Правовое содержание понятия приграничной территории: теория и история вопроса

«Территория» является материальной формой суще­ствования как всех государственно-правовых явлений, так и человечества в целом. Фундаментальное значение «террито­рии» обеспечивает постоянное внимание правоведов к из­учению связанных с ней явлений и категорий. Начатый в ХХ в. и продолжающийся по наши дни процесс кардинального изменения политической карты мира объективно привлекает внимание ученых к различным сторонам территориального феномена, в том числе и к вопросам о правовом содержании и предназначении приграничной территории. Расширение и перетекание зон военных конфликтов в соседние страны, все­общая зависимость от ухудшения экологической обстановки в мире и обострение миграционного кризиса в Европе только добавили актуальности изучаемой теме. Особенно велико зна­чение «приграничной территории» для современной России, имеющей самый большой в мире пограничный периметр, к которому прилегают различные по своим природным, соци­альным, экономическим и т.д. характеристикам территории.

Термин «приграничная территория» широко использует­ся в современном зарубежном и российском законодательстве. Правовое регулирование отношений в рамках приграничной территории предусмотрено в Земельном и Градостроитель­ном кодексах, федеральных законах «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Феде­рации» и «О связи», в Законе РФ «О Государственной грани­це Российской Федерации» и Указе Президента РФ «Об ут­верждении перечня приграничных территорий, на которых иностранные граждане, лица без гражданства и иностранные юридические лица не могут обладать на праве собственности земельными участками» и др.

Однако до настоящего времени возникают правовые кол­лизии из-за отсутствия единства в толковании рассматривае­мого понятия: примерно в половине нормативных правовых актов Российской Федерации приграничная территория рас­сматривается в качестве единого пространства (определенной полосы), протянувшегося вдоль государственной границы, а в других актах речь идет о множестве приграничных террито­рий.

К сожалению, не вносит полной ясности трактовка при­граничной территории, данная в Законе РФ «О Государствен­ной границе Российской Федерации», где отмечено, что защи­та государственной границы обеспечивает жизненно важные интересы личности, общества и государства на государствен­ной границе в пределах приграничной территории, однако отсутствует определение и лишь перечисляются объекты, вхо­дящие в ее состав: пограничная зона, российская часть вод по­граничных рек, озер и иных водных объектов, внутренних мор­ских вод и территориального моря Российской Федерации, пунктов пропуска через государственную границу, а также территории административных районов и городов, санатор­но-курортных зон, особо охраняемых природных территорий, объектов и другие территории, прилегающие к государствен­ной границе, пограничной зоне, берегам пограничных рек, озер и иных водных объектов, побережью моря или пунктам пропуска (курсив наш - А. С.))». Недостаточность данного определения для современных отношений в пограничной сфе­ре была подтверждена практикой.

Пониманию сущности и правового содержания катего­рии «приграничная территория» может способствовать исто­рико-правовой анализ развития представлений об указанной дефиниции в рамках эволюции правовой политики в погра­ничной сфере российского государства.

История правового регулирования пограничных отноше­ний и формирования понятийного аппарата уходит к истокам нашего государства, руководители которого постоянно уделя­ли особое внимание приграничным вопросам. Символично, что уже в первых международных договорах Руси с Византией были закреплены правовые нормы, посвященные погранич­ным отношениям. Так, в договоре 907 (911) г. предусмотрены режимные мероприятия для русских, прибывающих в Кон­стантинополь: они должны останавливаться только в одном предместье и уведомлять о своем прибытии городское началь­ство для поименного учета приезжающих; входить в столицу русские обязывались только через одни городские ворота без­оружными, не более пятидесяти человек одновременно и в со­провождении имперского пристава.

В договоре 945 г. закреплялся уже целый ряд норм, пред­усматривающих пограничные режимные меры, в том числе:

а)   закреплялись первые правила пограничного режима: «русские не творят никакого зла Херсонцам, ловящим рыбу в устье Днепра; да не зимуют там, ни в Белобережье, ни у Свя­того Еферия; но при наступлении осени да идут в домы свои, в Русскую землю»;

б)   определялась необходимость выдачи своего рода за­граничных паспортов и обмена информацией о нарушителях паспортного режима: «отныне же да приходят с грамотою от Князя Русского, в которой будет засвидетельствовано их мир­ное намерение, также число людей и кораблей отправленных <...> Если уйдут в Русь, то мы, Греки, уведомим Князя об их бегстве, да поступит он с ними, как ему угодно».

Основу охраны рубежей Древней Руси составляла си­стема инженерно-технических сооружений, которая обеспе­чивала проведение специальных режимных мероприятий. В условиях постоянной угрозы вражеских набегов вполне зако­номерно в ряду государственных мер по обороне территори­альных пределов сложился временный приоритет организа­ционно-управленческих направлений деятельности (военных, экономических, религиозных, инженерных) над правовыми. Летописный свод неоднократно подчеркивает, что уже первые древнерусские князья для защиты от внешней агрессии и кон­троля за присоединенными землями возводили пограничные города и городки. Со временем расстояние между погранич­ными городами стали закрывать высоким частоколом, валами и рвами, которые, по указаниям Владимира I, стали основой для строительства «сторожевых линий» и формирования сто­рожевой (пограничной) службы.

Следует отметить, что преобразовательная деятельность Владимира I не только существенно поспособствовала обеспе­чению безопасности отечественных рубежей, но и ускорила оформление на основе христианской философии двух недо­стающих молодому государству элементов - идеологии вза­имного доверия и письменного законодательства (в том числе, соответствующих правовых терминов).

В Древней Руси еще не существовало государственной границы в современном понимании, предусматривающем ее международное признание и правовое оформление, а также наличие суверенитета у сопредельных государств. Вместо по­явившихся позднее границ-линий, существовали границы- зоны (полосы), которые обуславливали пределы территории, находящейся под защитой (военной и судебной) князя и об­лагаемой данью.

Самое древнее наименование предела (границы) земель­ных участков (территории) - «чура» или «черта». Позднее для обозначения предела территориальных владений использо­вались понятия «межа», «сумежье», «грань», а еще позднее - «рубеж», «украина» (окраина) и «граница». Хотя первые го­сударственные рубежи (черты, межи) были условными, часто подвижными, государственная граница, по мере расширения экономических связей и усиления княжеской власти поми­мо этнического, экономического и сакрального значения, все больше приобретала социальную определенность и полити­ко-правовой смысл.

Существует мнение, что в мировой практике представле­ние о государственной границе как о линии (черте), маркиру­ющей территорию самостоятельного государства, возникло на рубеже X-XI веков (хотя и получило современное пони­мание намного позднее, с развитием международного права и картографии). Важно отметить, что международно-право­вое оформление ряда участков древнерусской государствен­ной границы соответствовало признанным международным нормам: уже в 1047 г. соглашением с польским королем Бо­леславом II было письменно определено прохождение линии границы («межи») на северо-западном и западном ее направ­лениях.

Одновременно со строительством мощных инженерных заграждений вдоль государственных рубежей создавались передовые (пограничные) крепости (остроги), получившие на­звание «богатырских застав», а также выделялись «сторожи», «ставки», «караулы», «разъезды», которые отслеживали внеш­ние угрозы. Постепенно в промежутках между пограничными линиями, в разрывах между инженерными заграждениями или на пересечениях с важными дорогами, были построены своеобразные пропускные пункты - «проезжие» ворота, кото­рые охранялись с особой бдительностью.

Правила пересечения государственных рубежей в местах пропуска (полномочия служащих порубежной охраны, права и обязанности въезжающих-выезжающих лиц) регламентиро­вались правовыми обычаями, каноническими нормами и уст­ными распоряжениями князя и его администрации.

Возможно первым из дошедших до нас письменным упо­минанием о русских пограничниках является «Майская слу­жебная минея» от XII в., в которой прямо указывается: «Тебе на межяхъ положи есть стражя и хранителя верные чяди».

Зарождавшаяся в Древней Руси система правового регу­лирования общественных отношений, в первую очередь, была направлена на поземельные отношения, для которых основ­ными были вопросы о формах использования земли и обеспе­чения целостности особенно охраняемых территорий (пашен, бортных и бобровых урочищ и др.). Фиксированного юриди­ческого наказания за незаконное пересечение государственной границы («межи», «сумежья») не было, однако уничтожение или самовольное изменение «межи», как границы частного владения, рассматривалось древнерусским законодательством в качестве тяжкого преступления. Например, в «Русской Прав­де» за распашку (перепашку) межи или уничтожение межево­го знака на дереве (нанесение своего знака) было предусмотре­но наказание «пеня» в размере 12 гривен.

Существенным показателем уровня развития древнерус­ского права и правовой политики стало отсутствие значимого влияния на них со стороны восточного права в период золото­ордынского ига.

Немаловажным последствием борьбы с феодальной раз­дробленностью стала традиция правового регулирования приграничных отношений, которая укрепилась в период формирования единого централизованного государства. На­пример, в 1323 г. был заключен Ореховский мирный договор, который правовыми средствами установил границу между Ве­ликим Новгородом и Швецией и стал своего рода прообразом современных «пограничных» международных договоров.

Со второй половины XV в., в ходе активного формирова­ния общерусского государства, начался переход от порубеж­ной охраны к станичной и сторожевой службе, призванной обеспечивать безопасность государственных рубежей (окра­ин) и, в конечном итоге, развивать пограничную экономику. Порубежные земли доверялись в управление наместникам, назначаемым лично «великим князем», а сторожевые кре­пости давались под управление пограничных воевод. При этом глава государства продолжал лично курировать охрану рубежей страны. В 1468 г. для обеспечения оперативных во­просов на окраинах государства Иван III разослал сторожей в приграничные города (Муром, Нижний Новгород, Кострому и Галич), повелев им «наблюдать осторожно от казанских на­ездов».

Русская земля к концу правления «Государя и Велико­го князя» Ивана III являлась суверенным централизованным государством с развивающимися экономикой и культурой, с самой большой (для средневековой Европы) территорией (более 2 млн кв. км), с едиными общерусскими границами (западные участки которых были зафиксированы в «меже­вых» договорах), с наследием политико-правового авторите­та Византийской империи и широкими дипломатическими связями. В целях международно-правового оформления госу­дарственной границы по местам ее прохождения с ХУ в. начал формироваться государственный архив «старожильцовских сказок», которыми пользовались специально назначенные по­граничные комиссии при проведении линии границы.

Завершение процесса объединения княжеств северо-вос­точной Руси вокруг Москвы предопределило продвижение русского населения, в первую очередь, в сторону «дикой сте­пи» (Юг и Юго-Восток) и «Каменного пояса» (на Урал, в Си­бирь и далее), что способствовало расширению территории и «движению» государственной границы, которая стала обозначаться и обороняться посредством системы пограничных ин­женерных сооружений - цепи «засечных линий». Например, в течение XVI в. изначально «береговые» пограничные города Коломна, Кашира, Таруса, Серпухов стали «второй» линией обороны, а новые «передние» города (Брянск, Стародуб, Одо- ев, Калуга, Белев и др.) менее чем за 50 лет также превратились во внутренние «задние» города и уступили статус передовых городов-крепостей Шацку, Ряжску, Мценску, Орлу, Рыльску, Новгород-Северскому, Путивлю и др. В конце XVI - нача­ле XVII вв. пограничными стали Воронеж, Ливны, Белгород, Оскол, Курск, а затем - Тамбов, Симбирск, Пенза, Сызрань, которые были вовлечены в систему «засечных линий».

В процессе практической работы в пограничной сфе­ре, особенно благодаря правотворческой деятельности Раз­рядного приказа, складывались новые понятия («государе­вы рубежи», «порубежье» и «государевы украины»), а также естественные режимные мероприятия, которым требовалось юридическое закрепление. Индивидуальные нормативные акты центральных и местных властей, а также различные мест­ные обычаи легли в основу обобщающих законов. Значимыми правовыми инструментами государственной службы (в том числе осуществляемой на постоянной основе в целях защиты «государевых рубежей») и регламентации статуса государ­ственных земель (в том числе и «порубежья») стали Судебники Ивана III (1497 г.) и Ивана IV (1550 г.), Судебное уложение 1649 г., Торговый устав 1653 г. и Новоторговый устав 1667 г., а так­же Боярский приговор «О станичной и сторожевой службе на государевых украинах и в степи» 1571 г. и Устав о сторожевой и станичной службе 1623 г.

«Сторожевая, станичная и полевая служба» приобрела статус регулярной (постоянной), исключительно военной об­щегосударственной функции, реализация которой обеспечи­валась детальной правовой регламентацией, особенно в отно­шении несения службы в «поле» и на «государевой украине», а также на «засечных воротах». Население внутренних районов облагалось дополнительной податью - сбором «засечных де­нег» для строительства и содержания пограничных инженер­ных сооружений. В свою очередь, на освобожденное от боль­шинства податей и налогов население, проживающее вблизи «засечных линий», налагались особые государственные повин­ности - «дела» «валовое» и «засечное». Дополнительно был наложен запрет на посещение приграничных («заповедных») лесов для всех лиц, не участвующих в сторожевой и станичной службе. Таким образом, формировалась полоса отчуждения - часть земель на приграничной территории, располагавшаяся вдоль «Засечной черты» и находящаяся в ведении сторожевой службы. В полосе отчуждения естественным образом склады­вался чрезвычайный (специальный) режим, предусматрива­ющий введение особенных правил (наделение специальными правомочиями порубежников и введение ограничений для «неслужилых»).

Социально-политический кризис начала XVII в. практи­чески разрушил систему охраны и обороны государственной границы, но его тяжелейшее преодоление было достигнуто через общероссийскую всесословную консолидацию обще­ства, что способствовало началу формирования общегосудар­ственной системы национальной, конфессиональной и соци­альной безопасности.

Начало создания национального государства совпало с началом (предпосылками) формирования абсолютной мо­нархии в России. Концептуальной основой внешней политики новой правящей династии¹² стало следование теории прямой взаимосвязи могущества государственной власти и масштабов территории страны, необходимости их постоянного увели­чения. В условиях постоянных международных территори­альных претензий и агрессивных устремлений соседних госу­дарств был продолжен курс на усиление охраны рубежей и дальнейшее расширение государственной территории, в том числе путем создания межгосударственных (буферных) земель (зон, территорий). Следует отметить, что политика расшире­ния государственных пределов находила поддержку практи­чески у всего населения страны и большей части населения приграничных территорий сопредельных государств.

Важным актом правового закрепления территории госу­дарства стала полная опись всех населенных земель россий­ского государства в «дозорных книгах» и «песцовых книгах», произведенная в 1619 г. по указанию патриарха Филарета, но­сившего титул «великого государя». Последующее освоение Сибири и воссоединение с Украиной способствовали даль­нейшему расширению территории России и одновременно - обострению внешнеполитических отношений со странами Ев­ропы, чьи руководители не желали замечать разницы между их «цивилизованным» порабощением или уничтожением ко­ренного населения колонизируемых ими стран и «народным» заселением или воссоединением во имя общего дальнейшего развития этносов России.

На рубеже XVII-XVIII вв., в условиях существенного из­менения международной обстановки, организации общерос­сийского рынка (на котором преуспевало консолидированное дворянство, а не «торгово-промышленный люд» и, конечно, не бесправные закрепощенные крестьяне и работные люди), российскому государству потребовалась легитимация абсолю­тизированной власти. Реформы Петра I обеспечили военную, социальную, экономическую (прежде всего финансовую), идеологическую и правовую основу абсолютной монархии. В борьбу за достижение безграничных правомочий самодер­жавные монархи не могли не вовлечь пограничную сферу, управление которой потребовало изменений в военном, эко­номическом, идеологическом и правовом ее обеспечении.

«Государь должен быть самодержавным, - указывала Ека­терина II в «Наказе» Уложенной комиссии, открывшейся 30 июля 1767 года, - ибо никакая другая власть не может действо­вать сходно с пространством столь великого государства. Про­странное государство предполагает самодержавную власть, чтобы скорость в решении присылаемых из дальних стран дел вознаграждала медление, отдаленностью мест причиняемое. Всякое другое правление не только было бы России вредно, но и вконец разорительно».

Примерно с конца первой четверти XIV в. впервые, а все чаще - с начала XVII в., в договорах с западными соседями начи­нает использоваться слово «грань» - особая метка на деревьях, каменных или деревянных столбах («граничных признаниях»), обозначавшая прохождение линии границы. К концу XVII в. сложилось понятие «государева граница», трактовавшееся как линия, соединяющая «государевы грани» и ограждающая территорию России. Так, в одном из первых отечественных трудов по международному праву, написанном сподвижни­ком царя П. П. Шафировым в 1717-1722 годах, не только ис­пользуются новые термины «граница», «граница российская», «пограничный город», «пограничное место», «ратификация», но и указывается на военное и экономическое предназначение государственной границы, обосновывается необходимость ее международно-правового оформления.

Первым актом юридического закрепления основных по­ложений режима государственной границы Российской им­перии стал Выборгский договор о «разграничении» россий­ских и шведских земель (о демаркации российско-шведской границы) от 30 марта 1723 г., подписанный в соответствии с условиями Ништадтского трактата от 30 августа 1721 г. Было согласованно прохождение и обозначение на местности «веч­но мирной» границы и определены конкретные правила ее содержания, ведения на государственной границе хозяйствен­ной, промысловой и иной деятельности, а также выработан порядок разрешения международных инцидентов, связанных с нарушением указанных правил. Следует отметить, что сто­роны договорились прорубить по всему Карельскому участку «граничную аллею в три-четыре сажени» шириной (около 1 метра - прим. А. С.) и более, а в опасных местах - вырубить леса для «граничной аллеи» в 300 шагов шириной. Сама «гра­ничная аллея» оборудовалась пограничными знаками - специ­альными столбами, или большими камнями, или крупными деревьями, с насеченными на них официальными символами.

В последующих нормативных правовых актах Российской империи (Сенатский указ от 5 июля 1725 г., Указ из Верховно­го Тайного Совета от 28 января 1730 г., Именной указ от 2 де­кабря 1742 г. и др.) термин «граница» уже использовался как общепризнанное понятие и выносился в название документов.

Однако динамичное расширение государственной тер­ритории в южном и восточном направлениях не позволяло точно установить линию границы на многих участках. Это обуславливало создание своеобразных буферных зон - полос («барьерных земель») вдоль укрепленных пограничных линий, которые застраивались различными населенными пунктами («пограничными местами»).

XVIII век стал временем военных побед, дипломатических успехов и расширения государственной территории. В состав Российской империи вошла практически вся территория ле­тописного Древнерусского государства, а также Курляндия. Одновременно продолжалось «движение» границ на Восток: в 1741 г. корабли В. Беринга и А. Чирикова достигли Аляски, земли которой вместе с Алеутскими островами начали вовле­каться в экономическую жизнь великой страны.

Для обеспечения безопасности в приграничье потребова­лось создание системы пограничных «укрепленных линий» в

Казахских степях и в южной Сибири, затем - между Приазо­вьем и северным Причерноморьем.

В последующем столетии продолжилось изменение тер­ритории империи (как приобретение, так и утрата), а одновре­менно и трансформация государственной границы в Казахста­не, Средней Азии, на Кавказе и Дальнем Востоке, в Северной Америке. К концу XIX в., как отмечает И. М. Бусыгина, геопо­литическое пространство России приобрело те параметры¹⁸, которые и до настоящего времени определяют его динамику¹⁹. Это означало завершение периода «движения» (увеличения) государственной границы и начало периода «территориаль­ной стабилизации».

При Петре I товарооборот России с соседями только на­чинал расширяться и угрозы экономического порядка не шли в сравнение с военными угрозами в пограничье. В новых усло­виях руководство Российской империи осуществило переход от «сторожевой, станичной и полевой службы» к «форпост­ной» охране «государевой границы» силами гарнизонов мно­гочисленных пограничных крепостей, военное и оперативное предназначение которых сохранялось до середины ХХ в.

Со второй половины XVIII в., в связи с возрастанием во­енно-политического авторитета Российской империи и уве­личением международного товарооборота, приоритет полу­чила экономическая функция государственной границы, что повлекло реформирование системы ее охраны. Созданная при Петре I пограничная триада (сухопутные части, поселен­ные войска (ландмилиция) и казаки) в 1782 г. была заменена в западных губерниях «таможенной пограничной стражей», состоявшей из вольнонаемных надзирателей (чиновников) и объездчиков²⁰, к которым в 1811 г. присоединились казаки. Сохранение военной опасности (в т.ч. со стороны сотрясаемой революциями Франции) и многочисленные злоупотребления со стороны казаков и объездчиков, подчиненных гражданским лицам, обусловили реформирование таможенной погранич­ной стражи по военному образцу. После череды различных вариантов в 1827 г. была учреждена новая «пограничная тамо­женная стража» с организацией по типу регулярной армии, в соответствии с Карантинным уставом 1832 г. была переиме­нована в «пограничную стражу». Пограничная стража в соста­ве 13 таможенных округов практически без изменений просу­ществовала до 1893 г.

Организационные преобразования в пограничной сфе­ре были подкреплены новыми правовыми положениями, в том числе и новыми дефинициями. Одними из первых до­кументов, установившими прообразы пограничной зоны (по­граничной полосы), считает В. Э. Хандожко, можно считать, например: Указ императрицы Елизаветы Петровны от 1746 г., который установил, что ширина зоны территориальных вод равняется дальности пушечного выстрела; Таможенный устав по европейской торговле от 1819 г., впервые упоминающий «пограничную полосу» как 2-верстное расстояние от грани­цы; Положение о правилах производства дел по конфискации тайно вывезенных товаров, задержанных в пределах погранич­ной черты от 14 февраля 1824 г., которым уточнялось опреде­ление «пограничной полосы» как пятиверстного от границы до второй линии и двухверстного от этой линии во внутрь империи расстояния (а всего - пространства семи верст) как по сухопутной европейской границе, так и по берегам Белого, Балтийского, Черного и Азовского морей; и др.

Можно полагать, что наиболее плодотворное погранич­ное правотворчество началось после образования 15 октября 1893 г. Отдельного корпуса пограничной стражи России. Тер­ритория вдоль государственной границы, в соответствии с ре­жимными ограничениями, была разделена на специальные зоны - «пограничные полосы»: нейтральную, 100-, 250-, 875-са­женные, 2-, 5-, 21-, 30-, 50- и 100-верстные. Причем пятиверст­ная полоса (от границы до второй линии) и двухверстная (от этой линии внутрь империи) шли как по сухопутной европей­ской границе, так и по берегам Белого, Балтийского, Черного и Азовского морей. Согласно ст. 45 Таможенного устава погра­ничная черта распространялась в глубь Виленской, Ковенской и Курляндской губерний до 30 верст. Как отмечал А. М. Пле­ханов, в начале XX в. режимы охраны границы находились в стадии становления, поэтому они не отличались строгостью, к тому же на разных участках границы имели свою специфику.

Пограничное пространство (территория) было, как оста­ется и по наши дни, далеко неоднородным со специфически­ми, различными условиями (пределами) в зависимости от характера отношений с сопредельным государством и вну­тренней обстановкой в Российской империи. Основным фак­тором правовой регламентации пограничного пространства (затем - «приграничной территории») была необходимость определения пространственных пределов режимных ограни­чений (правил выезда-въезда, ведения работ и др.) и специаль­ных правомочий пограничной стражи (на проверку докумен­тов и груза, обыск, применение оружия и проч.).

К концу 1917 г. можно отнести завершение периода «тер­риториальной стабилизации» в России и начало периода, который мог бы называться этапом «политико-территориаль­ных экспериментов».

Отношение правящей большевистской партии к изме­нениям государственной территории и границ, подчеркива­ют авторы Краткого очерка «История пограничной службы», определялась их ролью в упрочении нового политического строя и последующей победе мировой революции. Провоз­глашение исторически приходящего значения института госу­дарства и его границ, объясняло определенную легкость в ре­шении территориальных споров с правительствами соседних стран практически до 1939 г.

Следует отметить, что в первые годы советской власти правотворчество в пограничной сфере осуществлялось под руководством или значительным влиянием бывших сотрудни­ков Отдельного корпуса пограничной стражи, которые оста­лись верны делу защиты рубежей Отечества.

Основные положения первых законодательных актов Со­ветского Правительства - Декрет СНК РСФСР «Об учрежде­нии пограничной охраны» от 28 мая 1918 г., Инструкция ча­стям ВЧК, охраняющим границы РСФСР, от 15 февраля 1921г. и первое Положение об охране границы РСФСР от 10 июля 1921 г., были разработаны на основе документов царской Рос­сии. Так, в Декрете «Об учреждении пограничной охраны» определялось, что «пространство от пограничной черты до расположения застав первой линии и семиверстное простран­ство от этих застав во внутрь Республики считается погранич­ною полосою».

Образование Советского союза обусловило подготов­ку Положения об охране границ СССР, утвержденного ЦИК СССР от 7 сентября 1923 г., в котором было определено: «В целях обеспечения борьбы с контрабандой и нарушением границы устанавливаются, считая от черты границы, особые пограничные полосы, а именно: на суше 4-метровая погра­ничная, 500-метровая, 7, 5, 16 и 22-километровые полосы и на море 12-мильная морская пограничная полоса. В преде­лах этих полос пограничной охране предоставляются особые права, а пограничное и плавающих судов население подвер­гается некоторым ограничениям, настоящим положением предусмотренным».

Постепенно, с ухудшением международной обстановки и обострением политической ситуации в стране, провозгласив­шей курс на «построение социалистического общества в усло­виях капиталистического окружения», на первый план вышла барьерная функция границы. Новые законодательные акты от 1927 года устанавливали обязанность органов пограничной ох­раны ОГПУ и частей РККА на «поддержание революционного порядка в пределах 22-километровой пограничной полосы». Постановлением ЦК ВКП(б) и СНК СССР «О запретной по­граничной полосе» от 1 февраля 1938 г. «пограничная полоса» была установлена на всем протяжении государственной гра­ницы СССР.

Последующие политические, военные и социально-эко­номические потрясения, особенно в период Великой Отече­ственной войны, обусловили дальнейшую более подробную правовую регламентацию отношений в приграничье. В конце 1950-х годов, после определенного поворота в сторону усиле­ния демократических начал в общественной и государствен­ной жизни, назрела необходимость проведения новой коди­фикации советского законодательства, в особенности таких отраслей, как гражданское, уголовное, процессуальное право. В новых законах нашли отражение те изменения в жизни страны, которые произошли со времен первой кодификации в 1920-е годы.

Следует отметить, что утвержденные Верховным Советом СССР 13 декабря 1968 г. Основы земельного законодательства СССР и союзных республик, не предусматривали выделения земли (территории) для нужд обороны или безопасности. Хотя в Положении об охране государственной границы СССР от 5 августа 1960 г. предполагалось использование «погранич­ной зоны», которая устанавливалась «в пределах территории района, города, сельского или поселкового Совета депутатов трудящихся, прилегающих к государственной границе» и «по­граничной полосы», ширина которой не должна была превы­шать 2 км от линии государственной границы на суше или от берегов пограничных рек (озер)». В статье 40 «Положения» было упоминание о «приграничных населенных пунктах», но не о территории. При этом ст. 31 «Положения» предоставля­ла пограничным войскам право преследования нарушителей государственной границы «и за пределами административных районов, прилегающих к государственной границе, погранич­ной зоны или пограничной полосы на территории СССР».

Закон СССР «О государственной границе СССР» от 24 но­ября 1982 г. закрепил правовой статус пограничной зоны и по­граничной полосы. Однако первый Закон «О государственной границе СССР» не рассматривал вопрос о приграничной тер­ритории, хотя сложность и острота проблем в приграничье уже требовала подобных решений.

В условиях частой смены политического руководства, напряженных международных отношений, нарастания эко­номических трудностей внутри страны вопросы развития и правового обеспечения приграничной территории СССР не рассматривались в первоочередном плане.

В то же время многие зарубежные государства, особенно в рамках концепции открытости границ между европейски­ми странами, стали все больше уделять внимания роли при­граничных регионов. Заключенная 21 мая 1980 г. в г. Мадриде Европейская рамочная конвенция о приграничном сотрудни­честве территориальных сообществ и властей признавала пер­спективность и важность приграничного сотрудничества, пре­жде всего, в целях развития приграничных регионов, городов и сельских районов, защиты окружающей среды, совершенство­вания общественной инфраструктуры и услуг, взаимопомощи в чрезвычайных ситуациях; в том числе конвенция предостав­ляла право региональным властям или, при необходимости, центральным правительственным властям определять «при­граничную территорию».

Важно отметить, что в приграничном пространстве Союз ССР не был в изоляции. С подписанием Итогового докумен­та Венской встречи Совещания по безопасности и сотрудни­честву в Европе от 15 января 1989 г. 20 государств-участников взяли на себя обязательства уважать право каждого гражда­нина на свободу передвижения и местожительства в пределах границ каждого государства и на возможность выезда из лю­бой страны, включая свою собственную, а также возвращения в свою страну. Во исполнение чего Советом Министров СССР 27 ноября 1990 г. было принято Постановление, упраздняю­щее или сокращающее на различных участках государствен­ной границы пограничную зону, которая была сокращена в 10 раз. Этим же постановлением были отменены ограниче­ния в передвижении в пограничной зоне для советских граж­дан, постоянно проживавших в ней.

По мнению автора, в отечественном законодательстве термин «приграничная территория» был впервые применен в 1970 г. и использовался для обозначения части территории сопредельного государства, которая может представлять угрозы для ветеринарной безопасности.

Законодательно категория «приграничная территория» была закреплена с подписанием 1 апреля 1993 г. Закона Рос­сийской Федерации «О Государственной границе Российской Федерации». Однако принятие в последующем некоторых нормативных правовых актов федерального и регионального значения, особенно без учета правового содержания рассма­триваемой категории, ее роли в приграничных отношениях, специфики разнообразных местных условий, стали приво­дить к возникновению правовых коллизий и нарушениям фе­дерального законодательства. Подобный пример нарушения федерального законодательства приведен в работе В. Э. Хан- дожко, изучившего опыт пограничного правотворчества: в нарушение действующего законодательства Законодательное Собрание Оренбургской области 29 декабря 1997 г. приняло Закон «О режиме приграничной территории Оренбургской области»^[.

Конституция Российской Федерации, с принятием кото­рой начался современный период в истории отечественной территории, не выделяет категорию «приграничная терри­тория». Основной закон России определил, что территория Российской Федерации включает в себя территории ее субъ­ектов, внутренние воды и территориальное море, воздушное пространство над ними, при этом указывая на обладание суверенными правами и осуществление юрисдикции на кон­тинентальном шельфе и в исключительной экономической зоне Российской Федерации. Концепция приграничного со­трудничества в Российской Федерации легализовала понятие «приграничная территория» по примеру Закона «О Государ­ственной границе Российской Федерации» путем перечисле­ния ее состава.

Анализ законодательства в отношении приграничной территории Российской Федерации позволяет выделить не­сколько подходов к формулировке определения рассматрива­емой категории:

1)    приграничная территория - это территория, в преде­лах которой военнослужащие пограничных органов выполня­ют свои обязанности и пользуются правами, установленными законодательством Российской Федерации, независимо от на­личия в ней режима;

2)    приграничная территория - территория в пределах административно-территориального образования, в составе субъекта Российской Федерации, внешние границы которого совпадают с государственной границей, где, в соответствии с национальными интересами и нормами международного права, возможно установление запретных и охранных зон;

3)    приграничные территории - территории муниципаль­ных образований субъектов Российской Федерации, располо­женные в пределах федерального округа, прилегающих к госу­дарственной границе Российской Федерации с сопредельным или сопредельными государствами;

4)    приграничные территории - территории или часть территорий административно-территориальных образова­ний государств - участников Содружества Независимых Госу­дарств, прилегающие к государственной границе указанных государств и определяемые в качестве таковых в соответствии с их национальным законодательством или международными договорами, участниками которых они являются.

Если в первом случае приграничная территория рас­сматривается исключительно с позиций возможности ис­пользования пограничного режима, то во втором случае предполагается существование множества «приграничных территорий» по числу административно-территориального образований в составе приграничных субъектов Российской Федерации. Третий подход состоит в рассмотрении «при­граничной территории» как объекта международного при­граничного сотрудничества и вынужденно имеет слишком упрощенный характер. В четвертом примере рассматрива­ются конкретные географические пространства Дальнево­сточного федерального округа.

Использование материала о генезисе рассматриваемой категории и анализ правовых источников, регулирующих от­ношения в пограничной сфере, позволяют выделить специфи­ческие особенности приграничной территории.

Во-первых, приграничная территория расположена (имеет протяженность) вдоль государственной границы Рос­сийской Федерации, участки которой различаются по своим природным, социальным, экономическим и другим характе­ристикам.

Во-вторых, приграничная территория является базовым основанием для реализации основных функций государствен­ной границы - соединительной (контактной), разделительной (барьерной) и фильтрующей (контрольной).

В-третьих, приграничная территория, как часть погра­ничного пространства, является объектом государственной по­литики, реализующей в исторически определенный период пограничные функции соответствующей формы государства в соответствии интересами как населения данной территории, так и всех жителей страны.

В-четвертых, приграничная территория определяет пре­делы, в которых все субъекты пограничной сферы участвуют в обеспечении жизненно важных интересов личности, общества и государства на Государственной границе в соответствии с их полномочиями, установленными законодательством Россий­ской Федерации.

В-пятых, вопросы приграничной территории являются предметом правового регулирования со стороны федерально­го законодательства, законодательства субъектов Федерации и международного права, при этом сами приграничные терри­тории определяются Правительством Российской Федерации в соответствии с федеральными законами и международными договорами Российской Федерации с сопредельными государ­ствами.

В-шестых, федеральным законом, определяющим режим приграничной территории, предусматривается возможность установления особенностей в осуществлении (организации) местного самоуправления на данной территории.

В-седьмых, в силу географического положения полно­мочия органов местного самоуправления на приграничной территории по решению вопросов местного значения имеют свою специфику, прежде всего, в части осуществления между­народных и внешнеэкономических связей.

В-восьмых, приграничная территория является частью пограничного пространства Российской Федерации, под кото­рым понимаются пространственные пределы, включающие, кроме того, государственную границу Российской Федерации, воздушное пространство, прилежащую зону, континенталь­ный шельф и исключительную экономическую зону Россий­ской Федерации.

В-девятых, в современных условиях приграничная тер­ритория является местом сосредоточения угроз, связанных с неконтролируемой и незаконной миграцией, торговлей людьми, наркоторговлей и другими проявлениями трансна­циональной организованной преступности, а также в связи с опасностью возникновения военных конфликтов, активизации деструктивной деятельности специальных служб и организа­ций иностранных государств, осложнением проблем мировой демографической ситуации, окружающей среды и продоволь­ственной безопасности и др.

По мнению автора, под приграничной территорией мож­но понимать территорию, прилегающую к государственной границе Российской Федерации и непосредственно участву­ющую в исполнении ее основных функций (соединительной, разделительной и фильтрационной) в целях реализации жиз­ненно важных интересов личности, общества и государства, в том числе посредством установления специальных зон и режимов, в соответствии с действующим законодательством Российской Федерации.

Практическое значение категории «приграничная территория» может быть реализовано посредством раз­работки комплекса мер по обеспечению территориальной целостности страны и безопасности государственной гра­ницы, всестороннему развитию субъектов и инфраструкту­ры пограничного пространства, а также разрешения ши­рокого спектра международных и внутригосударственных проблем.

Научный потенциал категории «приграничная терри­тория» как базовой правовой категории видится в том, что с ее помощью можно изучать как взаимосвязи различных сфер человеческого существования (социальная, политическая, эко­номическая и др.) в приграничье, так и выделять особенности процессов развития законодательства сопредельных стран по приграничным вопросам.

На важность активного изучения феномена «пригранич­ной территории» указал Президент России В. В. Путин на Фо­руме приграничных областей России и Казахстана: интересы регионов активно подталкивают национальные правительства стран СНГ к принятию решений по ускорению и углублению интеграции в рамках ЕврАзЭС и в рамках других региональ­ных организаций

Конституционное право