Евразийский юридический портал

Бесплатная юридическая консультация онлайн, помощь юриста и услуги адвоката

  • Увеличить размер шрифта
  • Размер шрифта по умолчанию
  • Уменьшить размер шрифта
Юридические статьи Конституционное право Правовое содержание понятия приграничной территории: теория и история вопроса

Правовое содержание понятия приграничной территории: теория и история вопроса

 

Правовое содержание понятия приграничной территории: теория и история вопроса

 




СЕДОВ Александр Алексеевич
В статье анализируются основные этапы историко-правового развития понятия «приграничная территория» в контексте эволюции правовой политики в приграничной сфере Российского государства. Автор приходит к выводу о том, что приграничная территория отличается неоднородностью природных, социальных, экономических и других характеристик своих отдельных участков; выступает базисом реализации основных функций государственной границы; является объектом государственной политики; определяет пределы участия субъектов пограничной сферы в обеспечении жизненно важных интересов личности, общества и государства; регулируется нормами федерального и регионального законодательства, международных договоров Российской Федерации; имеет особенности в организации и осуществлении местного самоуправления; входит в пограничное пространство страны; представляет собой место сосредоточения угроз различной природы.




«Территория» является материальной формой суще­ствования как всех государственно-правовых явлений, так и человечества в целом. Фундаментальное значение «террито­рии» обеспечивает постоянное внимание правоведов к из­учению связанных с ней явлений и категорий. Начатый в ХХ в. и продолжающийся по наши дни процесс кардинального изменения политической карты мира объективно привлекает внимание ученых к различным сторонам территориального феномена, в том числе и к вопросам о правовом содержании и предназначении приграничной территории. Расширение и перетекание зон военных конфликтов в соседние страны, все­общая зависимость от ухудшения экологической обстановки в мире и обострение миграционного кризиса в Европе только добавили актуальности изучаемой теме. Особенно велико зна­чение «приграничной территории» для современной России, имеющей самый большой в мире пограничный периметр, к которому прилегают различные по своим природным, соци­альным, экономическим и т.д. характеристикам территории.

Термин «приграничная территория» широко использует­ся в современном зарубежном и российском законодательстве. Правовое регулирование отношений в рамках приграничной территории предусмотрено в Земельном и Градостроитель­ном кодексах, федеральных законах «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Феде­рации» и «О связи», в Законе РФ «О Государственной грани­це Российской Федерации» и Указе Президента РФ «Об ут­верждении перечня приграничных территорий, на которых иностранные граждане, лица без гражданства и иностранные юридические лица не могут обладать на праве собственности земельными участками» и др.




Однако до настоящего времени возникают правовые кол­лизии из-за отсутствия единства в толковании рассматривае­мого понятия: примерно в половине нормативных правовых актов Российской Федерации приграничная территория рас­сматривается в качестве единого пространства (определенной полосы), протянувшегося вдоль государственной границы, а в других актах речь идет о множестве приграничных террито­рий.

К сожалению, не вносит полной ясности трактовка при­граничной территории, данная в Законе РФ «О Государствен­ной границе Российской Федерации», где отмечено, что защи­та государственной границы обеспечивает жизненно важные интересы личности, общества и государства на государствен­ной границе в пределах приграничной территории, однако отсутствует определение и лишь перечисляются объекты, вхо­дящие в ее состав: пограничная зона, российская часть вод по­граничных рек, озер и иных водных объектов, внутренних мор­ских вод и территориального моря Российской Федерации, пунктов пропуска через государственную границу, а также территории административных районов и городов, санатор­но-курортных зон, особо охраняемых природных территорий, объектов и другие территории, прилегающие к государствен­ной границе, пограничной зоне, берегам пограничных рек, озер и иных водных объектов, побережью моря или пунктам пропуска (курсив наш - А. С.))». Недостаточность данного определения для современных отношений в пограничной сфе­ре была подтверждена практикой.

Пониманию сущности и правового содержания катего­рии «приграничная территория» может способствовать исто­рико-правовой анализ развития представлений об указанной дефиниции в рамках эволюции правовой политики в погра­ничной сфере российского государства.


История правового регулирования пограничных отноше­ний и формирования понятийного аппарата уходит к истокам нашего государства, руководители которого постоянно уделя­ли особое внимание приграничным вопросам. Символично, что уже в первых международных договорах Руси с Византией были закреплены правовые нормы, посвященные погранич­ным отношениям. Так, в договоре 907 (911) г. предусмотрены режимные мероприятия для русских, прибывающих в Кон­стантинополь: они должны останавливаться только в одном предместье и уведомлять о своем прибытии городское началь­ство для поименного учета приезжающих; входить в столицу русские обязывались только через одни городские ворота без­оружными, не более пятидесяти человек одновременно и в со­провождении имперского пристава.

В договоре 945 г. закреплялся уже целый ряд норм, пред­усматривающих пограничные режимные меры, в том числе:

а)   закреплялись первые правила пограничного режима: «русские не творят никакого зла Херсонцам, ловящим рыбу в устье Днепра; да не зимуют там, ни в Белобережье, ни у Свя­того Еферия; но при наступлении осени да идут в домы свои, в Русскую землю»;

б)   определялась необходимость выдачи своего рода за­граничных паспортов и обмена информацией о нарушителях паспортного режима: «отныне же да приходят с грамотою от Князя Русского, в которой будет засвидетельствовано их мир­ное намерение, также число людей и кораблей отправленных <...> Если уйдут в Русь, то мы, Греки, уведомим Князя об их бегстве, да поступит он с ними, как ему угодно».


Основу охраны рубежей Древней Руси составляла си­стема инженерно-технических сооружений, которая обеспе­чивала проведение специальных режимных мероприятий. В условиях постоянной угрозы вражеских набегов вполне зако­номерно в ряду государственных мер по обороне территори­альных пределов сложился временный приоритет организа­ционно-управленческих направлений деятельности (военных, экономических, религиозных, инженерных) над правовыми. Летописный свод неоднократно подчеркивает, что уже первые древнерусские князья для защиты от внешней агрессии и кон­троля за присоединенными землями возводили пограничные города и городки. Со временем расстояние между погранич­ными городами стали закрывать высоким частоколом, валами и рвами, которые, по указаниям Владимира I, стали основой для строительства «сторожевых линий» и формирования сто­рожевой (пограничной) службы.

 

Следует отметить, что преобразовательная деятельность Владимира I не только существенно поспособствовала обеспе­чению безопасности отечественных рубежей, но и ускорила оформление на основе христианской философии двух недо­стающих молодому государству элементов - идеологии вза­имного доверия и письменного законодательства (в том числе, соответствующих правовых терминов).

В Древней Руси еще не существовало государственной границы в современном понимании, предусматривающем ее международное признание и правовое оформление, а также наличие суверенитета у сопредельных государств. Вместо по­явившихся позднее границ-линий, существовали границы- зоны (полосы), которые обуславливали пределы территории, находящейся под защитой (военной и судебной) князя и об­лагаемой данью.


Самое древнее наименование предела (границы) земель­ных участков (территории) - «чура» или «черта». Позднее для обозначения предела территориальных владений использо­вались понятия «межа», «сумежье», «грань», а еще позднее - «рубеж», «украина» (окраина) и «граница». Хотя первые го­сударственные рубежи (черты, межи) были условными, часто подвижными, государственная граница, по мере расширения экономических связей и усиления княжеской власти поми­мо этнического, экономического и сакрального значения, все больше приобретала социальную определенность и полити­ко-правовой смысл.

Существует мнение, что в мировой практике представле­ние о государственной границе как о линии (черте), маркиру­ющей территорию самостоятельного государства, возникло на рубеже X-XI веков (хотя и получило современное пони­мание намного позднее, с развитием международного права и картографии). Важно отметить, что международно-право­вое оформление ряда участков древнерусской государствен­ной границы соответствовало признанным международным нормам: уже в 1047 г. соглашением с польским королем Бо­леславом II было письменно определено прохождение линии границы («межи») на северо-западном и западном ее направ­лениях.

Одновременно со строительством мощных инженерных заграждений вдоль государственных рубежей создавались передовые (пограничные) крепости (остроги), получившие на­звание «богатырских застав», а также выделялись «сторожи», «ставки», «караулы», «разъезды», которые отслеживали внеш­ние угрозы. Постепенно в промежутках между пограничными линиями, в разрывах между инженерными заграждениями или на пересечениях с важными дорогами, были построены своеобразные пропускные пункты - «проезжие» ворота, кото­рые охранялись с особой бдительностью.


Правила пересечения государственных рубежей в местах пропуска (полномочия служащих порубежной охраны, права и обязанности въезжающих-выезжающих лиц) регламентиро­вались правовыми обычаями, каноническими нормами и уст­ными распоряжениями князя и его администрации.

Возможно первым из дошедших до нас письменным упо­минанием о русских пограничниках является «Майская слу­жебная минея» от XII в., в которой прямо указывается: «Тебе на межяхъ положи есть стражя и хранителя верные чяди».

Зарождавшаяся в Древней Руси система правового регу­лирования общественных отношений, в первую очередь, была направлена на поземельные отношения, для которых основ­ными были вопросы о формах использования земли и обеспе­чения целостности особенно охраняемых территорий (пашен, бортных и бобровых урочищ и др.). Фиксированного юриди­ческого наказания за незаконное пересечение государственной границы («межи», «сумежья») не было, однако уничтожение или самовольное изменение «межи», как границы частного владения, рассматривалось древнерусским законодательством в качестве тяжкого преступления. Например, в «Русской Прав­де» за распашку (перепашку) межи или уничтожение межево­го знака на дереве (нанесение своего знака) было предусмотре­но наказание «пеня» в размере 12 гривен.


Существенным показателем уровня развития древнерус­ского права и правовой политики стало отсутствие значимого влияния на них со стороны восточного права в период золото­ордынского ига.

Немаловажным последствием борьбы с феодальной раз­дробленностью стала традиция правового регулирования приграничных отношений, которая укрепилась в период формирования единого централизованного государства. На­пример, в 1323 г. был заключен Ореховский мирный договор, который правовыми средствами установил границу между Ве­ликим Новгородом и Швецией и стал своего рода прообразом современных «пограничных» международных договоров.

Со второй половины XV в., в ходе активного формирова­ния общерусского государства, начался переход от порубеж­ной охраны к станичной и сторожевой службе, призванной обеспечивать безопасность государственных рубежей (окра­ин) и, в конечном итоге, развивать пограничную экономику. Порубежные земли доверялись в управление наместникам, назначаемым лично «великим князем», а сторожевые кре­пости давались под управление пограничных воевод. При этом глава государства продолжал лично курировать охрану рубежей страны. В 1468 г. для обеспечения оперативных во­просов на окраинах государства Иван III разослал сторожей в приграничные города (Муром, Нижний Новгород, Кострому и Галич), повелев им «наблюдать осторожно от казанских на­ездов».


Русская земля к концу правления «Государя и Велико­го князя» Ивана III являлась суверенным централизованным государством с развивающимися экономикой и культурой, с самой большой (для средневековой Европы) территорией (более 2 млн кв. км), с едиными общерусскими границами (западные участки которых были зафиксированы в «меже­вых» договорах), с наследием политико-правового авторите­та Византийской империи и широкими дипломатическими связями. В целях международно-правового оформления госу­дарственной границы по местам ее прохождения с ХУ в. начал формироваться государственный архив «старожильцовских сказок», которыми пользовались специально назначенные по­граничные комиссии при проведении линии границы.

Завершение процесса объединения княжеств северо-вос­точной Руси вокруг Москвы предопределило продвижение русского населения, в первую очередь, в сторону «дикой сте­пи» (Юг и Юго-Восток) и «Каменного пояса» (на Урал, в Си­бирь и далее), что способствовало расширению территории и «движению» государственной границы, которая стала обозначаться и обороняться посредством системы пограничных ин­женерных сооружений - цепи «засечных линий». Например, в течение XVI в. изначально «береговые» пограничные города Коломна, Кашира, Таруса, Серпухов стали «второй» линией обороны, а новые «передние» города (Брянск, Стародуб, Одо- ев, Калуга, Белев и др.) менее чем за 50 лет также превратились во внутренние «задние» города и уступили статус передовых городов-крепостей Шацку, Ряжску, Мценску, Орлу, Рыльску, Новгород-Северскому, Путивлю и др. В конце XVI - нача­ле XVII вв. пограничными стали Воронеж, Ливны, Белгород, Оскол, Курск, а затем - Тамбов, Симбирск, Пенза, Сызрань, которые были вовлечены в систему «засечных линий».


В процессе практической работы в пограничной сфе­ре, особенно благодаря правотворческой деятельности Раз­рядного приказа, складывались новые понятия («государе­вы рубежи», «порубежье» и «государевы украины»), а также естественные режимные мероприятия, которым требовалось юридическое закрепление. Индивидуальные нормативные акты центральных и местных властей, а также различные мест­ные обычаи легли в основу обобщающих законов. Значимыми правовыми инструментами государственной службы (в том числе осуществляемой на постоянной основе в целях защиты «государевых рубежей») и регламентации статуса государ­ственных земель (в том числе и «порубежья») стали Судебники Ивана III (1497 г.) и Ивана IV (1550 г.), Судебное уложение 1649 г., Торговый устав 1653 г. и Новоторговый устав 1667 г., а так­же Боярский приговор «О станичной и сторожевой службе на государевых украинах и в степи» 1571 г. и Устав о сторожевой и станичной службе 1623 г.

«Сторожевая, станичная и полевая служба» приобрела статус регулярной (постоянной), исключительно военной об­щегосударственной функции, реализация которой обеспечи­валась детальной правовой регламентацией, особенно в отно­шении несения службы в «поле» и на «государевой украине», а также на «засечных воротах». Население внутренних районов облагалось дополнительной податью - сбором «засечных де­нег» для строительства и содержания пограничных инженер­ных сооружений. В свою очередь, на освобожденное от боль­шинства податей и налогов население, проживающее вблизи «засечных линий», налагались особые государственные повин­ности - «дела» «валовое» и «засечное». Дополнительно был наложен запрет на посещение приграничных («заповедных») лесов для всех лиц, не участвующих в сторожевой и станичной службе. Таким образом, формировалась полоса отчуждения - часть земель на приграничной территории, располагавшаяся вдоль «Засечной черты» и находящаяся в ведении сторожевой службы. В полосе отчуждения естественным образом склады­вался чрезвычайный (специальный) режим, предусматрива­ющий введение особенных правил (наделение специальными правомочиями порубежников и введение ограничений для «неслужилых»).


Социально-политический кризис начала XVII в. практи­чески разрушил систему охраны и обороны государственной границы, но его тяжелейшее преодоление было достигнуто через общероссийскую всесословную консолидацию обще­ства, что способствовало началу формирования общегосудар­ственной системы национальной, конфессиональной и соци­альной безопасности.

Начало создания национального государства совпало с началом (предпосылками) формирования абсолютной мо­нархии в России. Концептуальной основой внешней политики новой правящей династии12 стало следование теории прямой взаимосвязи могущества государственной власти и масштабов территории страны, необходимости их постоянного увели­чения. В условиях постоянных международных территори­альных претензий и агрессивных устремлений соседних госу­дарств был продолжен курс на усиление охраны рубежей и дальнейшее расширение государственной территории, в том числе путем создания межгосударственных (буферных) земель (зон, территорий). Следует отметить, что политика расшире­ния государственных пределов находила поддержку практи­чески у всего населения страны и большей части населения приграничных территорий сопредельных государств.

Важным актом правового закрепления территории госу­дарства стала полная опись всех населенных земель россий­ского государства в «дозорных книгах» и «песцовых книгах», произведенная в 1619 г. по указанию патриарха Филарета, но­сившего титул «великого государя». Последующее освоение Сибири и воссоединение с Украиной способствовали даль­нейшему расширению территории России и одновременно - обострению внешнеполитических отношений со странами Ев­ропы, чьи руководители не желали замечать разницы между их «цивилизованным» порабощением или уничтожением ко­ренного населения колонизируемых ими стран и «народным» заселением или воссоединением во имя общего дальнейшего развития этносов России.


На рубеже XVII-XVIII вв., в условиях существенного из­менения международной обстановки, организации общерос­сийского рынка (на котором преуспевало консолидированное дворянство, а не «торгово-промышленный люд» и, конечно, не бесправные закрепощенные крестьяне и работные люди), российскому государству потребовалась легитимация абсолю­тизированной власти. Реформы Петра I обеспечили военную, социальную, экономическую (прежде всего финансовую), идеологическую и правовую основу абсолютной монархии. В борьбу за достижение безграничных правомочий самодер­жавные монархи не могли не вовлечь пограничную сферу, управление которой потребовало изменений в военном, эко­номическом, идеологическом и правовом ее обеспечении.

«Государь должен быть самодержавным, - указывала Ека­терина II в «Наказе» Уложенной комиссии, открывшейся 30 июля 1767 года, - ибо никакая другая власть не может действо­вать сходно с пространством столь великого государства. Про­странное государство предполагает самодержавную власть, чтобы скорость в решении присылаемых из дальних стран дел вознаграждала медление, отдаленностью мест причиняемое. Всякое другое правление не только было бы России вредно, но и вконец разорительно».

Примерно с конца первой четверти XIV в. впервые, а все чаще - с начала XVII в., в договорах с западными соседями начи­нает использоваться слово «грань» - особая метка на деревьях, каменных или деревянных столбах («граничных признаниях»), обозначавшая прохождение линии границы. К концу XVII в. сложилось понятие «государева граница», трактовавшееся как линия, соединяющая «государевы грани» и ограждающая территорию России. Так, в одном из первых отечественных трудов по международному праву, написанном сподвижни­ком царя П. П. Шафировым в 1717-1722 годах, не только ис­пользуются новые термины «граница», «граница российская», «пограничный город», «пограничное место», «ратификация», но и указывается на военное и экономическое предназначение государственной границы, обосновывается необходимость ее международно-правового оформления.


Первым актом юридического закрепления основных по­ложений режима государственной границы Российской им­перии стал Выборгский договор о «разграничении» россий­ских и шведских земель (о демаркации российско-шведской границы) от 30 марта 1723 г., подписанный в соответствии с условиями Ништадтского трактата от 30 августа 1721 г. Было согласованно прохождение и обозначение на местности «веч­но мирной» границы и определены конкретные правила ее содержания, ведения на государственной границе хозяйствен­ной, промысловой и иной деятельности, а также выработан порядок разрешения международных инцидентов, связанных с нарушением указанных правил. Следует отметить, что сто­роны договорились прорубить по всему Карельскому участку «граничную аллею в три-четыре сажени» шириной (около 1 метра - прим. А. С.) и более, а в опасных местах - вырубить леса для «граничной аллеи» в 300 шагов шириной. Сама «гра­ничная аллея» оборудовалась пограничными знаками - специ­альными столбами, или большими камнями, или крупными деревьями, с насеченными на них официальными символами.

В последующих нормативных правовых актах Российской империи (Сенатский указ от 5 июля 1725 г., Указ из Верховно­го Тайного Совета от 28 января 1730 г., Именной указ от 2 де­кабря 1742 г. и др.) термин «граница» уже использовался как общепризнанное понятие и выносился в название документов.

Однако динамичное расширение государственной тер­ритории в южном и восточном направлениях не позволяло точно установить линию границы на многих участках. Это обуславливало создание своеобразных буферных зон - полос («барьерных земель») вдоль укрепленных пограничных линий, которые застраивались различными населенными пунктами («пограничными местами»).


XVIII век стал временем военных побед, дипломатических успехов и расширения государственной территории. В состав Российской империи вошла практически вся территория ле­тописного Древнерусского государства, а также Курляндия. Одновременно продолжалось «движение» границ на Восток: в 1741 г. корабли В. Беринга и А. Чирикова достигли Аляски, земли которой вместе с Алеутскими островами начали вовле­каться в экономическую жизнь великой страны.

Для обеспечения безопасности в приграничье потребова­лось создание системы пограничных «укрепленных линий» в

Казахских степях и в южной Сибири, затем - между Приазо­вьем и северным Причерноморьем.

В последующем столетии продолжилось изменение тер­ритории империи (как приобретение, так и утрата), а одновре­менно и трансформация государственной границы в Казахста­не, Средней Азии, на Кавказе и Дальнем Востоке, в Северной Америке. К концу XIX в., как отмечает И. М. Бусыгина, геопо­литическое пространство России приобрело те параметры18, которые и до настоящего времени определяют его динамику19. Это означало завершение периода «движения» (увеличения) государственной границы и начало периода «территориаль­ной стабилизации».


При Петре I товарооборот России с соседями только на­чинал расширяться и угрозы экономического порядка не шли в сравнение с военными угрозами в пограничье. В новых усло­виях руководство Российской империи осуществило переход от «сторожевой, станичной и полевой службы» к «форпост­ной» охране «государевой границы» силами гарнизонов мно­гочисленных пограничных крепостей, военное и оперативное предназначение которых сохранялось до середины ХХ в.

Со второй половины XVIII в., в связи с возрастанием во­енно-политического авторитета Российской империи и уве­личением международного товарооборота, приоритет полу­чила экономическая функция государственной границы, что повлекло реформирование системы ее охраны. Созданная при Петре I пограничная триада (сухопутные части, поселен­ные войска (ландмилиция) и казаки) в 1782 г. была заменена в западных губерниях «таможенной пограничной стражей», состоявшей из вольнонаемных надзирателей (чиновников) и объездчиков20, к которым в 1811 г. присоединились казаки. Сохранение военной опасности (в т.ч. со стороны сотрясаемой революциями Франции) и многочисленные злоупотребления со стороны казаков и объездчиков, подчиненных гражданским лицам, обусловили реформирование таможенной погранич­ной стражи по военному образцу. После череды различных вариантов в 1827 г. была учреждена новая «пограничная тамо­женная стража» с организацией по типу регулярной армии, в соответствии с Карантинным уставом 1832 г. была переиме­нована в «пограничную стражу». Пограничная стража в соста­ве 13 таможенных округов практически без изменений просу­ществовала до 1893 г.

Организационные преобразования в пограничной сфе­ре были подкреплены новыми правовыми положениями, в том числе и новыми дефинициями. Одними из первых до­кументов, установившими прообразы пограничной зоны (по­граничной полосы), считает В. Э. Хандожко, можно считать, например: Указ императрицы Елизаветы Петровны от 1746 г., который установил, что ширина зоны территориальных вод равняется дальности пушечного выстрела; Таможенный устав по европейской торговле от 1819 г., впервые упоминающий «пограничную полосу» как 2-верстное расстояние от грани­цы; Положение о правилах производства дел по конфискации тайно вывезенных товаров, задержанных в пределах погранич­ной черты от 14 февраля 1824 г., которым уточнялось опреде­ление «пограничной полосы» как пятиверстного от границы до второй линии и двухверстного от этой линии во внутрь империи расстояния (а всего - пространства семи верст) как по сухопутной европейской границе, так и по берегам Белого, Балтийского, Черного и Азовского морей; и др.


Можно полагать, что наиболее плодотворное погранич­ное правотворчество началось после образования 15 октября 1893 г. Отдельного корпуса пограничной стражи России. Тер­ритория вдоль государственной границы, в соответствии с ре­жимными ограничениями, была разделена на специальные зоны - «пограничные полосы»: нейтральную, 100-, 250-, 875-са­женные, 2-, 5-, 21-, 30-, 50- и 100-верстные. Причем пятиверст­ная полоса (от границы до второй линии) и двухверстная (от этой линии внутрь империи) шли как по сухопутной европей­ской границе, так и по берегам Белого, Балтийского, Черного и Азовского морей. Согласно ст. 45 Таможенного устава погра­ничная черта распространялась в глубь Виленской, Ковенской и Курляндской губерний до 30 верст. Как отмечал А. М. Пле­ханов, в начале XX в. режимы охраны границы находились в стадии становления, поэтому они не отличались строгостью, к тому же на разных участках границы имели свою специфику.

Пограничное пространство (территория) было, как оста­ется и по наши дни, далеко неоднородным со специфически­ми, различными условиями (пределами) в зависимости от характера отношений с сопредельным государством и вну­тренней обстановкой в Российской империи. Основным фак­тором правовой регламентации пограничного пространства (затем - «приграничной территории») была необходимость определения пространственных пределов режимных ограни­чений (правил выезда-въезда, ведения работ и др.) и специаль­ных правомочий пограничной стражи (на проверку докумен­тов и груза, обыск, применение оружия и проч.).


К концу 1917 г. можно отнести завершение периода «тер­риториальной стабилизации» в России и начало периода, который мог бы называться этапом «политико-территориаль­ных экспериментов».

Отношение правящей большевистской партии к изме­нениям государственной территории и границ, подчеркива­ют авторы Краткого очерка «История пограничной службы», определялась их ролью в упрочении нового политического строя и последующей победе мировой революции. Провоз­глашение исторически приходящего значения института госу­дарства и его границ, объясняло определенную легкость в ре­шении территориальных споров с правительствами соседних стран практически до 1939 г.

Следует отметить, что в первые годы советской власти правотворчество в пограничной сфере осуществлялось под руководством или значительным влиянием бывших сотрудни­ков Отдельного корпуса пограничной стражи, которые оста­лись верны делу защиты рубежей Отечества.

Основные положения первых законодательных актов Со­ветского Правительства - Декрет СНК РСФСР «Об учрежде­нии пограничной охраны» от 28 мая 1918 г., Инструкция ча­стям ВЧК, охраняющим границы РСФСР, от 15 февраля 1921г. и первое Положение об охране границы РСФСР от 10 июля 1921 г., были разработаны на основе документов царской Рос­сии. Так, в Декрете «Об учреждении пограничной охраны» определялось, что «пространство от пограничной черты до расположения застав первой линии и семиверстное простран­ство от этих застав во внутрь Республики считается погранич­ною полосою».


Образование Советского союза обусловило подготов­ку Положения об охране границ СССР, утвержденного ЦИК СССР от 7 сентября 1923 г., в котором было определено: «В целях обеспечения борьбы с контрабандой и нарушением границы устанавливаются, считая от черты границы, особые пограничные полосы, а именно: на суше 4-метровая погра­ничная, 500-метровая, 7, 5, 16 и 22-километровые полосы и на море 12-мильная морская пограничная полоса. В преде­лах этих полос пограничной охране предоставляются особые права, а пограничное и плавающих судов население подвер­гается некоторым ограничениям, настоящим положением предусмотренным».

Постепенно, с ухудшением международной обстановки и обострением политической ситуации в стране, провозгласив­шей курс на «построение социалистического общества в усло­виях капиталистического окружения», на первый план вышла барьерная функция границы. Новые законодательные акты от 1927 года устанавливали обязанность органов пограничной ох­раны ОГПУ и частей РККА на «поддержание революционного порядка в пределах 22-километровой пограничной полосы». Постановлением ЦК ВКП(б) и СНК СССР «О запретной по­граничной полосе» от 1 февраля 1938 г. «пограничная полоса» была установлена на всем протяжении государственной гра­ницы СССР.

Последующие политические, военные и социально-эко­номические потрясения, особенно в период Великой Отече­ственной войны, обусловили дальнейшую более подробную правовую регламентацию отношений в приграничье. В конце 1950-х годов, после определенного поворота в сторону усиле­ния демократических начал в общественной и государствен­ной жизни, назрела необходимость проведения новой коди­фикации советского законодательства, в особенности таких отраслей, как гражданское, уголовное, процессуальное право. В новых законах нашли отражение те изменения в жизни страны, которые произошли со времен первой кодификации в 1920-е годы.


Следует отметить, что утвержденные Верховным Советом СССР 13 декабря 1968 г. Основы земельного законодательства СССР и союзных республик, не предусматривали выделения земли (территории) для нужд обороны или безопасности. Хотя в Положении об охране государственной границы СССР от 5 августа 1960 г. предполагалось использование «погранич­ной зоны», которая устанавливалась «в пределах территории района, города, сельского или поселкового Совета депутатов трудящихся, прилегающих к государственной границе» и «по­граничной полосы», ширина которой не должна была превы­шать 2 км от линии государственной границы на суше или от берегов пограничных рек (озер)». В статье 40 «Положения» было упоминание о «приграничных населенных пунктах», но не о территории. При этом ст. 31 «Положения» предоставля­ла пограничным войскам право преследования нарушителей государственной границы «и за пределами административных районов, прилегающих к государственной границе, погранич­ной зоны или пограничной полосы на территории СССР».

Закон СССР «О государственной границе СССР» от 24 но­ября 1982 г. закрепил правовой статус пограничной зоны и по­граничной полосы. Однако первый Закон «О государственной границе СССР» не рассматривал вопрос о приграничной тер­ритории, хотя сложность и острота проблем в приграничье уже требовала подобных решений.

В условиях частой смены политического руководства, напряженных международных отношений, нарастания эко­номических трудностей внутри страны вопросы развития и правового обеспечения приграничной территории СССР не рассматривались в первоочередном плане.


В то же время многие зарубежные государства, особенно в рамках концепции открытости границ между европейски­ми странами, стали все больше уделять внимания роли при­граничных регионов. Заключенная 21 мая 1980 г. в г. Мадриде Европейская рамочная конвенция о приграничном сотрудни­честве территориальных сообществ и властей признавала пер­спективность и важность приграничного сотрудничества, пре­жде всего, в целях развития приграничных регионов, городов и сельских районов, защиты окружающей среды, совершенство­вания общественной инфраструктуры и услуг, взаимопомощи в чрезвычайных ситуациях; в том числе конвенция предостав­ляла право региональным властям или, при необходимости, центральным правительственным властям определять «при­граничную территорию».

Важно отметить, что в приграничном пространстве Союз ССР не был в изоляции. С подписанием Итогового докумен­та Венской встречи Совещания по безопасности и сотрудни­честву в Европе от 15 января 1989 г. 20 государств-участников взяли на себя обязательства уважать право каждого гражда­нина на свободу передвижения и местожительства в пределах границ каждого государства и на возможность выезда из лю­бой страны, включая свою собственную, а также возвращения в свою страну. Во исполнение чего Советом Министров СССР 27 ноября 1990 г. было принято Постановление, упраздняю­щее или сокращающее на различных участках государствен­ной границы пограничную зону, которая была сокращена в 10 раз. Этим же постановлением были отменены ограниче­ния в передвижении в пограничной зоне для советских граж­дан, постоянно проживавших в ней.

По мнению автора, в отечественном законодательстве термин «приграничная территория» был впервые применен в 1970 г. и использовался для обозначения части территории сопредельного государства, которая может представлять угрозы для ветеринарной безопасности.


Законодательно категория «приграничная территория» была закреплена с подписанием 1 апреля 1993 г. Закона Рос­сийской Федерации «О Государственной границе Российской Федерации». Однако принятие в последующем некоторых нормативных правовых актов федерального и регионального значения, особенно без учета правового содержания рассма­триваемой категории, ее роли в приграничных отношениях, специфики разнообразных местных условий, стали приво­дить к возникновению правовых коллизий и нарушениям фе­дерального законодательства. Подобный пример нарушения федерального законодательства приведен в работе В. Э. Хан- дожко, изучившего опыт пограничного правотворчества: в нарушение действующего законодательства Законодательное Собрание Оренбургской области 29 декабря 1997 г. приняло Закон «О режиме приграничной территории Оренбургской области»[.

Конституция Российской Федерации, с принятием кото­рой начался современный период в истории отечественной территории, не выделяет категорию «приграничная терри­тория». Основной закон России определил, что территория Российской Федерации включает в себя территории ее субъ­ектов, внутренние воды и территориальное море, воздушное пространство над ними, при этом указывая на обладание суверенными правами и осуществление юрисдикции на кон­тинентальном шельфе и в исключительной экономической зоне Российской Федерации. Концепция приграничного со­трудничества в Российской Федерации легализовала понятие «приграничная территория» по примеру Закона «О Государ­ственной границе Российской Федерации» путем перечисле­ния ее состава.

Анализ законодательства в отношении приграничной территории Российской Федерации позволяет выделить не­сколько подходов к формулировке определения рассматрива­емой категории:

1)    приграничная территория - это территория, в преде­лах которой военнослужащие пограничных органов выполня­ют свои обязанности и пользуются правами, установленными законодательством Российской Федерации, независимо от на­личия в ней режима;

2)    приграничная территория - территория в пределах административно-территориального образования, в составе субъекта Российской Федерации, внешние границы которого совпадают с государственной границей, где, в соответствии с национальными интересами и нормами международного права, возможно установление запретных и охранных зон;

3)    приграничные территории - территории муниципаль­ных образований субъектов Российской Федерации, располо­женные в пределах федерального округа, прилегающих к госу­дарственной границе Российской Федерации с сопредельным или сопредельными государствами;

4)    приграничные территории - территории или часть территорий административно-территориальных образова­ний государств - участников Содружества Независимых Госу­дарств, прилегающие к государственной границе указанных государств и определяемые в качестве таковых в соответствии с их национальным законодательством или международными договорами, участниками которых они являются.


Если в первом случае приграничная территория рас­сматривается исключительно с позиций возможности ис­пользования пограничного режима, то во втором случае предполагается существование множества «приграничных территорий» по числу административно-территориального образований в составе приграничных субъектов Российской Федерации. Третий подход состоит в рассмотрении «при­граничной территории» как объекта международного при­граничного сотрудничества и вынужденно имеет слишком упрощенный характер. В четвертом примере рассматрива­ются конкретные географические пространства Дальнево­сточного федерального округа.

Использование материала о генезисе рассматриваемой категории и анализ правовых источников, регулирующих от­ношения в пограничной сфере, позволяют выделить специфи­ческие особенности приграничной территории.

Во-первых, приграничная территория расположена (имеет протяженность) вдоль государственной границы Рос­сийской Федерации, участки которой различаются по своим природным, социальным, экономическим и другим характе­ристикам.

Во-вторых, приграничная территория является базовым основанием для реализации основных функций государствен­ной границы - соединительной (контактной), разделительной (барьерной) и фильтрующей (контрольной).


В-третьих, приграничная территория, как часть погра­ничного пространства, является объектом государственной по­литики, реализующей в исторически определенный период пограничные функции соответствующей формы государства в соответствии интересами как населения данной территории, так и всех жителей страны.

В-четвертых, приграничная территория определяет пре­делы, в которых все субъекты пограничной сферы участвуют в обеспечении жизненно важных интересов личности, общества и государства на Государственной границе в соответствии с их полномочиями, установленными законодательством Россий­ской Федерации.

В-пятых, вопросы приграничной территории являются предметом правового регулирования со стороны федерально­го законодательства, законодательства субъектов Федерации и международного права, при этом сами приграничные терри­тории определяются Правительством Российской Федерации в соответствии с федеральными законами и международными договорами Российской Федерации с сопредельными государ­ствами.

В-шестых, федеральным законом, определяющим режим приграничной территории, предусматривается возможность установления особенностей в осуществлении (организации) местного самоуправления на данной территории.


В-седьмых, в силу географического положения полно­мочия органов местного самоуправления на приграничной территории по решению вопросов местного значения имеют свою специфику, прежде всего, в части осуществления между­народных и внешнеэкономических связей.

В-восьмых, приграничная территория является частью пограничного пространства Российской Федерации, под кото­рым понимаются пространственные пределы, включающие, кроме того, государственную границу Российской Федерации, воздушное пространство, прилежащую зону, континенталь­ный шельф и исключительную экономическую зону Россий­ской Федерации.

В-девятых, в современных условиях приграничная тер­ритория является местом сосредоточения угроз, связанных с неконтролируемой и незаконной миграцией, торговлей людьми, наркоторговлей и другими проявлениями трансна­циональной организованной преступности, а также в связи с опасностью возникновения военных конфликтов, активизации деструктивной деятельности специальных служб и организа­ций иностранных государств, осложнением проблем мировой демографической ситуации, окружающей среды и продоволь­ственной безопасности и др.

По мнению автора, под приграничной территорией мож­но понимать территорию, прилегающую к государственной границе Российской Федерации и непосредственно участву­ющую в исполнении ее основных функций (соединительной, разделительной и фильтрационной) в целях реализации жиз­ненно важных интересов личности, общества и государства, в том числе посредством установления специальных зон и режимов, в соответствии с действующим законодательством Российской Федерации.

Практическое значение категории «приграничная территория» может быть реализовано посредством раз­работки комплекса мер по обеспечению территориальной целостности страны и безопасности государственной гра­ницы, всестороннему развитию субъектов и инфраструкту­ры пограничного пространства, а также разрешения ши­рокого спектра международных и внутригосударственных проблем.


Научный потенциал категории «приграничная терри­тория» как базовой правовой категории видится в том, что с ее помощью можно изучать как взаимосвязи различных сфер человеческого существования (социальная, политическая, эко­номическая и др.) в приграничье, так и выделять особенности процессов развития законодательства сопредельных стран по приграничным вопросам.

На важность активного изучения феномена «пригранич­ной территории» указал Президент России В. В. Путин на Фо­руме приграничных областей России и Казахстана: интересы регионов активно подталкивают национальные правительства стран СНГ к принятию решений по ускорению и углублению интеграции в рамках ЕврАзЭС и в рамках других региональ­ных организаций

Конституционное право



   

Самое читаемое

Юридическая консультация 24/7

Тел. 8-800-350-23-69 (доб. 192)
Звонок по РФ бесплатный!

Юридические статьи

Адвокатура
Адвокатура и нотариат
Адвокатская деятельность и адвокатура
Авторское право
Антикоррупционное право
Антимонопольное право
Актуальный вопрос
Аграрное право
Арбитражный процесс
Агентство правовой информации «человек и закон»
Бизнес и право
Безопасность и право
Бюджетное право
Гражданский процесс
Гуманитарные права
Гражданское общество
Гражданско-процессуальное право
Государство и политические партии
Договорное право
Дискуссионный клуб
Евразийская интеграция
Евразийская адвокатура
Евразийская безопасность
Евразийская толерантность
Евразийское сравнительное право
Евразийская геополитика и международное право
Европейское право
Корпоративное право
Конституционное и муниципальное право
Криминалистика
Криминология
Криминалистика и оперативно-розыскная деятельность
Конституционное право
Муниципальное право
Миграционное право
Международное экономическое право
Международное экологическое право
Мусульманское право
Мнение нашего эксперта
Международное инвестиционное право
Международная практика
Международное морское право
Международное публичное право
Международное частное право
Право стран СНГ
Право ЕС
Право зарубежных государств
Право Европейского Союза
Право зарубежных государств
Международное гуманитарное право
Национальная безопасность
Общие права человека
Образовательное право
Обычное право
Профессиональная защита
Права детей
Правовая реформа
Психология и право
Проблемы юридического образования
Права человека
Право и образование
Прокурорский надзор
Правоохранительные органы
Право и безопасность
Приглашение к дискуссии
Право народов
Педагогика и право
Право интеллектуальной собственности
Парламентское право
Право и политика
Предпринимательское право
Природоресурсное право
Рецензии
Религия и право
Страницы истории
Слово молодым ученым юристам-международникам
Социология и право
Судебная экспертиза
Судопроизводство
Социальные права
Судоустройство
Сравнительное право
Инновационное право
Информационное право
История государства и права
История права
Избирательное право
Исполнительное производство
Интерэкоправо
Уголовный процесс
Уголовное право и криминология
Уголовно-процессуальное право
Уголовный процесс и криминалистика
Уголовно-исполнительное правоотношение
Уголовно-исполнительное право
Уголовное судопроизводство
Теория прав человека
Теория и история государства и права
Таможенное право
Теория права и государства
Теория
Трибуна молодого ученого
Философия права
Федеративные отношения
Экологическое право
Юридическая наука
Юридические конференции
Юридическая практика
Ювенальная юстиция
Юридическое образование
Юридическая этика
Ювенальное право