Исходный тезис при анализе структуры правовой политики государства заключается в том, что правовая политика - это активная и динамическая правовая деятельность.
Сделаем попытку охарактеризовать динамизм правовой политики как ее характерную особенность. Кроме того, определимся с тем, что является основой динамизма правовой политики.
Главные характеристики динамики правовой политики заключаются в следующих ее критериях.
1. Жизненный цикл правовой политики. Здесь должна вестись речь о границах (временных, пространственных, и т.д.). Иными словами, мы должны определиться с имевшим место историческим временем существования, реализации данной правовой политики. Показателями начала правовой политики может служить издание важного нормативного правового акта, назначение должностного лица, создание нового государственного органа, решение верховных судебных инстанций (прецедент) и т.д. Завершение правовой политики можно связывать с такими фактами правовой жизни, как прекращение действия ведущего нормативно-правового акта (или его отмена), радикальное изменение направленности деятельности составляющих эле¬ментов правовой политики и т.д.
2. Факты-начала и факты-завершения правовой политики. Динамика правовой политики требует от исследователя четкой фиксации ее границ. Речь идти о констатации (установлении) тех конкретных жизненных случаев, обстоятельств (фактов), с которых началась определенная правовая политика и тех конкретных фактов, какими она завершилась. Часто речь в этом случае может идти о юридически значимых фактах (создании политической партии, избрании политического лидера, вступлении в силу основополагающего конституционного акта и т.п.).
3. Основные стадии правовой политики. Как мы уже отмечали, правовая политика - это такое явление современной правовой жизни, которое не может не иметь ряд последовательно сменяющих друг друга этапов. При выделении этапов развития (динамики) правовой политики важно иметь виду, что количество этапов правовой политики зависит от той сферы, где эта правовая политика реализуется. Например, правовая политика государства в области борьбы с экономическим кризисом предполагает совершение ряда последовательных стадий (этапов), а именно: принятие законов, направленных на стимулирование спроса, совершение действий по обеспечению необходимыми средствами системы финансового регулирования, принятие правовых решений по сохранению и гарантиям доходов малоимущих, ужесточение карательной политики в сфере уклонения от уплаты налогов и т.д.
4. Методы осуществления правовой политики. В правовой науке говорят о методах правового регулирования общественных отношений (императивном и диспозитивном), в политической науке о методах властвования - мирных и насильственных, эволюционных и революционных, навязанных извне или состоявшимся под преимущественным влиянием внутренних перемен. Применительно к области нашего исследования следует говорить о легальных (юридически состоятельных) и нелегальных (незаконных с позиции естественного права, прав человека) методах правовой политики.
5. Последовательность правовой политики. Альтернативой этому критерию является нелогичность, и «шарахания» в осуществлении правовой политики. Например, правовая политика В.В. Путина по оживлению гражданского общества в современной России вызвала к жизни ряд последовательных шагов, направленных на формирование правосознания гражданского общества (создание общественных приемных В.В. Путина, согласие на избрание его Председателем партии «Единая Россия», ежегодные видеоконференции с жителями регионов России и т.д.) и направленных на создание новых институтов гражданского общества (работа Общественной Палаты РФ ). Поэтому есть все основания говорить об определенной последовательности правовой политики национального лидера - В.В. Путина - в области формирования основ гражданского общества в России. Таковы параметры динамизма правовой политики вообще. Теперь, углубляя наш анализ, принимая во внимание указанные параметры правовой политики, попытаемся дальше проанализировать структуру правовой политики с учетом ее динамических характеристик.
Реализуя поставленную научную задачу, мы должны, следовательно, конструировать такие объекты правовой политики, которые активно реализуют, осуществляют деятельность - правовую политику. Это такие элементы, которые не находятся в статичном положении, а детерминируют в окружающей среде определенные изменения. Будем называть такие объекты в дальнейшем элементами правовой политики.
Поскольку правовая политика - это разновидность управленческой деятельности, то, по сути, она состоит из отдельных «шаговых» процедур, реализуемых строго определенным составом элементов системы правовой политики. Называя, характеризуя эти процедуры, мы тем самым обнаруживаем элементы (объекты), которые в этой процедуре задействованы, а значит, можем выработать точное представление об этих объектах, задействованных в правовой политике. Вместе с этим мы выясняем содержание правовой политики, выражаемое затем в резолютивных, «итоговых» актах правовой политики - законах, других властных актах власти.
Таким образом, правовая политика - суть деятельность, процесс, реальность которого подтверждается реальными фактами правовой политики. Однако большинство исследователей, анализируя правовую политику, начинают с анализа субъектов правовой политики без учета ее динамических характеристик. Например, советский исследователь Е.В. Куманин в своей статье «Юридическая политика и развитие права в условиях зрелого социализма», указывает, что юридическую политику «реализует политическая система советского общества» . Такой взгляд, в принципе имеет право на существование, но, с нашей точки зрения, нуждается в некоторых уточнениях. Нельзя понять правовую политику через определенные элементы (субъекты), если не ясно, как эта правовая политика «увязывает» в единое целое эти субъекты (элементы). Принимая во внимание наш исходный пункт - что правовая политика суть деятельность, в рамках которой объекты реализуют свои функции в социальной системе, мы, в то же время, подчеркиваем, что все остальные связи и отношения элементов правовой политики относятся к другим системам деятельности этих объектов и нами рассматриваться не будет. Допустим, нас интересует правовая политика государства в сфере налогообложения физических лиц. Следовательно, мы рассматриваем соответствующую эмпирическую область - а именно субъектов, задействованных в этой политике - от Государственной Думы, устанавливающей правовые основы такой политики, до городской районной инспекции, реализующей те правовые акты, которые являются правовой формой этой правовой политики. Каждый из объектов раскрывает и характеризует одну из сторон деятельности по реализации правовой политики. Все другие аспекты нас в этой связи интересовать не будут, например, вопрос об идеологической основе правовой политики, кадровом обеспечении правовой политики и т.д., поскольку это области исследований других научных направлений.
В то же время, надо видеть два уровня организации устройства (элементов), задействованных в правовой политике.
Первый уровень - это группа элементов макроуровня правовой политики, анализируя которые мы получим представление о глобальных взаимодействиях правовой политики с другими подсистемами социального целого. Здесь мы должны подвергнуть анализу, как минимум, 7 структурных элементов правовой политики. К ним мы относим государство в целом, его органы (это, собственно, главные «игроки» правовой политики), иные политические организации (партии), правовые интересы и ценности, правовая деятельность, правовые отношения и политические (правовые) нормы . Особенность этих элементов в том, что они в совокупности составляют движущий механизм правовой деятельности субъектов правовой политики.
При этом мы должны ответить на два принципиально важных вопроса.
Чем объясняется то обстоятельство, что именно вышеназванный набор элементов составляет структуру правовой политики на ее макроуровне? Почему, например, народ, общество в целом мы исключаем из состава элементов правовой политики?
Отвечая на вопрос, отметим следующее. Во-первых, эти элементы определяют в совокупности направленность правовой политики в целом, поскольку именно через них она реализуется. Общество в плане правовой политики является де-факто ее объектом, а не субъектом, в отношении народа, населения, общества в целом осуществляется правовая политика, в силу чего народ нельзя рассматривать как элемент правовой политики. Критерий здесь таков: к числу субъектов правовой политики мы относим такие, без которых невозможно принятие властных решений. В последних же правая политика как раз и оформляется.
Во-вторых, каждый элемент правовой политики макроуровня представляет из себя сложную структуру, состоящую из субэлементов, что означает, что правовая политика - это верхний, предельный уровень системы политики вообще. Истинная политика в собственном смысле слова может быть только правовой политикой, легальной политикой.
В-третьих, приведенный выше состав элементов правовой политики таков потому, что отсутствие одного из них лишает правовую политику ее стержня, правовой основы, фундамента. Например, можно ли себе представить правовую политику без тех ценностей (а они де-факто и де-юре правовые ценности), которые определяют направленность правовой политики? Скажем, если в главной ценностью правовой политики государства является жизнь человека и его права, то общей направленностью правовой политики государства является легитимный отказ от смертной казни.
Второй вопрос. Почему называя данный состав элементов правовой политики, мы говорим о государстве вообще (а не о правовом государстве), об органах государства (а не о правоохранительных и юридических органах), о политических интересах (а не только о правовых интересах), политических отношениях (а не только о правовых отношениях и связях) и т.д.? Другими словами, мы упоминаем о политической «окраске» элементов правовой политики и не подчеркиваем каждый раз их правовые свойства? Насколько политика вообще является правовой, и в какой степени собственно правовая политика является политической? Вопрос сложный, однако решение его лежит, как нам представляется, в следующей плоскости.
Необходимо отметить, что на государственном уровне, на уровне его высших федеральных законодательных, исполнительных и судебных органов политика может быть исключительно и только правовой. Основанием этому категорическому заявлению является то обстоятельство, что вне права, вне правовой формы, политика на этом уровне (подчеркнем - на высшем уровне!) реализации не является властной, обязательной, эффективной.
Например, возьмем в качестве примера встречи Президента РФ Д.А. Медведева представителями. Можно ли подобные встречи расценивать как правовую политику Главы государства? Нет, поскольку, это реализация статуса Президента как общественного деятеля, осуществляющего разноуровневые связи в общей системе социальных связей института Главы государства. Кроме того, такие встречи не лежат в сфере правых обязанностей, а являются проявлением его инициативы.
Второй уровень элементов правовой политики - назовем его условно микроуровнем - состоит из простейших элементов правовой политики, в котором задействовано простейшее взаимодействие объекта и процесса, это своего рода «первичная клеточка», так сказать «первоэлемент» правовой политики . С нашей точки зрения простейшим элементом правовой политики является решение компетентного субъекта правовой политики. Однако мы не можем отнести к микроуровню правовой политики любое решение соответствующих субъектов. Речь идет только о тех из них, которые облекаются в правовую форму. Из цепи последовательных решений складывается тенденции в политике, направленность, соответствующая «политическая линия».
Рассуждая о структурных элементах правовой политики, мы должны признать, что, формулируя объект, мы не должны отрывать его от той среды, пространства, в которой он функционирует и существует. В этом смысле мы методологически следуем подходам Аристотеля, который жестко был ориентирован предметно, и процессы рассматривались им как свойства предмета .
Как пишет В.А. Лекторский, при теоретическом познании объектам «приписываются свойства пространственной и временной локализации». Это особенно верно в отношении объектов правовой политики, ибо «в чистом виде», взятые изолированно, эти объекты (государство, правовые акты, правовые ценности, культура и т.п.) практически-политического интереса не представляют и становятся ценностью для последователей Платона, для которого существует только мир «идей».
Возвращаясь к перечню элементов правовой политики, отметим, что в политологии данный вопрос интерпретируется следующим образом. Исследователи в качестве элементов политики вообще называют:
1. политический интерес (это основа политической деятельности, осознание субъектами политики цели и задачи их деятельности);
2. политическая деятельность, т.е. практическая реализация политических интересов субъектами политики;
3. политические отношения суть отношения господства и подчинения, борьбы и сотрудничества социальных групп, классов, государства и личности;
4. политическое сознание выражается через политические взгляды и теории, менталитет, ценности, установки, относящиеся к власти;
5. политические и правовые нормы - законы, программы, платформы и т.д.;
6. политическая организация - это государство, политические партии и общественные объединения, группы давления и т.д.
По мнению Н.В. Путило, одного из авторов книги «Социология права», к числу субъектов правовой политики следует отнести государство, органы государства, гражданское общество, институты гражданского общества (которые автор считает «движущими силами правовой политики»), институты прямой демократии (референдум, митинги, петиции и др.) . На наш взгляд, данная точка зрения нуждается в уточнении. В частности, это касается причисления Н.В. Путило к субъектам правовой политики гражданского общества в целом и институтов прямой демократии. Налицо неоправданное смешение субъектов осуществления правовой политики с субъектами влияния на правовую политику. Институты гражданского общества, как и само гражданское общество в целом (за исключением референдума) не способно принимать обязательных решений в форме реализации права, применения права и др., из которых структурируется правовая политика . Кроме того, в современной России гражданское общество не сформировано из чего должен следовать логический вывод об отсутствии правовой политики: нет субъекта - нет политики.
Итак, согласно обобщенным взглядам представителей политологической науки, устройство политики образуют по меньшей мере шесть элементов. Данную позицию мы примем во внимание, кода предпримем попытку «катологизации» элементов правовой политики.
В правовой политике, если иметь в виду ее макроуровень, названные элементы не только приобретают новые характеристики, но и дополняются рядом новых элементов. Остановимся на этом вопросе более подробно, сопровождая наш анализ характеристикой элементов, задействованных на макроуровне правовой политики.
1. Правовой интерес и правовые ценности. Под интересом в философии понимают реальную причину социальных действий, событий, свершений, стоящую за непосредственными побуждениями - мотивами, помыслами, идеями, намерениями и т.д. - участвующих в этих действиях индивидов, социальных групп, классов .
Правовой интерес - это побуждение к деятельности, некая цель, к ко¬торой стремится субъект правовой политики. В ходе правовой политики, политический интерес приобретает вид юридически «защищенного интереса», это правовой интерес, который либо достигается правовыми средствами, либо в праве выражается, либо правом оформляется . Истории права известна концепция Р. Иеринга, который отождествлял право и интерес, взгляды дореволюционного юриста Н.М. Коркунова, согласно которым право - это «разграничение интересов ». В этой связи совершенно прав Е.Н. Трубецкой, который еще в начале прошлого века отмечал, что «не подлежит сомнению, что возникновение норм права всегда вызывается каким-либо интересом, так что интерес, несомненно, служит могущественным фактором правообразования. Но отсюда отнюдь не следует, что каждая норма права тождественна с интересом, ее вызвавшим, что интерес составляет само содержание права» . Эта позиция классиков позволяет нам признать, что правовой интерес как элемент правовой политики проявляет и формулирует те только государство и его органы, но и отдельно взятый человек.
«Человек, обладающий своими интересами и правами, является личностью и выступает не элементарным носителем, а первичным их субъектом» - писал Н.А. Шайкенов . Рассматривая человека как первичного субъекта правового интереса, важно иметь в виду, что любая общность людей - коллектив, социальная группа, класс, имея свои собственные интересы, не может реализовывать их вне и без конкретного индивида. Это, разумеется, не означает, что коллективы людей не могут быть носителями специфических интересов, отличающих их от других сообществ людей, но при этом «общие интересы - это всегда интересы класса, сословия, группы ... конкретных людей» . Поэтому проблема сбалансированности личных и общественных интересов, как императив политики вообще и правовой политики в частности является необходимостью современной демократии. Правовой интерес индивида в правовой политике может быть поставлен даже в основу политики, т.к. индивид есть не что иное, как общество на индивидуальном уровне его существования, но «единичное не существует без общего. Благосостояние отдельной человеческой личности неразрывно связано с благосостоянием всего общества, в котором она обитает» , поэтому «правовое обеспечение общественных интересов, отражающих общие объективные потребности ... направленных на благо всего общества, гарантирует обеспечение личностных интересов, личностных благ, что и определяет ценностную социальную приоритетность интересов общества в целом» .
А.В.Малько и В.В. Субочев, исследуя категорию «законный интерес» обуславливают его характером и уровнем сложившихся социальных отношений и проявляющихся на основе этого характера взаимозависимости участников правоотношений. Авторы полагают необходимую взаимосвязь законного интереса и юридической обязанности: «если законный интерес как правовой инструмент выступает непосредственной формой опосредования интересов и потребностей участников правоотношений, отражая их стремление к обладанию определённым социальным благом, то юридическая обязанность опосредует указанные интересы лишь косвенно. С нашей точки зрения для разграничения в правовой политике государственного интереса и правового интереса личности по отношению к последней категории более уместным выглядит понятие «частно-правовой интерес» . Таковым, например, можно признать законные интересы владельцев ценных бумаг. От наличия интереса управомоченного лица в значительной мере зависит и защита субъективного права по ценной бумаге. Лицо, приобретая акции, либо конвертируемые облигации приобретает субъективные гражданские права, направленные на реализацию своих способностей. Предпосылкой же приобретения таких прав является законный интерес лиц в совместной реализации своих способностей и имущества при осуществлении предпринимательской и иной экономической деятельности. В этой точке пересекается и правовой интерес государства: как известно, государство тем богаче, чем богаты его граждане.
Интерес универсален, он не может занимать доминирующее положение в силу его производности от многих других видов интересов. В этом плане мы солидарны с важным методологическим замечанием Н.А. Шайкенова относительно того, что «некоторые авторы включают в число самостоятельных структурных элементов правового статуса законные интересы. Представляется, что такой вывод, в целом, верный, требует содержательных пояснений о правовых средствах, ведь в правовой статус входят в качестве его составных элементов не сами интересы, а юридические средства их реализации. Весьма показательно в этом отношении, что в социологической и социально - психологической литературе содержание социального статуса также раскрывается через права и обязанности личности» .
Правовой интерес выполняет в правовой политике роль защищенного интереса государства. К таковым можно отнести такие интересы, как суверенитет, территориальную целостность, принцип невмешательства во внутренние дела и т.д., которые являются главным движущим фактором внешней и внутренней политики государства .
Однако правовой интерес, как и правовые ценности, присущ и отдельной личности.
2. Правовая деятельность в правовой политике заключается в том, что это не есть индивидуальная деятельность отдельно взятой личности (хотя не исключается собственные поступки, обозначаемые другим понятием - «поведение»), а некоторая организационная форма коллективного поведения социальных групп. Только так может осуществляться правовая политика, и в этом ее принципиальная черта. Например, правовая политика в области законотворчества предполагает общую совместную правовую деятельность таких субъектов, как депутаты, бюрократический аппарат Государственной Думы, Правительство, научные и экспертные коллективы, представители средств массовой информации и т.д.
Далее, например уголовно-правовая (карательная) политика государства предполагает совместную деятельность правотворческих органов, правоохранительных органов, прокуратуры, судов, органов Федеральной службы исполнения наказаний Министерства юстиции и т.п. То есть налицо кооперация в осуществлении деятельности по реализации правовой политики.
3. Государство как субъект правовой политики при осуществлении последней руководствуется общими правовыми интересами и общими правовыми ценностями, которые закреплены в правовой идеологии. Чтобы познать содержание правовых ценностей государства можно обратиться к текстам основополагающих правовых документов - конституциям, федеральным конституционным законам и т.д. Как правильно отмечается в литературе, «интересы современного правового государства не могут не исходить из незыблемости конституционного строя, суверенитета и территориальной целостности России, достижения политической, экономической и социальной стабильности, безусловного обеспечения законности и поддержания правопорядка ». Часто государство, как единое целое, выступает субъектом правовой политики во внешней политике (заключая межгосударственные договоры); внутри страны правовая политика от имени государства реализуется через законотворчество.
4. Партии и иные юридические лица как субъекты правовой политики являются таковыми в той мере, в какой они инициируют, лоббируют принятие законов, участвуют в защите правовых интересов социальных групп, участвуют в законотворческом процессе, реализуют соответствующую правоприменительную политику и т.д. Если роль политических партий (а особенно правящей, например, «Единой России») в правовой политике очевидна (разработка стратегии и тактики правового развития страны, выдвижение альтернатив правовой политики, критика курса, и т.д.), то признание в качестве субъектов правовой политики юридических лиц нуждается в пояснении. Данная точка зрения восходит к мнению СИ. Архипова, посвятившему монографическое исследование субъектам права. Он отмечает, что «юридическое лицо есть правовая реальность », и далее развивает мысль о том, что юридическое лицо есть реальность правовой личности человека. Важно сказать, что в современной правовой политике роль юридических лиц огромна.
5. Правовые отношения и правовые нормы являются юридической ос¬новой реализации правовой политики. Различная деятельность и социальные связи, которые реализуются и устанавливаются в политическом процессе, получают правовое опосредование. В этой связи концепция Ю.В. Гревцова, согласно которой сначала возникают общественные связи (на первом уровне правового регулирования), а затем (на втором уровне) происходит реализация общих юридических норм , представляется приемлемой для уяснения роли правовых отношений в правовой политике.
6. Органы государства играют особую, активную и самостоятельную роль в осуществлении правовой политики, которая детерминирована теми целями и задачами, которые должны решаться этими органами .
Так что же объединяет эти элементы в единое целое правовой политики? Говоря о политической системе в целом, таким объединяющим моментом В.Е. Чиркин считает государственную власть. В частности он отмечает, что такая универсальная управленческая система общества объединяется «по поводу направления развития общества, а более конкретно - по поводу государственной власти ». Система правовой политики тоже имеет один объединяющий стержень - это право и потребность в правовом порядке. Благодаря этим «вечным» ценностям, выступающими одновременно мотивами и целями государства, (а право в особенности - средством легальной институционности государства), - складывается общий механизм правового регулирования, через который реализуется правовая политика определенной направленности.
Подводя итог вышесказанному, можно сделать следующие выводы.
1. Правовая политика - это существующий феномен, который выражается в целой совокупности государственно-властных решений, обобщенных единым теоретическим понятием «правовая политика».
2. Правовая политика - не только диалектически развивающееся явление, имеющее естественноисторическую природу (правовая политика развивается вместе с развитием государства, права и общества), но и многоэлементное, многоаспектное и разнонаправленное, противоречивое явление в виде деятельности, имеющей различные формы.
3. Поскольку правовая политика является специфическим правовым и политическим одновременно явлением, этот феномен выражает себя в следующих пяти формах: 1) правотворческая форма; 2) правоприменительная форма; 3) правоохранительная форма; 4) контрольно-надзорная форма; 5) учредительная форма правовой политики. Правовая политика может протекать исключительно в этих формах, о которых мы сказали выше. Если деятельность государства или его органов протекает иначе, чем в вышеозначенных формах, то это не может трактоваться как деятельность по реализации правовой политики.
4. Правовая политика всегда есть цепь последовательных (либо в какой-то части противоречивых) актов политико-правовой деятельности, заключенных в форму правовых решений.
5. Правовая политика имеет свое сложное и многоуровневое устройство. В структуре правовой политики можно обнаружить следующие элементы: а) субъекты правовой политики; б) формы (средства) правовой политики; в) содержание правовой политики; г) объекты правовой политики.
Статья опубликована в Евразийском юридическом журнале № 9 (16) 2009
