Устойчивость банковской системы и национальной валюты — важные составляющие экономической безопасности государства. В свою очередь, они напрямую зависят от деятельности центрального банковского учреждения страны. В Российской империи второй половины XIX — начала XX века в качестве такого учреждения выступал Государственный банк. Поэтому устойчивость всей денежно-кредитной системы государства во многом зависела от наличия или отсутствия недостатков и пробелов в правовом регулировании деятельности Государственного банка. Вместе с тем эти недостатки и пробелы не имели такого негативного влияния, как недостатки современного законодательства о Центральном банке Российской Федерации, поскольку роль Центрального банка в регулировании финансово-кредитной системы Российской Федерации больше, чем роль Государственного банка в аналогичном регулировании в Российской империи, где деятельность последнего напрямую зависела от решений министра финансов. Тем не менее анализ особенностей правового регулирования деятельности Государственного банка в Российской империи может иметь определенное значение для совершенствования современного банковского законодательства.
Прежде всего, необходимо решить вопрос, можно ли считать Государственный банк Российской империи центральным банком.
Как отмечал профессор М.И. Боголепов в начале XX века, «Русский государственный банк по праву и не без заслуг занимает позицию центрального банка и давно уже вошел в семью европейских центральных банков». Но Госбанк не сразу, не с момента создания стал центральным банком и так и не стал им в чистом виде. При создании Государственного банка в 1860 г. основывали прежде всего крупный банк коммерческого кредита. Для России было вообще характерно отсутствие частной инициативы в банковском деле, и в течение длительного периода, с 1733 по 1864 гг., кредит фактически был представлен только государственными банками. Первый частный акционерный банк возник только в 1864 г. при помощи правительства и при участии государственных средств. Таким образом, в становлении и развитии российской банковской системы государство играло особую роль. К тому же, подлинный центральный банк во всех государствах является «символом экономического единства страны, а Россия середины XIX века только вступала на путь такого объединения». Поэтому можно сказать, что на протяжении второй половины XIX и начала XX века Государственный банк совершал медленную эволюцию, все больше приобретая черты «банка банков», но так и не став им в полной мере. Активность Госбанка в области краткосрочного кредита — операции, не свойственной центральным банкам, — постепенно уменьшалась, но отказаться от него совсем значило в тех условиях нанести удар по тем отраслям хозяйства, которые не кредитовались частными банками. Поэтому Государственный банк в целях развития национальной экономики вынужден был оставаться коммерческим банком. Но на первом этапе деятельности его возможности как крупного коммерческого банка существенно ограничивала необходимость выступать в роли «ликвидатора» старых кредитных учреждений, прежде всего Государственного заемного банка и Государственного коммерческого банка.
Одной из важнейших составляющих успешной банковской деятельности является эффективное управление и контроль. Как отмечал Н.Б. Топорнин, известны две модели взаимодействия центральных банков с органами государственной власти. В первом, более распространенном в мировой практике случае, центральный банк подчиняется министерству финансов и на практике проводит финансовую политику правительства. Во втором случае центральный банк сохраняет независимость от правительства и проводит более самостоятельную финансовую политику.
Государственный банк Российской империи отвечал первой модели, находясь под непосредственным руководством министра финансов и не располагая никакой самостоятельностью . Согласно Уставу 1860 г., Государственный банк состоял в «ближайшем ведении» министра финансов и под наблюдением Совета Государственных Кредитных Установлений. Последний утверждал ежегодные отчеты управляющего банком и распределял прибыли банка в соответствии с предложениями министра финансов, а также обсуждал предполагаемые изменения в Уставе государственного банка. Министр финансов, «как непосредственный главный начальник банка» , получал от правления еженедельные ведомости о состоянии касс и ежемесячные балансы банка и его контор, которые в обязательном порядке публиковались. Кроме того, постоянно наблюдали за соблюдением Устава банка два депутата от петербургского дворянства и купечества и один депутат от Государственного контроля. Также отчеты управляющего подвергались предварительной проверке особого комитета, состоявшего из Государственного Контролера и четырех ревизоров, избиравшихся Советом Государственных Кредитных Установлений из числа своих членов. Таким образом, деятельность банка должна была подвергаться постоянной текущей и итоговой проверке, что позволяло своевременно установить нарушения в работе банка. Но в Уставе отсутствовали правовые нормы, закреплявшие возможные санкции и механизм их практической реализации. Несомненно, министр финансов смог бы принять и реализовать необходимое решение, но это происходило бы за пределами правового пространства. Следовательно, можно говорить о наличии серьезного пробела в банковском законодательстве.
В новом Уставе ситуация в этом плане не изменилась, хотя и была предпринята попытка устранить некоторую расплывчатость системы контроля, сделать ее более четкой и жесткой. В частности, смета расходов банка должна была получать заключение Государственного контроля и после этого утверждалась министром финансов. Расходы банка и все его операции, осуществлявшиеся за счет казны, подлежали ревизии Государственного контроля, который также получил право производить освидетельствование денежных касс банка и хранящихся в банке ценностей. Форма периодических балансов и годовых отчетов банка утверждалась министром финансов и Государственным контролем, балансы и отчеты публиковались. Годовой отчет составлялся управляющим банка, рассматривался Советом банка, и затем, после одобрения министра финансов и заключения Государственного контролера, вносился в Государственный Совет. Согласно ст. 24 Устава, подчинялся Государственный банк не¬посредственно министру финансов, осуществлявшему высшее руководство банком6. Что касается Совета Государственных Кредитных Установлений, то он был упразднен указом от 5 июля 1895 г. Таким образом, в Уставе 1894 г. не был устранен крупный пробел предыдущего устава.
Внутреннее управление банком, его делами и операциями, по Уставу 1860 г., осуществлялось Правлением банка. В состав Правления входили управляющий банком, его товарищ, шесть директоров и три депутата от Совета Государственных Кредитных Установлений. Правление самостоятельно решало те вопросы, по которым не требовалось разрешения министра финансов: назначало учетный процент по вексельным операциям, процент по вкладам, сроки и примерные суммы банковских операций. Решения принимались большинством голосов. Заседания происходили раз в неделю, кворум определялся в семь человек, один из которых непременно должен быть депутатом от Совета Государственных Кредитных Установлений. По итогам заседания Устав предписывал составлять протокол, который подписывали все присутствовавшие члены Правления. Управляющий назначался императорским указом. Директора, которые наблюдали за отдельными этапами банковских операций и выполняли временные поручения управляющего, назначались по его представлению министром финансов.
В Уставе 1894 г. число органов и должностных лиц, принимавших участие в управлении банком, значительно расширилось. Это было связано, прежде всего, с увеличением масштабов деятельности банка. Управляющий вместо одного товарища имел теперь двоих. Вместо правления руководящим органом стал Совет банка, при котором состояли отдел кредитных билетов, юрисконсульт, судебный отдел, центральная бухгалтерия, инспекция, канцелярия, управление государственными сберегательными кассами. Совет банка состоял из управляющего, его товарищей, директора особенной канцелярии по кредитной части, одного депутата от Государственного Контроля, управляющего Петербургской конторой банка, членов от министерства финансов и по одному человеку от дворянства и купечества. Заседания совета собирались не реже двух раз в месяц, решения принимались большинством голосов. Далее в Уставе были достаточно подробно расписаны обязанности наиболее важных из должностных лиц.
Правовое положение служащих банка регулировалось следующим образом. Увольнение и прием служащих осуществлял управляющий банком. При поступлении на службу они давали письменное обязательство хранить тайну в отношении операций и счетов банка, но ничего не говорилось об ответственности, которая устанавливалась за нарушение этого обязательства. Служащим запрещалось получать в банке ссуды и предоставлять к учету свои векселя. Но предусматривались и меры материального поощрения. Так, кроме жалованья, ежегодно среди служащих распределялось до 10% прибыли банка, но не более 20% от общей суммы их содержания . В дополнение к обычному пенсионному обеспечению банк учреждал особую пенсионную кассу, средства которой составляли вычеты из жалованья и отчисления от чистых прибылей банка.
Таким образом, Устав 1894 г. сделал шаг вперед в области управления банком по сравнению с Уставом 1860 г. Но и он не был лишен серьезных недостатков. В частности, отсутствовали положения, определявшие характер и формы ответственности должностных лиц банка за различные нарушения.
Важное значение для успешной деятельности банка имела его внутренняя структура. Структура Государственного банка, в соответствии с его Уставом 1894 г., была следующей. Кроме центрального офиса, закон предусматривал существование местных учреждений: контор, постоянных и временных отделений, агентств. Конторы открывались в наиболее крупных промышленных центрах с высочайшего разрешения. Отделения создавались постановлениями Совета банка с утверждения министра финансов, и должны были подчиняться конторам. Но данная норма законодательства на практике не выполнялась, все отделения, как и сами конторы, подчинялись непосредственно центральному управлению.
Агентства, в соответствии с Уставом Государственного банка, состояли из агента, иногда его помощника, и секретаря. Они могли осуществлять простейшие банковские операции и выполнять поручения местных учреждений банка. Вплоть до начала XX века сеть агентств оставалась неразвитой, затем некоторые функции агентств, в частности, выдача хлебных ссуд, были поручены зернохранилищам Государственного банка и некоторым казначействам. В 1897 г. производство простейших банковских операций было возложено на казначейства тех городов, где не было учреждений Государственного банка. Всего к 1914 г. Государственный банк имел 10 контор, 124 постоянных и 6 временных отделений. Операции Госбанка производились также 663 казначействами из 791 . Привлечение казначейств к банковским операциям имело определенный минус с точки зрения правового регулирования, поскольку, в соответствии с законодательством, казначейства подчинялись исключительно и непосредственно казенным палатам. Это создавало определенные затруднения на практике, поскольку банк должен был руководить деятельностью казначейств по осуществлению ими банковских операций. В законодательстве этот вопрос не был никак не урегулирован, поэтому можно говорить о наличии определенного пробела в праве.
Регулирование банковских операций осуществлялось в законодательстве следующим образом. По уставу 1860 г. Государственный банк получил право осуществлять следующие операции: учет векселей и других срочных правительственных и общественных процентных бумаг, покупка и продажа золота и серебра, получение платежей по векселям и другим срочным денежным документам в счет доверителей, прием вкладов — на хранение, на текущий счет, на обращение из процентов, выдача ссуд, покупка и продажа пятипроцентных банковых билетов и других государственных бумаг в счет доверителей, покупка и продажа государственных бумаг за свой счет.
По уставу 1894 г. список разрешенных операций выглядел по-иному: учет векселей и других срочных обязательств, прием вкладов — денежных и на хранение, выдача ссуд и открытие кредитов, покупка и продажа векселей и других ценностей, перевод сумм и другие комиссионные операции.
На первый взгляд, число разрешенных операций уменьшилось, но на самом деле оно только расширилось. Все прежние операции остались, только они получили более общую формулировку. Например, разрешение покупки и продажи векселей и других ценностей включает в себя покупку и в счет доверителей, и за свой счет, а под другими ценностями можно понимать и государственные ценные бумаги, и драгоценные металлы. К списку операций добавилось открытие кредитов, перевод сумм, другие комиссионные операции. В то же время, с точки зрения современного опыта банковского законодательства, желательна не общая, а более конкретная детализация в законе разрешенных банку операций.
Одной из двух главных задач, поставленных перед Государственным банком его первым уставом, стало расширение торговых оборотов страны. Для выполнения этой задачи банк получил право производить определенные банковские операции, центральное место среди которых получил учет векселей. Но операции по учету векселей встречали определенные затруднения. «Отсутствие строгого вексельного права, неразработанность торгового права вообще, слабое развитие купеческих организаций, все это приводило к тому, что преобладала торговля на наличные, вексель имел небольшой рынок...». Медленность товарного оборота приводила к преобладанию долгосрочных векселей, что увеличивало риск вексельного кредита.
Статья 27 Устава Государственного банка 1860 г. разрешала принимать к учету только шестимесячные векселя, что находилось в противоречии с действительными нуждами торговли и промышленности. На практике нередко встречались векселя со сроком 24 и даже 36 месяцев.
