Европейская хартия местного самоуправления и некоторые аспекты ее реализации в России

КОНСТИТУЦИОННОЕ ПРАВО Конышева Е. Г. Статья посвящена характеристике Европейской хартии местного самоуправления как составной части российской правовой системы. В качестве основной идеи рассматривается принцип субсидиарности в его исторической и современной интерпретации применительно к международному и конституционному праву. Автор анализирует особенности воплощения принципа субсидарности в Конституции Российской Федерации и действующем законодательстве с учетом все возрастающего государственного вмешательства в вопросы организации и деятельность органов местного самоуправления. Обосновывается необходимость дальнейшего исследования принципа субсидиарности и его нормативного закрепления.

Многовековой опыт местного самоуправления европейских государств нашел свое воплощение в Европейской хартии мест­ного самоуправления от 15 октября 1985 г. (далее — Хартия), принятой по инициативе Постоянной конференции местных и региональных органов власти Совета Европы. С 1998 г. по­сле соответствующих процедур подписания и ратификации данный международный документ стал составной частью рос­сийской правовой системы.

Согласно Хартии местное самоуправление признается ос­новой любого демократического строя как наиболее эффек­тивный и приближенный к гражданам уровень управления в государстве.

Под местным самоуправлением в ч. 1 ст. 3 Хартии пони­мается право и реальная способность органов местного само­управления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответ­ственность и в интересах местного населения.

Хартия устанавливает единые правила, обеспечивающие функционирование демократически созданных органов мест­ного самоуправления и гарантирующих их политическую, административную и финансовую самостоятельность в системе публичного управления.

Положения Хартии строятся на общем принципе институ­циональной организации власти и управления — принципе субсидиарности, историческое развитие которого происходи­ло в рамках социально-философских и религиозных учений при рассмотрении конфликта частного и общего, отношений личности и государства. Политико-правовая сторона субси­диарности связана с проблемой распределения полномочий между различными уровнями власти, идеей децентрализации власти.

Сам термин «субсидиарность» происходит от латинского «subsidium», что означает «помощь из запасных позиций», — так в языке военных Древнего Рима различались когорты, сражающиеся на фронте («prima acies»), от стоящих наготове в тылу резервных когорт («subsidiarii cohortes»). Классическая дефиниция принципа субсидиарности содержится в энцикли­ке Папы Пия XI «Quadragesimo anno» 1931 г. (79-80): «Подобно тому, как индивида нельзя лишать инициативы и предостав­лять обществу делать то, что он может делать по собственной инициативе и своими собственными силами, так же наруша­ется справедливость, если то, что более мелкие и подчиненные социальные общности могут совершать и успешно доводить до конца, берут на себя большие и вышестоящие общности; к тому же это чрезвычайно невыгодно и запутывает весь обще­ственный строй. Ведь любая общественная деятельность по сво­ему существу и определению субсидиарна: она должна под­держивать членов социального организма, но ни в коем случае не имеет права разобщать или поглощать их.. .Чем лучше вы­держивается путем строгого соблюдения принципа субсидиар­ности последовательность различных общественных процессов, тем сильнее общественная власть и сила воздействия общества, тем лучше и счастливее обстоят дела в обществе». Таким об­разом, принцип субсидиарности подчинен идее солидарности и общего блага.

Впервые принцип субсидиарности был сформулирован в заключении комиссии по Европейскому союзу в 1975 г. и впо­следствии стал рассматриваться как одна из основ системы европейского сообщества, получив свое закрепление в Амстер­дамском договоре (1997 г.) (пересмотренный Маастрихтский договор (1992 г.), ст. 5 (прежняя ст. 3b): «Сообщество действует в пределах своих полномочий, определяемых настоящим До­говором и поставленными перед ним здесь целями. В областях, которые не попадают под его исключительную компетенцию, Сообщество действует в соответствии с принципом субсиди­арности, если и поскольку цели предполагаемого действия не могут быть достигнуты в достаточной мере государствами- членами и поэтому, в силу масштабов и результатов предпо­лагаемого действия, могут быть более успешно достигнуты Сообществом <...>». В договор включен также Протокол о при­менении принципа субсидиарности и близкого ему по зна­чению принципа пропорциональности, предполагающего соразмерность целей и мер для их достижения. При этом была принята к сведению Декларация Германии, Австрии и Бельгии о субсидиарности.

Принципы интерпретации вышеупомянутой статьи и определение основ субсидиарности обсуждались в декабре 1992 г. Вновь к этому вопросу вернулись на Межправитель­ственной конференции в феврале 2000 г., когда пересматри­валась роль местных и региональных властей в отношении субсидиарности. Кроме того, ежегодно Европейская комиссия выпускает для Европейского совета и Европейского парламента доклад «Лучшее право», который посвящен главным образом применению принципа субсидиарности.

После вступления в силу Лиссабонского договора парла­ментам государств — членов Европейского союза были пре­доставлены новые полномочия по осуществлению контроля за соблюдением принципа субсидиарности при разработке ев­ропейского законодательства. Парламент государства — члена Европейского союза или одна из его палат может обратиться в Суд Европейского союза в случае противоречия законодатель­ного акта Европейского союза принципу субсидиарности.

Согласно ч. 3 ст. 4 Европейской хартии местного самоу­правления суть принципа субсидиарности состоит в том, что осуществление публичных полномочий, как правило, долж­но преимущественно возлагаться на органы власти, наиболее близкие к гражданам. Передача какой-либо функции какому- либо другому органу власти должна производиться с учетом объема и характера конкретной задачи, а также требований эффективности и экономии.

Следовательно, центральная власть не должна вмешиваться в те вопросы, которые в состоянии эффективно решить на ме­стах, в чем заключается позитивный аспект субсидиарности. Это гарантируется рядом принципов, в том числе организа­ционно-правового характера.

Органами местного самоуправления являются, прежде все­го, избранные путем свободного, тайного, равного, прямого и всеобщего голосования советы и собрания, которые могут иметь подотчетные им исполнительные органы. Данное поло­жение не исключает обращения к собраниям граждан, рефе­рендуму или любой другой форме прямого участия граждан, если это допускается по закону (ч. 2 ст. 3 Хартии). Местные органы власти должны иметь возможность, не нарушая более общих законодательных положений, сами определять свои внутренние административные структуры и обеспечивать подбор высококвалифицированных кадров (статья 6 Хартии). Статус местных выборных лиц характеризуется свободным осуществлением их мандата (ч.1 ст. 7). Важное значение имеют положения о том, что финансовые ресурсы органов местно­го самоуправления должны быть соразмерны полномочиям, предоставленным им Конституцией или законом (ч. 2 ст. 9). При осуществлении своих полномочий органы местного само­управления могут вступать в ассоциацию с другими органами местного самоуправления (ч. 1 ст. 10). Функционирование де­мократически созданных органов местного самоуправления, которые пользуются значительной самостоятельностью в от­ношении полномочий, порядка их осуществления и средств, необходимых для выполнения своих функций, обеспечивается также правом на судебную защиту (ст. 11).

Негативный аспект принципа субсидиарности проявляется как своеобразная мера ответственности субъекта за ненадле­жащее осуществление своих полномочий, что оправдывает вмешательство центральной власти в управление на нижесто­ящем уровне. По общему правилу органы местного самоуправ­ления в пределах, установленных законом, обладают полной свободой действий для реализации собственной инициативы по любому вопросу, который не исключен из их сферы и ком­петенции и не находится в ведении какого-либо другого органа власти (ч. 2 ст. 4). Административный контроль за деятельно­стью органов местного самоуправления должен осуществлять­ся с соблюдением требований соразмерности между степенью вмешательства контролирующего органа и значимостью инте­ресов, которые он намерен защищать (ч. 3 ст. 8).

Как отмечается в современных исследованиях, вмешатель­ство вышестоящего уровня управления в деятельность ниже­стоящего признается целесообразным, если действия послед­него оказывают влияние на интересы соседних территорий или сообщества в целом. Кроме того, такое вмешательство может быть обусловлено необходимостью сохранения равенства ус­ловий жизни на территории всего государства и соблюдения принципа правового или экономического единства.

Принцип субсидиарности зафиксирован в конституциях многих европейских государств (Германии, Франции, Португа­лии, Италии), и в ряде из них (федеративных и региональных) сложилась судебная практика его применения (органы консти­туционного правосудия применяют принцип субсидиарности, как правило, в качестве критерия разграничения полномочий в сфере конкурирующей компетенции).

До недавнего времени политическая теория предлагала два принципиально различных ответа на проблему согласования интересов — иерархическое согласование и коалиционное со­гласование. Субсидиарность дает третий ответ, который связан с координацией и удовлетворяет требованиям современной мысли, несет определенную культурную новизну. Во главу угла во взаимоотношениях между различными уровнями власти ставятся координационные типы связей, основанные на равно­правии и равнозначности управленческих органов разного уровня. Причем активность инициативного субъекта направ­лена не только во внешнюю, но и во внутреннюю сферу его деятельности, выражает способность и возможность к осущест­влению собственных полномочий, требует самоорганизации и субкоординации.

Идеи субсидиарности тесным образом переплетаются с те­орией кооперативного федерализма, которая задается инсти­тутом конкурирующей (совместной) компетенции, что в свою очередь требует высокого уровня координации и сотрудни­чества (поэтому положения Европейской хартии о местном самоуправлении применимы и на региональных территориях, о чем имеется специальная оговора в ст. 13 Хартии). Данный подход позволяет выделить в принципе субсидиарности еще одну сторону — дополнительность, что предполагает взаимную помощь в выполнении полномочий, в случае если достигнуто соответствующее согласие.

Обновленная теория кооперативного федерализма — кон­курирующий федерализм — уделяет главное внимание вопро­сам конкуренции между уровнями власти и тем механизмам, которые могут быть применены для предотвращения «моно­полизации власти».

В России принцип субсидиарности не нашел своего пря­мого законодательного закрепления. Его отдельные аспекты отражены в статьях Конституции Российской Федерации о раз­граничении предметов ведения и полномочий между органа­ми государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации (ч. 3 ст. 5, ч. 3 ст. 11, ч. 2 ст. 76), о самостоятельном решении орга­нами местного самоуправления вопросов местного значения и порядке наделения органов местного самоуправления от­дельными государственными полномочиями с передачей не­обходимых для их осуществления материальных и финансовых средств (ч. 1 ст. 130, ч. 1 ст. 131 (ст. 132).

В то же время отмечают отсутствие четких конституцион­ных рамок деятельности федеральных органов власти в сфере совместного ведения и чрезмерную регламентацию федераль­ных требований к системе органов государственной власти в субъектах Российской Федерации в рамках Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполни­тельных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», что в свою очередь не согласуется с п. «н» ч. 1 ст. 72 Конституции Российской Федерации, согласно которому установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления отнесено к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Указанная проблема проецируется на сферу разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления, что препятствует развитию полноценного института местного самоуправления. Уточняя полномочия местного самоуправления, субъекты Российской Федерации либо ограничивают права местного самоуправления в отдель­ных сферах, либо необоснованно их расширяют. Значительная часть вопросов местного значения отнесена к сфере правового регулирования отраслевого законодательства Российской Феде­рации и субъектов Российской Федерации. Наблюдается уни­фикация и в то же время достаточная неопределенность право­вых норм, не исключающих их двойственного толкования.

Трудности реализации Европейской хартии местного само­управления в России связывают и с «внутренними изъянами» самой Хартии как документа. В частности, относительно ее предмета — общеевропейская ценность, общие подходы, меха­низм защиты, иное либо все вместе, и «формулы» — не менее 20 признаков из 30, в том числе не менее 10 признаков из 14 обязательных, которые однозначно не определены. Десять «обязательных» признаков местного самоуправления — они должны быть выбраны государством, решившим присоеди­ниться к Хартии, — отнесены к обязательствам государства по формированию местного самоуправления. Критерии же «внутреннего устройства» местного самоуправления в доку­менте фактически не обозначены. Кроме того, положения ч. 2 Хартии, регламентирующей механизм контроля за соблю­дением взятых государствами обязательств, не входят в пере­чень «обязательных» признаков, что снижает ответственность за качество и полноту исполнения конвенционных требований. Среди существенных недостатков — отсутствие официального разъяснения терминов и действенного механизма контроля за исполнением принятых обязательств (Хартия готовилась государствами «старой» демократии, для которых ее положе­ния рассматривались как «естественные», устоявшиеся обы­чаи, не требующие пояснений и дополнительных механиз­мов реализации). Достаточные нарекания вызывает перевод терминов, не точно выражающий смысловую нагрузку текста документа.

Именно поэтому, на наш взгляд, заслуживают внимания вопросы толкования конвенционных положений и их адек­ватного отражения в действующем законодательстве, в особен­ности формулировок ч. 2 ст. 3 и ч. 1 ст. 6 Европейской хартии местного самоуправления о выборности и институциональной обособленности органов местного самоуправления в системе публичного управления.

Согласно ст. 3 Конституции Российской Федерации носи­телем суверенитета и единственным источником власти в Рос­сийской Федерации является ее многонациональный народ. На конституционном уровне закреплены формы осуществле­ния народовластия: непосредственно народом, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправ­ления. Причем формулировка конституционно-правовой нор­мы начинается с указания на непосредственные формы наро­довластия, чем подчеркивается их первостепенное значение по отношению к представительным формам. Высшим непо­средственным выражением власти народа названы референдум и свободные выборы.

Европейская хартия ограничивается указанием на советы или собрания, состоящие из членов, избранных путем сво­бодного, тайного, прямого, равного и всеобщего голосования, не отдавая приоритетного значения непосредственным фор­мам осуществления местного самоуправления.

Этот и ряд других моментов позволяют оценивать нормы Конституции Российской Федерации как более прогрессив­ные.

Как указывает Н. Б. Пастухова, «стремление к созданию государства, которое учитывает волю народа и осуществляет управление в интересах всего общества с целью создания усло­вий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие способностей человека, ведет к расширению народовластия, наполнению суверенитета волей народа, а, следовательно, и су­веренитета государства — новым содержанием».

Будучи одной из основ конституционного строя принцип народовластия находит свое дальнейшее развитие в законах и иных правовых актах. От того, насколько полно и непротиво­речиво отражены в действующем законодательстве институты народовластия, зависит их реальное воплощение в жизни рос­сийских граждан и качество такой жизни.

Так, глава 5 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131- ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправле­ния в Российской Федерации» предусматривает следующие формы непосредственного осуществления населением мест­ного самоуправления и участия населения в осуществлении местного самоуправления: местный референдум; муниципаль­ные выборы; голосование по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления, голосование по вопросам из­менения границ муниципального образования, преобразова­ния муниципального образования; сход граждан; правотвор­ческая инициатива граждан; территориальное общественное самоуправление; публичные слушания; собрания граждан; конференция граждан (собрание делегатов); опрос граждан; обращения граждан в органы местного самоуправления. На­ряду с предусмотренными формами непосредственного осу­ществления населением местного самоуправления и участия населения в осуществлении местного самоуправления граж­дане вправе участвовать в осуществлении местного самоуправ­ления и в иных формах, не противоречащих Конституции Российской Федерации, настоящему Федеральному закону и иным федеральным законам, законам субъектов Российской Федерации.

По мнению Т. М. Бялкиной, «задача законодателя состо­ит в том, чтобы с учетом специфики той или иной формы народовластия обеспечить разумную сбалансированность их использования, не допуская необоснованного ограничения прав населения как субъекта муниципальной власти на выбор любой из них».

В то же время высказываются претензии к тексту Конститу­ции Российской Федерации, нормы которой в силу диспозитивности, неопределенности по смыслу и рамочного характера провоцируют высокую вероятность политического усмотрения при принятии государственно-властных решений.

Сказанное можно в полной мере отнести к одному из прин­ципиальных вопросов институционализации местного само­управления — порядку формирования его органов, правовая трактовка которого претерпела существенные изменения.

Так, если ранее образуемые путем свободных выборов орга­ны народного представительства рассматривались как сформи­рованные исключительно на основе всеобщего равного и пря­мого избирательного права при тайном голосовании, то после принятия Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправле­ния в Российской Федерации», допускающего возможность формирования представительного органа муниципального района по так называемой «системе делегирования», ситуация изменилась.

Конституционный Суд Российской Федерации признал не противоречащими Конституции Российской Федерации положения ст. 35 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Феде­рации», которыми предусматривалась возможность форми­рования представительного органа муниципального района из глав поселений, входящих в состав данного муниципального района, и депутатов представительных органов этих поселе­ний, избираемых ими из своего состава в соответствии с равной независимо от численности населения поселения нормой пред­ставительства (п. 1 ч. 4), и устанавливался порядок перехода к указанному способу формирования представительного орга­на муниципального района (ч. 5). Как указал Конституционный Суд Российской Федерации, по своему конституционно-право­вому смыслу в системе действующего правового регулирова­ния названные положения закона предполагают возможность формирования представительного органа муниципального района путем вхождения в его состав представителей поселе­ний из числа лиц, ранее избранных непосредственно населе­нием. Решение о переходе к такому способу формирования представительного органа муниципального района должно приниматься представительными органами соответствующих муниципальных образований с учетом мнения населения, про­живающего на данной территории, выявленного в порядке, устанавливаемом в уставах и иных нормативных правовых ак­тах муниципальных образований. Важно отметить, что в соот­ветствии с Федеральным законом «Об общих принципах орга­низации местного самоуправления в Российской Федерации» рассматриваемый порядок формирования представительного органа не являлся императивным и предполагал свободу усмо­трения местных сообществ в рамках предусмотренной законом альтернативы, на что также указано Конституционным Судом в качестве обоснования принятого решения.

Таким образом, положения Конституции Российской Фе­дерации и корреспондирующие им положения Европейской хартии местного самоуправления были истолкованы как не ис­ключающие возможность формирования представительного органа муниципального образования, созданного по террито­риальному принципу, путем вхождения в его состав представи­телей поселенческих муниципальных образований, избранных населением на муниципальных выборах.

Отметим, что за рубежом формирование представительных органов местного самоуправления происходит на основе пря­мых выборов, отсутствуют аналоги муниципального района, а делегирование или назначение должностных лиц, как пра­вило, практикуется на уровне государственного управления.

Неоднозначна практика других судов, использующих поло­жения Хартии для обоснования противоположных выводов.

Вновь актуализировал вопрос Федеральный закон от 27 мая 2014 г. № 136-ФЗ «О внесении изменений в статью 26.3 Феде­рального закона «Об общих принципах организации зако­нодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», зна­чительно расширивший полномочия субъектов Российской Федерации в сфере местного самоуправления.

Согласно ч. 3 ст. 34 Федерального закона «Об общих прин­ципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в редакции вышеназванного Федерального закона порядок формирования, полномочия, срок полномочий, по­дотчетность, подконтрольность органов местного самоуправ­ления и иные вопросы организации и деятельности указанных органов определяются уставом муниципального образования в соответствии с законом субъекта Российской Федерации.

Анализ принятых в соответствие с вышеназванным Феде­ральным законом законов субъектов Российской Федерации дает представление о различных подходах к вопросу о фор­мировании организационных структур местного самоуправ­ления.

К примеру, альтернативные варианты формирования пред­ставительного органа на уровне муниципального района пред­усмотрены в Республике Бурятия, Алтайском крае, Амурской, Архангельской, Воронежской и Тюменской областях, Ханты- Мансийском автономном округе и на уровне городского округа с внутригородским делением в Ростовской области.

Наиболее диспозитивны нормы регионального законода­тельства, регламентирующие порядок избрания глав муни­ципальных образований. Глава муниципального образова­ния избирается населением на муниципальных выборах либо представительным органом муниципального образования из своего состава в Республике Бурятия, Амурской и Воро­нежской областях, Ханты-Мансийском автономном округе. Альтернативный порядок применяется для избрания главы муниципального района в Чувашской Республике, Магадан­ской и Ростовской областях, главы поселения — в Республике Северная Осетия — Алания и Камчатском крае. В Республике Саха (Якутия), Алтайском крае и Новосибирской области пред­усмотрен альтернативный вариант избрания главы сельского поселения, причем в Республике Саха (Якутия) и Алтайском крае имеются исключения для избрания главы сельского по­селения, являющегося административным центром муници­пального района, — в таком случае в Республике Саха (Якутия) проводятся муниципальные выборы, а в Алтайском крае главу сельского поселения избирает представительный орган муни­ципального образования.

В отдельных регионах вопросы, связанные с порядком формирования органов местного самоуправления, переданы на муниципальный уровень. Так, в Рязанской области порядок избрания главы поселения (за исключением поселения, явля­ющегося административным центром) определяется уставом муниципального образования. Уставом муниципального об­разования определяется и порядок избрания глав сельских поселений (за исключением сельских поселений, являющихся административными центрами) в Тамбовской области.

Однако в большинстве случаев субъектами Российской Фе­дерации определены конкретные организационно-правовые формы местного самоуправления. Положения об учете мнения населения при переходе на другую организационно-правовую форму местного самоуправления и порядке его выявления на законодательном уровне не предусмотрены.

По нашему мнению, установленный в ряде регионов им­перативный порядок формирования организационных струк­тур местного самоуправления, не в полной мере согласуется с позицией Конституционного Суда Российской Федерации об учете мнения населения при решении данного вопроса, что могло бы стать поводом для проверки в порядке конституци­онного контроля.

На момент принятия Федерального закона от 27 мая 2014 г. № 136-ФЗ по принципу делегирования формировалось око­ло половины представительных органов муниципальных районов. Модель «управленец по контракту» применялась примерно в 20% муниципальных районов. Длительное вре­мя наиболее распространенной организационно-правовой формой местного самоуправления в Российской Федерации в соответствии с уставами муниципальных образований оста­валась система «сильный мэр — слабый совет», при которой избранный населением глава муниципального образования возглавлял исполнительный орган муниципального образова­ния, входил в состав представительного органа муниципально­го образования и председательствовал на его заседаниях. Это значительно усиливало позиции местных властей во взаимоот­ношениях с региональными властями, но затрудняло контроль­ные функции в отношении исполнительной власти, снижало роль представительного органа муниципального образования и эффективность его деятельности. То есть установленные на законодательном уровне организационные модели местного самоуправления не являлись повсеместной практикой, что, очевидно, требовало предварительного изучения и анализа соответствующих причин.

Современные исследователи признают целесообразным вмешательство вышестоящего уровня управления в деятель­ность нижестоящего, если действия последнего оказывают влияние на интересы соседних территорий или сообщества в целом. Кроме того, такое вмешательство может быть обу­словлено необходимостью сохранения равенства условий жиз­ни на территории всего государства и соблюдения принципа правового или экономического единства²⁶. Между тем наблю­даемые попытки фактического «огосударствления» местного самоуправления в целях повышения эффективности управ­ленческой деятельности на местном уровне еще не свидетель­ствуют об обоснованности и продуманности такого подхода.

В соответствии с действующим законодательством органы государственной власти осуществляют контроль за осущест­влением органами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий, которые нередко становятся для органов местного самоуправления более важ­ными, чем их собственные задачи. Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления предусматри­вается не только за нарушения закона, но и за ненадлежащее осуществление государственных полномочий и наступает не­зависимо от того, как при этом решались вопросы местного значения. Многие нарушения в деятельности органов местного самоуправления связаны с недостаточным финансированием, то есть государством не обеспечиваются равные условия для развития муниципальных образований. Однако это не всегда принимается во внимание при определении ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления.

Не соответствует идее субсидиарности и расширение пол­номочий высшего должностного лица субъекта Российской Фе­дерации (руководителя высшего исполнительного органа госу­дарственной власти субъекта Российской Федерации) в рамках института конституционно-правовой ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления: в соответствии с введенной в 2009 г. ст. 74.1 в Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации мест­ного самоуправления в Российской Федерации» его мнение необходимо учитывать при удалении главы муниципального образования в отставку по любому из предусмотренных за­коном оснований.

По всей видимости, преобладанием централизованного подхода к организации местного самоуправления вызвано недостаточное использование возможностей межмуници- пального сотрудничества, в то время как за рубежом межмуниципальная кооперация признана довольно эффективным механизмом.

Положения ст. 10 Европейской хартии местного самоуправ­ления содержат обширную формулировку о праве местных органов самоуправления на ассоциацию, которая возможна как в рамках сотрудничества для осуществления собственных полномочий, так и для осуществления задач, представляющих общий интерес и в целях защиты. Предусмотрено право всту­пать в какую-либо международную ассоциацию и сотрудниче­ство с органами местного самоуправления других государств.

Особый интерес, как нам кажется, представляет опыт соз­дания «надмуниципальных структур», по примеру объеди­нения коммун во Франции, функционирование совместных администраций.

Статья 8 Федерального закона «Об общих принципах орга­низации местного самоуправления в Российской Федерации» ограничивает формы межмуниципального сотрудничества определенными видами — некоммерческими организациями и хозяйственными обществами, что не позволяет в сложных социально-экономических условиях и в ситуации нехватки спе­циалистов (что характерно для небольших сельских поселений) объединить административно-управленческие возможности и кадровые ресурсы муниципальных образований.

Как указано в ст. 14 Хартии, каждая Сторона направляет Генеральному секретарю Совета Европы всю необходимую информацию о законодательных положениях и иных мерах, принятых ею для обеспечения соблюдения положений на­стоящей Хартии. По всей видимости, большей эффективно­сти способствовало бы создание специального контрольного органа либо наделение контрольными функциями Конгресса местных и региональных властей Совета Европы с одновре­менным предоставлением права принимать наряду с актами рекомендательного характера обязательные для исполнения документы. Целесообразно проводить наглядный сравнитель­ный мониторинг, например, по аналогии с деятельностью международной организации Трансперенси Интернешнл по составлению ежегодного Индекса восприятия коррупции (Corruption Perception Index) в государственном секторе раз­личных стран, что позволит судить об уровне демократизации местного самоуправления в разных государствах (особенно в ус­ловиях постоянно изменяющегося законодательства о местном самоуправлении).

Как сделать органы местного самоуправления дееспособ­ными структурами, способными самостоятельно и под свою ответственность справляться с поставленными задачами? В ус­ловиях ограниченности кадровых и материальных ресурсов, финансового дефицита, очевидно, необходимо создать адек­ватные формы сотрудничества и кооперации, расширить воз­можности межмуниципального сотрудничества, предоставив одноуровневым органам местного самоуправления право соз­давать совместные исполнительно-распорядительные органы (местные администрации), подотчетные населению и пред­ставительному органу муниципального образования в части осуществления полномочий на территории соответствующего муниципального образования.

Институт прямых выборов является важным социальным механизмом включенности гражданского общества в управле­ние государством, в связи с чем система делегирования, приме­няемая при формировании органов местного самоуправления, нуждается в концептуальном обосновании. В рамках указанной системы должно быть дано адекватное определение понятия «выборы». В общем нормативном порядке необходимо закре­пить право органов местного самоуправления при принятии государственных решений, непосредственно касающихся их деятельности, быть заслушанными по любому вопросу (вне зависимости от наличия специальной правовой нормы). Кро­ме того, должны получить конституционно-правовую оценку законы субъектов Российской Федерации, принятые во испол­нение Федерального закона от 27 мая 2014 г. № 136-ФЗ.

Актуальным для российской науки как в целях изучения и анализа опыта зарубежных европейских государств, так и возможностей его использования в условиях российской правовой действительности представляется дальнейшее ис­следование принципа субсидиарности в его конституционно-правовом аспекте. Следует согласиться с тем, что нормативное закрепление принципа субсидиарности в конституции и феде­ральном законодательстве — важнейший аспект федеральной законодательной политики в Российской Федерации. В раз­витие западноевропейской традиции современная концепция субсидиарности в Российской Федерации, по-нашему мнению, должна основываться на требованиях соразмерности и юриди­ческой определенности, стержнем которой является правовая стабильность.

Конституционное право