суверенитет как политико-юридическое свойство присущ всякому самостоятельному государству. Однако реальность и действенность суверенитета того или иного государства определяются конкретными обстоятельствами его положения в системе государств». По понятным причинам экономические факторы играют при этом далеко не последнюю роль. Состояние науки и техники, промышленности и сельского хозяйства, в целом экономическая самодостаточность являются надёжными гарантиями суверенитета, создающими дополнительные возможности проводить самостоятельную внутреннюю и внешнюю политику. Ещё К.Маркс обращал особое внимание на материальные основы суверенитета: «Государство здесь – верховный собственник земли, – писал он о странах Древнего Востока. – Суверенитет здесь – земельная собственность, сконцентрированная в национальном масштабе». Отмеченные обстоятельства особенно важно учитывать в условиях глобализации, роста взаимозависимости участвующих на международной арене хозяйствующих субъектов, многие из которых (транснациональные корпорации, например) по своему финансово-экономическому могуществу несоизмеримы с большинством современных государств.
Важной составляющей прогресса экономики, своего рода её «кровеносной системой» является инфраструктура – порты, линии электропередач, дороги, трубопроводные системы и т. п. По оценкам специалистов, для создания в РФ современной инфраструктуры, приближающейся к стандартам стран с высоким уровнем промышленного развития, в ближайшие годы предстоит вложить триллионы долларов. Для финансирования соответствующих проектов необходимо освоение схем, в основе которых лежит частно-государственное партнёрство с привлечением крупномасштабных иностранных капиталовложений. Достижение (в качестве цели) свободного движения (мобильности) инвестиций осуществляется как через внутригосударственное право, так и путём международных соглашений – двусторонних и многосторонних.
Вряд ли можно полностью согласиться с тем, когда в отечественной литературе оправдано (но однобоко!) ведётся речь о рисках международных инвестиций на фондовом рынке России (политическая нестабильность, коррупция, несовершенное законодательство, возможность введения ограничений на ввоз капитала и дохода, риски падения курсов иностранных валют и др.). Страна-реципиент подвергается нередко не меньшему риску, а подчас и угрозе со стороны такой специфической и наиболее распространённой в современном мире категории инвесторов, как ТНК. Они выносят за пределы страны базирования не только закупку значительной части средств производства или сбыта готовой продукции, но и подчас само производство. Фактически весь кругооборот капитала выходит за национальные границы и приобретает международные масштабы. Высказана точка зрения, согласно которой «глобальные ТНК практически не способствовали инвестиционным процессам в России, так как главной их задачей остаётся захват доли российского рынка с целью расширения сбыта собственной продукции».
Анализируя опыт осуществления крупнейшего инвестиционного проекта СРП «Сахалин–2», И.З.Фархутдинов убедительно отмечает ряд невыгодных для России условий этого крупнейшего соглашения о разделе продукции. Он приходит к весьма знаменательному выводу: «При недостаточном государственном регулировании активная деятельность транснациональных корпораций, привлекающих особо крупные финансовые потоки, может нанести непоправимый вред национальной безопасности страны, подорвать основы её экономического суверенитета. Поэтому государства путём установления особых изъятий из национального режима стараются закрыть доступ для иностранного инвестора в приоритетные отрасли экономики». Учёный с полным основанием полагает, что мощные потоки инвестиций оказывают ощутимое влияние на суверенитет и несут в себе не только благоприятные возможности, но и определённые риски.
Среди возможных «негативных эффектов» прямых зарубежных инвестиций экономисты-международники указывают на потерю контроля со стороны местных компаний над национальным производством и выбором стратегии национального развития; вытеснение национальных компаний на основе недобросовестной конкуренции; ухудшение платёжного баланса принимающей экономики, если производство филиалов требует крупных объёмов импорта; обращают внимание на «старение» инвестиций, их удорожание в долгосрочной перспективе, так как чем длительнее срок вложений, тем больше суммы репатриированных доходов и «роялти».
Закономерно, что в российском федеральном законодательстве об иностранных инвестициях оговаривается возможность отказа филиалу иностранного юридического лица в аккредитации – в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны и безопасности государства. А с мая 2008 г. в РФ начал действовать Федеральный закон № 57-ФЗ «О порядке осуществления иностранных инвестиций в хозяйственные общества, имеющие стратегическое значение для обеспечения обороны и безопасности государства», который предусматривает при необходимости ограничения доступа иностранных инвестиций в соответствующие отрасли экономики.
Вполне обоснованно, на наш взгляд, в литературе ставится вопрос о «вычленении» из принципа уважения экономического суверенитета в качестве одного из его основных элементов принципа равноправного участия государств в решении международных экономических проблем. Справедливо подчёркивается, что закрепление в ряде резолюций ГА ООН неотъемлемого суверенитета над природными ресурсами в контексте права на самоопределение имело ключевое значение для защиты суверенитета государств, возникающих на месте бывших колоний, поскольку через так называемый принцип «приобретённых прав» западные страны пытались юридически увековечить экономическое закабаление колониальных стран и народов даже после достижения ими политической независимости.
Рассматривая «американскую модель» двусторонних инвестиционных соглашений (обязательным является включение в соответствующее соглашение пунктов о разрешениях, в том числе на осуществление производства и продажу товаров, на разведку и добычу полезных ископаемых), М.Е.Ковешников пишет о реальной опасности, которую несёт эта модель национальным интересам государств, принимающих инвестиции. Вместе с тем справедливо отмечается, что большинством двусторонних соглашений с участием России предусматривается возможность каждой из договаривающихся сторон определять отрасли и сферы, в которых деятельность иностранных инвесторов исключается или ограничивается. И в полном соответствии с такой логикой предлагается в ходе работ над Многосторонним соглашением по инвестициям сделать особый акцент на вопросах уважения государственного суверенитета в области внешнеэкономических связей, неотъемлемого суверенитета над природными ресурсами, недискриминации, взаимовыгодности и экономической безопасности.
Немалый интерес представляет позиция Д.Карро и П.Жюйяра. «Отправная точка юридического анализа не подлежит сомнению. Изначально всё определяется именно принципом суверенитета, – отмечают упомянутые авторы. – Каждое государство суверенно и по этой причине самостоятельно определяет свою экономическую политику и своё экономическое пространство». Вместе с тем французские учёные указывают и на ряд реально применимых ограничений в осуществлении суверенитета в контексте инвестиций. Своего рода компромисс по этому вопросу они видят в двух видах «международных инструментов»: в двусторонних конвенциях о поощрении и защите инвестиций (европейская модель) и в Руководящих принципах Всемирного банка по режиму иностранных инвестиций. Причём, если европейские модели «бережно обращаются с суверенитетом», то Руководящие принципы, исходя из идеи государственного суверенитета, тем не менее побуждают государство «насколько возможно ограничить свой контроль над доступом иностранных инвестиций». А Кодекс либерализации движения капиталов ОЭСР и вовсе предусматривает, что члены Организации «постепенно упраздняют ограничения движения капиталов в той мере, которая необходима для эффектного экономического сотрудничества».
Специфическое преломление рассматриваемая проблема находит применительно к энергетической безопасности как одному из элементов всеобъемлющей международной безопасности. Вопрос сегодня стоит так: является ли суверенитет в действительности непреодолимым препятствием для взаимодействия в энергетической сфере, как утверждается на Западе, или, напротив, это неотъемлемое свойство государственной власти призвано служить развитию широкомасштабного, равноправного, основанного на взаимном учёте интересов международного сотрудничества. В США и некоторых странах ЕС всё чаще раздаются призывы объединиться в «консорциум энергопотребителей» с целью противостоять мнимой российской угрозе в энергетической сфере. А американский сенатор Р.Лугар пошёл ещё дальше и предложил считать в качестве casus belli любую попытку объявить эмбарго на поставки энергоресурсов странам – членам НАТО.
Именно исходя из десуверенизации предлагается решать сегодня многие стоящие перед человечеством вопросы, а средством такого решения видится изъятие их из национальной компетенции и передача под международный контроль, в том числе путём гальванизирования старой оторванной от реальной жизни идеи «мирового правительства». Никто иной, как известный российский экономист Г.Х.Попов, вслед за отдельными западными учёными предлагает осуществить передачу под глобальный контроль человечества, в частности, всех богатств нашей планеты (в том числе, надо полагать, и России), прежде всего запасов углеводородного сырья.
Приводимые суждения представляют собой не что иное, как, по сути дела, перепевы теоретиков эпохи расцвета колониализма. «Пусть учит международное право, – писал в XIX веке известный немецкий юрист Р.Иеринг, – что каждый народ имеет для одного себя то, чем он владеет и производит, но, если какой-нибудь народ выказывает себя неспособным воспользоваться землёй, вверенной ему природой, то он должен уступить её другому… Народ, который запирается от других, совершает не только грех против самого себя, лишая себя средства воспитания, но в то же время несправедливость против других народов». В заключение – зловещий вывод, согласно которому народ «отвращается» от общения и именно поэтому теряет своё право на дальнейшее существование, его погибель приносит пользу миру». Надо ли говорить, насколько опасно бездумное перенесение подобных рассуждений в век ракетно-ядерных технологий, применение которых, независимо от декларируемых целей, чревато «погибелью» не только того или иного народа, но и самой цивилизации.
Российская Федерация, как известно, подписала в декабре 1991 г. Европейскую энергетическую хартию, но отказалась от ратификации Договора (и Протокола) к Энергетической хартии, принятых на её основе в 1994 г. В начале 90-х годов условия упомянутых документов, заведомо ставившие Россию в положение страны, обречённой на создание максимально благоприятных (далёких от принципа равенства) возможностей для западных инвесторов, были, скорей всего, приемлемы, а, может быть и неизбежны. Однако благоприятная экономическая конъюнктура последующих лет дала возможность уйти от кабальных по своей сути договорённостей. Речь идёт сегодня о принятии и строгом соблюдении взаимных обязательств, создающих общие рамки (без какой-либо дискриминации) как для иностранных инвестиций в энергетический сектор России, так и для российских капиталовложений в иностранные объекты. К примеру, вхождение «Газпрома» со своими инвестициями в газораспределительные сети ряда стран наглядно демонстрировало бы возможность компромиссных решений, исходя из уважения принципов государственного суверенитета и взаимности.
Естественным образом связана с суверенитетом международная экономическая деятельность, сопряжённая с перевозками, так как она с неизбежностью предполагает пересечение транспортными средствами иностранных границ и нахождение в территориальном пространстве (наземном, морском или воздушном) другого государства. Многие аспекты государственного суверенитета в данном контексте исследованы в рамках таких отраслей современного международного права, как территория, морское и воздушное право и ряда других. В то же время проблема транзита (актуальность её очевидна для РФ) требует повышенного внимания, особенно с учётом возрастающего значения трубопроводного транспорта как ключевого сегодня средства доставки углеводородного сырья или продуктов его переработки потребителям.
Наиболее сложным видится здесь вопрос о соотношении (а на практике – о возможном реальном столкновении) принципов суверенитета и свободы транзита, получившей весьма чёткое закрепление в системе ГАТТ/ВТО. И если в свете предстоящего вступления России в ВТО можно рассчитывать на получение ряда дополнительных преимуществ при транспортировке российских товаров через транзитные страны (при этом надо, правда, иметь в виду, что торговля сырьевыми товарами фактически выведена из системы ГАТТ/ВТО), то при использовании третьими странами нашей территории в качестве транзитной нельзя исключать определённых осложнений, связанных с неизбежными в этом случае ограничениями государственного суверенитета, которые могут подчас противоречить национальным интересам. В дихотомии «суверенитет – свобода транзита» преимущество должно быть отдано именно суверенитету как базовому принципу, общепризнанной императивной норме общего международного права.
Статья опубликована в Евразийском юридическом журнале № 10 (17) 2009
