Некоторые проблемы конституционно-правового статуса регионального парламента

КОНСТИТУЦИОННОЕ ПРАВО Чикотина Н. В. Автор анализирует конституционно-правовой статус законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации. анализируется компетенция регионального парламента, его место в системе органов государственной власти субъекта федерации. выделяется в качестве самостоятельного элемента конституционно-правового статуса регионального парламента порядок его формирования.

В соответствии с Конституцией Российской Федераци­ей 1993 г. государственную власть в субъектах Российской Федерации осуществляют образуемые ими органы государ­ственной власти. Система органов государственной власти субъектов Федерации устанавливается самостоятельно в со­ответствии с основами конституционного строя и общими принципами организации представительных и исполни­тельных органов государственной власти, установленными федеральным законом.

В настоящее время таким законом является Федераль­ный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих прин­ципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (далее - Федеральный закон) с по­следующими изменениями и дополнениями. Систему орга­нов государственной власти субъектов Российской Федера­ции образуют органы, которые условно можно разделить на обязательные и образуемые субъектом Федерации самостоя­тельно, а, следовательно, организация и деятельность послед­них обеспечивается за счет собственных средств и ресурсов субъекта Федерации.

К числу обязательных органов государственной власти, которые должны быть образованы в субъекте Российской Федерации, следует отнести законодательный (представи­тельный) и высший исполнительный орган государствен­ной власти субъекта Российской Федерации. Однако, хотя Конституцией (Уставом) субъекта Российской Федерации может быть установлена должность высшего должностного лица субъекта Российской Федерации, фактически данная должность является обязательной и без нее, по нашему мне­нию, сложно представить себе полноценную систему выс­ших органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

Законодательный (представительный) орган государ­ственной власти субъекта Российской Федерации соглас­но ч. 1 ст. 4 вышеуказанного закона является постоянно действующим, высшим и единственным органом законо­дательной власти. Следует отметить, что перечень обяза­тельных органов государственной власти субъекта откры­вает именно региональный парламент. Полагаем, что это подчеркивает важность и приоритетность высшего органа народного представительства, обладающего законодатель­ной функцией на территории соответствующего субъекта Федерации. На наш взгляд, несмотря на некоторые разли­чия и региональную специфику, конституционно-право­вой статус законодательного (представительного) органа власти субъекта Российской Федерации, термины «регио­нальный парламент», «законодательный (представитель­ный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации», «парламент субъекта Федерации» и «законо­дательный орган власти субъекта Федерации» и т.д. и т.п. имеют одно смысловое значение и могут использоваться в одном контексте.

Анализируя конституционно-правовой статус регио­нального парламента, необходимо исходить из характери­стики элементов, образующих его статус. К числу основных элементов относятся принципы организации и деятельно­сти, компетенция, порядок образования регионального пар­ламента. Следовательно, конституционно-правовой статус законодательного (представительного) органа государствен­ной власти субъекта Российской Федерации можно опреде­лить как совокупность юридических норм, регламентиру­ющих процедуру его образования, основу его организации и деятельности, внутреннюю структуру, устанавливающих компетенцию и принципы взаимоотношений с иными ор­ганами государственной власти. Особенности правового ста­туса регионального парламента позволяют определить его место и значение в системе органов государственной власти субъекта Российской Федерации.

Нельзя не согласиться с М. В. Демидовым, что при опре­делении правового статуса органов государственной власти не­обходимо исходить, прежде всего, «из функционального пред­назначения органа государственной власти, основанного на принципе разделения властей. Только структурированная на основе такого подхода система государственных органов спо­собна обеспечить сбалансированное и эффективное осущест­вление государственной власти».

Принцип разделения властей, положенный в основу вза­имоотношений законодательного и исполнительного органа государственной власти субъекта Федерации, обеспечивает сбалансированность полномочий и исключает сосредоточе­ние всех полномочий или большей их части в ведении одно­го органа государственной власти либо должностного лица. Именно положение регионального парламента, по мнению М. В. Баглая, определяется принципом разделения властей. Роль законодательного (представительного) органа государ­ственной власти субъекта Федерации кажется менее заметной, поскольку самые принципиальные вопросы государственной жизни регулируются федеральным законодательством, а в решении насущных проблем региона доминирующую роль играет исполнительная власть.

Место регионального парламента в системе высших ор­ганов государственной власти субъекта Федерации предо­пределяется не только осуществляемыми им функциями, но и сложившейся системой организации органов государствен­ной власти (то есть формой правления), которая раскрывает: способы формирования (образования); принципы управле­ния; структуру высших органов государственной власти; мо­дели разграничения компетенции между высшими органами государственной власти; степень участия населения в фор­мировании высших органов государственной власти; ответ­ственность субъекта, наделенного верховной властью, перед населением. И. С. Назарова также считает, что «исходным в комплексе конструктивных особенностей представительной природы законодательной власти является форма правления. От формы правления зависят статусные характеристики пар­ламента, объем его компетенции, формы взаимодействия с ис­полнительной властью, наличие (или отсутствие) механизмов влияния на эту власть, возможность досрочного прекращения полномочий и др.».

В связи с этим региональный парламент играет опре­деленную роль в политической жизни субъекта Федерации. Ведь по своему назначению законодательный орган субъекта Федерации должен представлять собой политическую арену, на которой противостоят друг другу различные идеологии тех или иных общественно-политических сил региона. Пар­ламент субъекта Федерации является площадкой, на которой обсуждаются социально-экономические проекты и решаются жизненно важные вопросы региона. При необходимости реги­ональный парламент принимает соответствующие норматив­но-правовые акты различной юридической силы, используя свои прерогативы как высшего законодательного (представи­тельного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации.

Однако известно, что помимо собственно представитель­ской и законодательной функции, региональный парламент выполняет и контрольно-надзорную функцию над деятель­ностью органов исполнительной власти субъекта Федерации. Обращает на себя внимание тот факт, что конституционно­ правовой статус регионального парламента как контрольно­го органа государственной власти закрепляется в некоторых конституциях субъектов Российской Федерации (Республика Удмуртия, Республика Саха (Якутия)). В других субъектах Фе­дерации контрольные полномочия региональных парламен­тов закрепляются в законах субъектах, а не в конституциях (уставах).

По нашему глубокому убеждению, контрольно-надзор­ная функция над деятельностью органов исполнительной вла­сти субъекта Федерации является неотъемлемым признаком, наряду с законодательной и представительской функцией ре­гионального парламента. И деятельность регионального пар­ламента не должна сводиться только к осуществлению законо­дательной и представительной функций.

В настоящее время процедуры парламентского контроля определены статьями различных федеральных законов, при­чем в конкретных сферах общественных отношений. Дума­ется, что контролирующие функции законодателей должны быть прописаны более четко и компактно изложены в специ­альном федеральном законе, а также в конституции (уставе) или другом акте субъекта Российской Федерации. Необходи­мо, чтобы региональный парламент рассматривался не только как законодательный и представительный орган субъекта Фе­дерации, но и как контрольно-надзорная инстанция, осущест­вляющая контроль за деятельностью исполнительной власти по соблюдению и исполнению законов. М. В. Демидов верно подмечает, что, как показывает практика, «пока еще обсуж­дение таких отчетов не всегда сопровождается должной оцен­кой деятельности высшего органа исполнительной власти за отчетный период со стороны депутатского корпуса. Нередки случаи, когда отчет носит характер обычной информации о деятельности высшего исполнительного органа субъекта без каких-либо правовых последствий».

Компетенция регионального парламента устанавливается федеральным законодательством и исчерпывающим образом определяется законодательством соответствующего субъекта Федерации. Принятие нормативно-правовых актов, решение кадровых вопросов, утверждение, назначение, и другие орга­низационно-функциональные полномочия направлены на обеспечение жизнедеятельность органов государственной вла­сти субъекта, а также на решения проблем социально-эконо­мического характера тех или иных категорий граждан.

Однако, по нашему мнению, к числу самостоятельных элементов конституционно-правового статуса регионального парламента следует отнести выборы депутатов. Ведь именно от того, какая избирательная система будет использоваться в процессе избрания депутатского корпуса, зависит эффектив­ность выполнения функциональных полномочий парламен­том региона. Ведь политические партии, выражающие инте­ресы граждан и различных общественных сил, представляют социально-экономическими программы, направленные на со­вершенствование организации и деятельности государствен­ной власти субъекта Федерации и, прежде всего, на решение социальных и иных проблем региона.

В настоящее время используется смешанная избиратель­ная система для избрания депутатов законодательного органа субъекта Федерации. Сложившаяся практика свидетельству­ет, что не менее половины депутатских мест распределяются среди партийного списка, то есть формируются по пропор­циональной системе, а вторая половина депутатов избирается по мажоритарной системе относительного большинства. При этом в соответствии с ч. 4 ст. 4 Федерального закона говорится о том, что не менее 25 % депутатов законодательного (предста­вительного) органа государственной власти субъекта Россий­ской Федерации должны избираться по единому избиратель­ному округу пропорционально числу голосов, поданных за списки кандидатов в депутаты, выдвинутые избирательными объединениями. Данное правило не распространяется на за­конодательные органы государственной власти городов феде­рального значения.

Смешанная избирательная система является наиболее предпочтительной при избрании депутатов регионально­го парламента, так как она, во-первых, учитывает партий­ный принцип формирования депутатского корпуса, что дает определенный посыл для развития политическим партиям и предоставляет возможность гражданам Российской Феде­рации участвовать в управлении делами государства на ре­гиональном уровне и, во-вторых, предоставляет возможность гражданам непосредственно реализовывать свое пассивное избирательное право. Однако, как нам кажется, соотношение депутатов, избранных по мажоритарной системе относитель­ного большинства, должно быть фактически большим по срав­нению с депутатами, выдвигаемыми партийными списками, которые, кстати, носят закрытый характер, что является не­достатком пропорциональной избирательной системы. Это, по мнению В. В. Никитина, показывает «уязвимость ее перед политическими технологиями, обезличенность части депутат­ского корпуса, процветание партийной коррупции». Также необходимо учитывать тот факт, что использование вида той или иной избирательной системы предопределяет заинтере­сованность граждан реализовывать свое активное и пассивное избирательное права.

В юридической литературе высказываются иные крити­ческие замечания относительно пропорциональной системы как таковой. В частности, по мнению М. С. Саликова, «отсут­ствие опыта участия в политической жизни в условиях много­партийной системы... будет способствовать обезличиванию власти, еще большему отдалению ее от рядовых граждан». Б. И. Макаренко считает, что общественность ещё не готова к переходу на пропорциональную систему формирования де­путатов, поскольку в стране отсутствует устойчивая партийная система, способная адекватно отражать интересы и реализо­вывать свои программы.

По верному замечанию А. А. Горбачева, А. К. Сковикова, формирование депутатского корпуса по пропорциональной избирательной системе ограничивает возможности граждан, политических партий в выходе на уровень принятия полити­ческих решений.

Помимо собственно избирательных систем, используе­мых при выборах регионального парламента, не стоит забы­вать такую особенность формирования парламента субъекта, как квотирование, хотя имеющее исключительный характер. В частности, согласно Закону от 18 июня 2003 г. № 34-ОЗ «О выборах депутатов Думы Ханты-Мансийского автономного округа» из общей численности депутатов Думы пятого созыва  (35 человек) избраны: 18 депутатов по единому избиратель­ному округу пропорционально числу голосов, поданных за списки кандидатов в депутаты, выдвинутых избирательными объединениями; 14 депутатов избраны по одномандатным избирательным округам; 3 депутата - по многомандатному избирательному округу, которым является территория Хан­ты-Мансийского автономного округа - Югры («квота предста­вительства коренных малочисленных народов Севера»).

Вышесказанное позволяет утверждать, что не стоит сбра­сывать со счетов такой выделяемый нами элемент правового статуса законодательного (представительного) органа государ­ственной власти субъекта Российской Федерации, как выбор­ность и его значение в деятельности регионального парламен­та.

Таким образом, конституционно-правовой статус реги­онального парламента включает в себя элементы, которые предопределяют не только его правовое положение в системе государственной власти региона, но и позволяют определить те или иные сущностные свойства функциональной деятель­ности органа законодательной власти субъекта Федерации. Правовой статус парламента субъекта Российской Федерации должен соответствовать выполняемым его основным функ­циям: представительской, законодательной и контрольно­надзорной. Это возможно лишь в случае законодательного обеспечения организации и деятельности рассматриваемого нами органа власти.

Конституционное право