Конституционно-правовой статус законодательного органа в системе разделения властей

Соколов В.В. Кисличко Ю.В.

КОНСТИТУЦИОННОЕ ПРАВО Соколов В.В., Кисличко Ю.В. В статье исследуется конституционно-правовой статус законодательного (представительного) органа. Рассматривается система разделения властей на законодательную, исполнительную и судебную власть.

В результате нескольких попыток в России не без проти­воречий все-таки начал складываться и постепенно совершен­ствоваться законодательный (представительный) орган. Од­нако принцип разделения властей между законодательной и исполнительной сферами, к сожалению, и в конституционном плане, и в правовом отношении реализуется на основе дисба- лансного подхода, что способно парализовать необходимые сдержки и противовесы, нарушить единство самой власти, породить конфликт между её ветвями. Признавая фундамен­тальный характер этого принципа для становления федераль­ного парламентаризма как такового, мы не вправе упускать из виду, что само такое разделение является не абсолютным, а, по всей видимости, релятивистским. Вне зависимости от структуры государственной власти и от обособленности раз­личных по своему функциональному назначению её «ветвей», они должны взаимодействовать между собою таким образом, чтобы сохранялись генетическое единство и цельность самого правления. Последнее достижимо только при сбалансирован­ном разделении властных полномочий. Эта истина подтверж­дается не только теоретическими изысканиями, но и, что го­раздо удобнее, политической практикой многих государств, в том числе и российского.

Принцип разделения властей является одним из необ­ходимых условий формирования правового государства и правовых законов, препятствуя возникновению какой-либо неограниченной власти, не связанной с естественным правом и конституционными принципами. При этом очень важно, чтобы три ветви власти (законодательная, исполнительная и судебная) не были полностью разобщены или напротив - со­единены под единым началом, в том числе и под эгидой пре­зидентской власти. Такое их состояние позволяет каждой из ветвей власти эффективно осуществлять свои полномочия для обеспечения сбалансированных интересов личности, общества и государства как основы национальной безопасности России.

В федеративном государстве система разделения властей имеет свои особенности, тем более в такой многосубъектной, многонациональной и многоконфессиональной стране, как Россия,с целью обеспечения реализации принципа разделе­ния властей не только на уровне Федерации, но и в ее субъ­ектах. Данная проблема весьма сложная с точки зрения как нормативно-правового регулирования, так и практики реа­лизации полномочийсторонами, требует самостоя­тельного изучения. Для нас же весьма важным представ­ляется реализация консти­туционного принципа раз­деления властей на уровне Российской Федерации.

В ст. 10 Конституции Российской Федерации устанавливается, что госу­дарственная власть в РФ осуществляется на основе разделения на законода­тельную, исполнительную и судебную. Органы законодательной, исполнительной и судеб­ной власти самостоятельны.

Конституция Российской Федерации (ст. 95) определя­ет структуру и численный состав Федерального Собрания как постоянно действующего законотворческого органа власти с активной ролью в политической жизни общества. Двухпалат­ный парламент России призван соответствовать федерально­му устройству государства. В этом смысле Совет Федерации, как верхняя палата, по принципам формирования, своему ста­тусу и компетенции является непосредственным выражением федерализма, а Государственная Дума, как нижняя палата, по способу избрания - представленным органом многонаци­онального народа. В основном законе четко закреплены глав­ные полномочия нижней палаты - федеральные законы при­нимаются образуемой путем выборов Думой, и такой подход соответствует мировой практике. Кроме того, согласно Кон­ституции (ст. 100), Совет Федерации и Государственная Дума заседают раздельно, работая как независимые палаты парла­мента, и самостоятельно решают вопросы, относящиеся к их ведению. Между тем палаты могут собираться совместно, но лишь в конституционно предусмотренных случаях.

Конституция (ст. 94) РФ устанавливает: «Федеральное Собрание - парламент Российской Федерации - является за­конодательным и представительным органом Российской Федерации». Как представительный орган, Федеральное Со­брание осуществляет представительство интересов не только населения, проживающего на территории Российской Феде­рации, но и представительство интересов государственных органов, сформированных населением субъектов Российской Федерации.

Если сравнивать полномочия Президента США, который возглавляет исполнительную власть, Президент России не вхо­дит ни в одну из ветвей власти (ст. 11 Конституции РФ), обеспе­чивая при этом их согласованное функционирование и взаи­модействие (ст. 80). Такое положение дел в научной литературе подвергалось критике. Так, академик РАН В.С. Нерсесянц предлагал «ввести полномочия Президента в русло и границы исполнительной власти...». Такое предложение в практике государственного строительства не нашло своего отражения, хотя произошла оптимизация структур Администрации Пре­зидента и Правительства России с целью исключения дубли­рования их деятельности, на необходимость которой указывал упомянутый выше известный ученый. Нашло признание че­рез много лет его другое предложение относительно усиления контрольных функций Парламента над деятельностью Прави­тельства. В своем послании Федеральному Собранию 5 ноября 2008 г. бывший Президент России Д.А. Медведев предложил «Расширить конституционные права Федерального Собрания, отнести к предметам ведения Государственной Думы (ст. 103) контрольные функции в отношении исполнительной власти, установив конституционную норму, обязывающую Прави­тельство России ежегодно отчитываться в Государственной Думе по итогам деятельности и по вопросам, поставленным непосредственно парламентом». По данной инициативе быв­шего Президентабыли внесены соответствующие дополнения в ст. 103 Конституции Российской Федерации. Это явление примечательно не только с точки зрения укрепления демокра­тических начал в государственном управлении, поиска опти­мальных вариантов «сдержек и противовесов» между ветвями власти. Оно - позитивный пример того, как руководство стра­ны проявляет восприимчивость к мнению ведущих ученых в сфере государственного управления.

Существенное значение имеет то обстоятельство, что за­конодательно предусмотрена совершенно разноплановая компетенция палат парламента. Такой подход призван обе­спечить систему сдержек и противовесов в деятельности Фе­дерального Собрания. В этом смысле Совет Федерации пред­стает в роли своеобразного фильтра по отношению к Думе, что, по замыслу разработчиков Конституции, должно также предотвратить возможность установления «тирании боль­шинства», которая может оформиться в результате победы тех или иных политических сил на выборах в нижнюю палату. Помимо этого, система сдержек и противовесов дополняется так называемым отлагательным вето Президента (ст. 107), что создает на практике двойную структуру «сдержек» по отноше­нию к парламенту и, в частности, к его законотворческой па­лате - Государственной Думе. Вместе с тем пределы компетен­ции палат российского парламента, двойная «подстраховка» системы сдержек и противовесов во многом отражают опреде­ленную ограниченность прав Федерального Собрания, сфор­мировавшегося в ходе той борьбы, которая разгорелась между различными политическими силами в период 1991-1993 годов и предшествовала принятию ныне действующей Конститу­ции. На сегодняшний день в России на разных уровнях суще­ствуют довольно влиятельные политические силы, которые не прочь если не отказаться от парламента как важнейшего де­мократического института, то превратить его в послушную, не играющую самостоятельной роли ассамблею.

Таковы основные, по нашему мнению, конституционно­правовые рамки, в которых оформился и функционирует в настоящее время законодательный (представительный) орган Российской Федерации в системе разделения властей.

Конституционное право