К вопросу о совершенствовании административно-правового регулирования запретов и ограничений для сотрудников уголовно-исполнительной системы

УГОЛОВНЫЙ ПРОЦЕСС Сенатова Е. В. В статье говорится о проблемах законодательного регулирования запретов и ограничений как элементов административно-правового статуса сотрудников уголовно-исполнительной системы. Содержатся предложения по совершенствованию правовой регламентации в этой сфере.

Проводя реформу уголовно-исполнительной системы (да­лее — УИС), не стоит забывать о ключевом звене, которое будет претворять ее в жизнь, — сотрудниках УИС. Без их слаженной работы перемены могут пойти очень медленно, либо будет достигнут не ожидаемый, а мнимый результат. Проблемы в ре­гулировании административно-правового статуса сотрудников УИС наряду с другими факторами не способствуют обеспече­нию эффективности их служебной деятельности.

На сегодняшний день административно-правовой статус органов и учреждений уголовно-исполнительной системы, а также частично правовой статус их сотрудников закреплены в Законе Российской Федерации «Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы». Законом урегулированы вопросы применения сотрудниками УИС физической силы, специальных средств и оружия, а также вопросы, касающиеся правовой защиты и социальной под­держки работников УИС.

Однако следует отметить, что рассматриваемый закон ре­гулирует далеко не все общественные отношения, существую­щие в сфере исполнения уголовных наказаний, а только ту их часть, которая отнесена к исполнению наказаний в виде лише­ния свободы, соответственно, устанавливает служебные права и обязанности сотрудников, непосредственно задействованных в этом виде деятельности. Служащие УИС, осуществляющие, например, управленческие функции, функции по исполнению уголовных наказаний, не связанных с лишением свободы, оста­ются за пределами действия названного нормативного акта.

На данный момент правовое регулирование порядка и ус­ловий прохождения государственной службы сотрудниками УИС, их статуса осуществляется в основном нормами, закре­пленными в Положении о службе в органах внутренних дел. Это связано с тем, что до 1 сентября 1998 г. уголовно-испол­нительная система находилась в ведении МВД России и, соот­ветственно, прохождение в ней службы регламентировалось законодательством, распространявшимся на сотрудников орга­нов внутренних дел. Такая ситуация сохраняется до настоящего времени, поскольку самостоятельный нормативный правовой акт (речь идет о проекте Федерального закона РФ «О службе в учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы») до сих пор не принят.

Данное Положение применяется в соответствии с Инструк­цией о порядке применения Положения о службе в органах внутренних дел (далее — ОВД) Российской Федерации в уч­реждениях и органах УИС.

Положение о службе в ОВД регламентирует следующие вопросы: порядок приема на службу в органы и учреждения УИС, порядок присвоения специальных званий рядового и на­чальствующего состава органов и учреждений УИС, вопросы, касающиеся поддержания и укрепления служебной дисципли­ны в органах и учреждениях УИС, условия службы, прекраще­ние службы и восстановление на службе в УИС.

Помимо перечисленных вопросов ст. 9 Положения о служ­бе устанавливает ограничения для приема на службу и ее про­хождения сотрудниками УИС. Так, гражданин Российской Федерации не может быть принят на службу, если он: 1) всту­пившим в силу решением суда признан недееспособным или ограниченно дееспособным; 2) имел или имеет судимость; 3) не подлежит уголовному преследованию за истечением срока давности, в связи с примирением сторон, за исключением уго­ловных дел частного обвинения, вследствие акта об амнистии, в связи с деятельным раскаянием; 4) не отвечает требованиям, предусмотренным для поступления на службу в УИС.

Сотрудникам, состоящим между собой в близком родстве или свойстве (родители, супруги, братья, сестры, сыновья, доче­ри, а также братья, сестры, родители, дети супругов и супруги детей), не разрешается проходить службу в одном и том же органе, если их служба связана с непосредственной подчинен­ностью или подконтрольностью одного из них другому.

Не заостряя внимание на упомянутых ограничениях, кото­рые, на наш взгляд, достаточно четко сформулированы в за­конодательстве, отметим лишь, что на Украине, например, законодатель устанавливает такие же ограничения, касающи­еся государственной службы близких родственников в непо­средственной подконтрольности или подчиненности по отношению друг к другу. Однако в Законе Украины от 7 апреля 2011 г. № 3206-VI «О принципах предотвращения и противо­действия коррупции» приводится более широкое понятие близкого лица. Близкое лицо — это муж, жена, отец, мать, отчим, мачеха, сын, дочь, пасынок, падчерица, родной брат, родная сестра, дед, бабушка, прадед, прабабушка, внук, внучка, правнук, правнучка, усыновитель или усыновленный, опекун или попечитель, лицо, которое находится на попечении или под опекой, а также лица, которые совместно проживают, связаны общим бытом и имеют взаимные права и обязанности с субъектом, в том числе лица, совместно проживающие, но не состоящие в браке.

Таким образом, российские граждане, к коим теперь от­носится и большинство жителей Крыма и Севастополя, имеют в этом плане больше возможностей по сравнению с гражда­нами Украины. Так, россияне, являющиеся дедом, бабушкой, прадедом, прабабушкой, внуком, внучкой, правнуком, прав­нучкой, усыновителем или усыновленным, опекуном или по­печителем, лицом, которое находится на попечении или под опекой, а также лицами, которые совместно проживают, свя­заны общим бытом и имеют взаимные права и обязанности с субъектом, в том числе лицами, совместно проживающими, но не состоящими в браке, вправе по российскому законода­тельству поступить на государственную службу, даже если она будет связана с непосредственной подчиненностью или под­контрольностью одного из них другому.

Помимо обозначенного, Положение о службе в ОВД гла­сит, что на сотрудника УИС распространяются ограничения, запреты и обязанности, установленные Федеральным законом от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии корруп­ции» и статьями 17, 18 и 20 Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Рос­сийской Федерации». То есть фактически Положение отсылает нас уже к следующему нормативному акту.

Не останавливаясь на детальном освещении запретов для сотрудников уголовно-исполнительной системы, которые каса­ются в основном действий, не допускающих злоупотреблений должностным положением и коррупционных проявлений, отметим лишь, что их общий перечень содержится в ст. 17 Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государ­ственной гражданской службе Российской Федерации». Таким образом, сотрудникам УИС опять приходится заимствовать нормы теперь уже из законодательства, регулирующего статус другого вида государственных служащих.

Стоит отметить, что все же ряд запретов содержится и в По­ложении о службе в ОВД. Так, ст. 10 Положения запрещает сотруднику УИС заниматься предпринимательской деятельно­стью, а также работать по совместительству на предприятиях, в учреждениях и организациях, независимо от форм собствен­ности, не входящих в систему Минюста Российской Федерации, за исключением преподавательской, научной и иной творче­ской деятельности.

Данный запрет направлен на предупреждение и пресече­ние коррупции в УИС, однако, как показало исследование, он достаточно часто не работает, поскольку незначительное количество сотрудников УИС имеет способности и возмож­ности заниматься творческой, научной и преподавательской деятельностью, в основном они имеют склонность к другим занятиям. К ним можно отнести работу охранниками, строи­телями, таксистами и т.п.

На наш взгляд, было бы вполне целесообразно исполь­зовать опыт Соединенных Штатов Америки и других стран и официально разрешить сотрудникам УИС заниматься иной оплачиваемой деятельностью, если такое совместительство не будет создавать ситуации, которую принято называть «кон­фликт интересов на государственной службе». В этом случае стоит также законодательно закрепить, что будет пониматься под конфликтом интересов на службе в УИС. За основу мож­но взять положения Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации», где приводится трактовка этого термина.

Режим совместительства сотрудников УИС нужно будет определить на законодательном уровне, более гибко и диффе­ренцированно подойдя к данной проблеме. Причем установить единые критерии совместительства на службе УИС по всей тер­ритории Российской Федерации. Кстати, российские государ­ственные гражданские служащие обладают правом занимать­ся иной оплачиваемой деятельностью, а служащие военной и правоохранительной службы этого лишены.

Согласимся с М. В. Костенниковым и А. В. Куракиным, что необходимо будет обдуманно подойти к вопросу, где сотрудни­ки УИС могут осуществлять совместительство, не допустив воз­можности переплетения личных и служебных интересов (так, например, установить запрет на работу по совместительству у родственников осужденного); установить количество времени, которое следует выделять для совместительства, механизмы контроля за совместительством, предусмотреть сферы эконо­мики, где совместительство невозможно вообще.

Субъекты Российской Федерации, внося свою лепту, мог­ли бы создавать специальные программы «Дополнительная работа для сотрудников уголовно-исполнительной системы», где закрепляли бы перечень учреждений, работ в регионе, где сотрудникам УИС готовы предоставить место для дополни­тельного дохода.

Таким образом, усовершенствовав механизм работы по со­вместительству в уголовно-исполнительной системе, сделав его более либеральным и прозрачным, нам удастся предупредить многие коррупционные проявления в ней, а также повысить уровень собственной безопасности ее сотрудников.

В заключение хотелось бы высказать чаянья всех сотруд­ников уголовно-исполнительной системы по скорейшему принятию собственного Федерального закона «О службе в уч­реждениях и органах уголовно-исполнительной системы», который бы, помимо всего прочего, закрепил единые перечни прав, обязанностей, запретов и ограничений для сотрудников УИС. В таком случае последним не придется просматривать отсылки от одного акта к другому при ознакомлении со своим административно-правовым статусом.

Уголовное право