Роль и место органов регионального конституционного правосудия в государственно-правовой системе современной России

КОНСТИТУЦИОННОЕ ПРАВО Демидов В. Н. Конституционное правосудие в современном мире признается одним из неотъемлемых элементов демократического правового государства, основанного на принципах верховенства права и разделения властей. При федеративном устройстве государства оно может существовать на двух уровнях — федеральном и региональном, поскольку субъекты Федерации обладают значительной самостоятельностью, в том числе своими Основными законами. В России функцию конституционного правосудия на региональном уровне осуществляют конституционные (уставные) суды. В статье раскрываются особенности правового статуса этих судов в условиях федеративного устройства Российского государства, а также освещается их роль и значение в практической реализации принципов, гарантий и ценностей, закрепленных в федеральной Конституции и конституциях (уставах) субъектов Федерации.

Институт конституционного правосудия является одним из исторических достижений конституционализма и в настоя­щее время признается неотъемлемым атрибутом правового го­сударства. Современное демократическое государство не может обойтись без осуществления независимого и профессиональ­ного судебного контроля над правотворческой деятельностью органов государственной власти и местного самоуправления. Наличие в государстве механизма обеспечения соответствия законодательства положениям Конституции как учредитель­ного и высшего нормативного правового акта рассматривается в качестве одного из принципов современного конституциона­лизма, признающегося государствами с различным уровнем политического, экономического, социального и культурного развития.

Установление в Российской Федерации конституционно­го правосудия отвечает таким основам ее конституционного строя, как принципы верховенства права, федерализма, пра­вового и социального государства, разделения властей, обе­спечения приоритета прав и свобод человека и гражданина в деятельности органов власти. Его предназначение состоит в обеспечении верховенства и прямого действия конституци­онных норм, упорядочении властных полномочий органов государства. Данный вид судебной власти гарантирует защиту прав и свобод человека и гражданина от нарушающих их за­конов и иных нормативных правовых актов.

Роль и значение конституционного судебного контроля проявляются в том, что данный институт судебной власти вы­ступает в качестве гарантии соблюдения конституционных норм. Чтобы Конституция стала реально действующим норма­тивным актом, она должна быть обеспечена правовой защитой. В условиях современного демократического государства только судебный конституционный контроль способен в полной мере обеспечить действенную правовую охрану Конституции. Без такого контроля она может оставаться всего лишь общей декларацией принципов и намерений. В нашей стране кон­ституционное правосудие является принципиально новым институтом правовой системы, который выступает как главный элемент правовой защиты Конституции России, конституций и уставов субъектов Федерации.

Значение конституционного правосудия определяется его функцией подчинения политики праву. Конституционная юстиция является самостоятельным видом государственнов­ластной контрольной деятельности, осуществляемой по су­дебной процедуре. Именно эта форма обеспечивает объек­тивность и беспристрастность конституционного контроля, выступает гарантией независимого рассмотрения конститу­ционных правовых споров. Как отмечают исследователи, если конституционный контроль осуществляют несудебные органы, то он носит общий характер, поскольку такой конституцион­ный контроль в значительной степени испытывает влияние проводимой в государстве политики. Судебный же консти­туционный контроль можно квалифицировать как контроль специализированный и неполитический.

В мировом масштабе конституционное правосудие реали­зуется по двум организационным моделям — американской и европейской. В нашей стране, юриспруденция которой отно­сится к континентальной системе права, воспринята европей­ская модель. Она характеризуется тем, что конституционная юстиция представляет собой обособленную ветвь судебной вла­сти, осуществляющую правосудие на основе самостоятельного вида судебной деятельности — конституционного судопроизводства, которое по своей правовой природе является одной из форм осуществления правосудия в Российской Федерации (статья 118, часть 2, Конституции РФ). На федеральном уровне его осуществляет Конституционный Суд России, а на уров­не субъектов Российской Федерации — их конституционные (уставные) суды.

В соответствии с Федеральным конституционным законом от 31 декабря 1996 года № 1-ФКЗ «О судебной системе Россий­ской Федерации» конституционный (уставный) суд может соз­даваться субъектом Российской Федерации для рассмотрения вопросов соответствия региональных законов, нормативных правовых актов органов государственной власти и местного самоуправления положениям конституции (устава) субъек­та Федерации, а также для толкования конституции (устава) субъекта Российской Федерации. Его создание происходит по инициативе самого субъекта Федерации, финансирование производится за счет средств регионального бюджета, а вопро­сы, отнесенные к его компетенции, рассматриваются в порядке, установленном региональным законом. При этом его решения, как и решения любого другого судебного органа, являются обязательными для исполнения и не могут быть пересмотрены иным судом.

Региональное конституционное (уставное) правосудие про­истекает из федеративной природы Российского государства, которая обеспечивает децентрализацию государственной вла­сти, учет национальных, конфессиональных и региональных особенностей ее субъектов, дает возможность передать в субъ­екты необходимый объем государственно-правовых вопросов. Она же определяет систему государственных органов, структу­ру законодательства, распределение полномочий между фе­деральными и региональными органами власти. В частности, федеративное устройство означает наличие у субъектов Рос­сийской Федерации собственных судебных полномочий в рам­ках конституционного принципа разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную. Соз­дание института региональной конституционной (уставной) юстиции дает возможность реализовать закрепленный в Рос­сийской Конституции принцип федерализма в построении системы органов судебной власти.

Особенность правового статуса конституционных (уставных) судов заключается в том, что они входят в единую судебную систему России и вместе с тем являются органами власти субъ­ектов Федерации. Конституционные (уставные) суды — это единственные органы судебной власти, которые выносят свои решения именем субъекта Российской Федерации. В отличие от судов общей юрисдикции и арбитражных судов конституци­онные (уставные) суды субъектов Российской Федерации не об­разуют единую систему и не являются нижестоящей инстан­цией по отношению к Конституционному Суду Российской Федерации. Но при этом органы региональной конституцион­ной юстиции в своей деятельности ориентируются на Консти­туционный Суд России. И это вполне оправданно, поскольку конституционное правосудие на федеральном и региональном уровнях действует в рамках единого правового пространства и осуществляется в одном и том же порядке конституционного судопроизводства.

Федеральный и региональные органы конституционного судебного контроля исполняют общую функцию обеспечения верховенства права, соблюдения конституционной законно­сти. Общность правовой природы органов конституционного правосудия предопределяет схожесть места и роли Консти­туционного Суда Российской Федерации и конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации на соответ­ствующих этажах федеративного государства. Региональное конституционное (уставное) правосудие по своему предна­значению призвано решать в субъектах Российской Федера­ции те же задачи, которые на федеральном уровне возложены на Конституционный Суд России. Федеральный конституцион­ный закон от 21 июля 1994 года № 1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации» стал объединяющим и ориенти­рующим началом для правовых норм законов субъектов Рос­сийской Федерации о конституционных (уставных) судах. Как отмечается, «конституционноуставное правосудие в субъектах Российской Федерации есть составная часть конституционного правосудия Российской Федерации в целом, функционирова­ние которого обеспечивает единство конституционности на ос­нове федеральной Конституции, конституций и уставов субъек­тов Федерации на территории всей Российской Федерации».

Как отметил известный правовед, один из разработчиков действующей Конституции Российской Федерации С. М. Шах­рай, «в федеративном государстве организация конституцион­ного правосудия на двух уровнях предпочтительнее его орга­низации только на федеральном уровне. Во-первых, создание в субъектах Федерации собственных органов конституционного правосудия повышает их роль в развитии федеративных отно­шений в соответствии с принципами конституционного строя. Хотя федеральный орган конституционного правосудия и ор­ганы конституционного правосудия в субъектах Российской Федерации обладают своими полномочиями, связанными с ре­гулированием федеративных отношений, в различном объеме и каждый на своем уровне имеют собственные задачи, в целом они действуют как партнеры в решении общих задач — обеспе­чении территориального верховенства федеральной Консти­туции и на этой основе упрочения Федерации и установления в ней конституционного строя».

Благодаря наличию региональных конституционных (устав­ных) судов в субъектах Российской Федерации воспроизводится та конституционная модель функционирования органов госу­дарственной власти, которая установлена на общероссийском уровне. Это отвечает требованиям статьи 77 (часть 1) Конститу­ции Российской Федерации, согласно которым система органов государственной власти республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов устанавливается субъектами Российской Федерации самостоятельно в соответствии в том числе с основами консти­туционного строя Российской Федерации. Характерно, что Фе­деральный закон от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъек­тов Российской Федерации» предусматривает процедуру на­значения на должность судьи конституционного (уставного) суда субъекта Российской Федерации (пункт «з» части третьей статьи 5). Подобный подход содействует повышению демокра­тизации политической жизни регионов, восприятию положи­тельного опыта разрешения конституционно-правовых споров на федеральном уровне, упрочению государственного механиз­ма и стандартов защиты прав и свобод граждан. Не случайно должности председателя, заместителя председателя и судьи конституционного (уставного) суда субъекта Российской Феде­рации входят в перечень типовых государственных должностей субъектов Российской Федерации, утвержденный Указом Пре­зидента Российской Федерации от 4 декабря 2009 года № 1381 «О типовых государственных должностях субъектов Россий­ской Федерации».

Принципиальной особенностью конституционного право­судия является то обстоятельство, что оно ориентировано на за­щиту не только буквы, но и духа Конституции. Это вытекает из самой сущности Конституции как основополагающего юри­дического акта, который в сжатой, концентрированной форме выражает главные ценности страны, основу ее экономического, социального, политического и культурного устройства. Раз­решая конкретно-правовые споры, преодолевая неопределен­ность в понимании конституционных норм, орган конститу­ционной юстиции по определению должен глубоко вникнуть в тот глубокий пласт принципов и отношений, который скры­вается за каждой применяемой им конституционноправовой нормой. Благодаря этому конституционное правосудие обе­спечивает динамичность понимания конституции, ее развитие, отражающее развитие самого общества, которое по ней живет. Как отметил Председатель Конституционного Суда Россий­ской Федерации В. Д. Зорькин, «Конституция — это ни в коем случае не застывший, однозначный и понимаемый исключи­тельно буквально текст. Это — живой документ. Который как базовый нормативный фундамент постоянно изменяющегося политического, социального, экономического мира должен жить и реализоваться в контексте перемен в этом мире. Таким образом, задача Конституционного Суда — в каждом своем решении объективировать динамический баланс конститу­ционных ценностей. А именно защищать неизменные и неот­меняемые базовые ценности, учитывая при этом те насущные потребности конкретно-исторического развития России, в ко­торых эти ценности находят свое актуальное воплощение».

Данное определение не только характерно для понимания сущности Конституции и конституционного правосудия на фе­деральном уровне, но и помогает лучше понять деятельность конституционных (уставных) судов по защите конституций (уставов) российских регионов как субъектов федеративного государства, каждый из которых обладает спецификой и само­стоятельностью при решении своих вопросов. Это обуславли­вает роль конституций и уставов субъектов Российской Федера­ции как правовых документов, встроенных в единое российское правовое пространство и развивающих принципы и ценности, заложенные в Российской Конституции, но на региональном уровне являющихся учредительными актами, определяющими работу органов государственной власти и местного самоуправ­ления, жизнь региона в целом. На необходимость действия конституционных норм в режиме реального регулирования общественных отношений обратил внимание и Президент Республики Татарстан Р. Н. Минниханов, отметив, что «зако­нодательство тем сильнее, чем теснее оно связано с жизнью. Со временем будут обновляться и конкретные статьи Консти­туции Республики Татарстан. Но ее принципиальные поло­жения, ее дух останутся неизменными и в дальнейшем будут определять правовые основы социально-экономического, по­литического и духовно-культурного развития республики, на­ходиться на страже неотъемлемых прав и свобод ее жителей». Это емкое определение роли Конституции Татарстана в жизни республики безусловно подходит и для других субъектов Фе­дерации, и конституционные (уставные) суды могут и должны играть свою роль в реализации данного потенциала их консти­туций (уставов).

Вполне естественно, что исходя из полномочий, роли и зна­чения в системе органов государственной власти конституцион­ных (уставных) судов субъектов Российской Федерации за ними закрепилась репутация хранителей базовых фундаментальных ценностей, признаваемых как в рамках всего федеративного государства, так и имеющих особое значение для каждого кон­кретного региона с учетом его специфики. Причем нередко речь идет не только о сугубо правовых ценностях, составля­ющих основу современного конституционализма, но и о цен­ностях, тесно связанных с культурным наследием конкретного региона, историческим восприятием и самоидентификацией народов, государственность которых реализована в том или ином субъекте Российской Федерации. Вот, например, Глава Республики Северная Осетия — Алания и Председатель ее Конституционного Суда обращают внимание на то, что дей­ствующая Конституция этой республики впервые в практике ее конституционного строительства закрепила в названии ре­гиона термин «Алания». Они отмечают следующее: «В Консти­туции республики 1994 года было закреплено новое название Северной Осетии — «Республика Северная Осетия — Алания», что объясняется необходимостью восстановления историче­ской связи осетинского народа со своими непосредственными предками — аланами и стремлением идентифицировать себя в тех основных понятиях и названиях, под которыми известны осетины в доктрине мировой исторической науки и долгое время в обыденном сознании народов Европы».

Насущной потребностью современного конституционализ­ма является не только воплощение ценностей, непосредственно закрепленных в нормах Конституции, но и, как отмечается в литературе, генерирование новых конституционных ценно­стей как результата оценочной деятельности судебных органов конституционного контроля. Например, «в практике Консти­туционного Суда РФ получил свое обоснование целый ряд формально не имеющих прямого закрепления в Конституции РФ ценностей, включая такие, как: справедливость и правовая определенность, устойчивость публичных правоотношений, стабильность условий хозяйствования, поддержание баланса публичных интересов государства и частных интересов субъ­ектов правоотношений и др.». Развитие данного сегмента кон­ституционных ценностей, а следовательно, и конституционного регулирования неразрывно связано с осуществлением консти­туционного правосудия, в том числе на региональном уровне с деятельностью конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации.

Учреждение и развитие конституционной (уставной) юстиции в субъектах Российской Федерации является залогом формирования демократической государственности России, которая немыслима без сильной судебной власти в регионах. Конституционные (уставные) суды являются именно тем ин­ститутом власти, посредством которого укрепляется конститу­ционная законность и сохраняется стабильность конституций и уставов субъектов Российской Федерации. Выявляя некон­ституционные положения действующих законов, признавая их утратившими юридическую силу, органы конституционной (уставной) юстиции субъектов Российской Федерации наце­ливают региональные парламенты на создание более каче­ственных законов с точки зрения соответствия Конституции России и конституциям (уставам) субъектов Федерации. Вы­нося решения о конституционности закона или его отдельных положений, конституционные (уставные) суды способствуют устранению препятствий в их реализации. Решая вопросы о со­ответствии конституции (уставу) того или иного законодатель­ного акта, они нередко предрешают вопросы законотворчества; высказанные ими правовые позиции не подлежат обжалова­нию, а юридическая сила постановления конституционного (уставного) суда о признании нормативного правового акта неконституционным не может быть преодолена повторным принятием этого же нормативного правового акта.

Конституционное правосудие по своему потенциалу спо­собно внести свою стабилизирующую роль в развитие госу­дарства и общества как на федеральном, так и на региональном уровнях. Как справедливо отмечается, «проблемы конститу­ционного государства, демократии, свободы и прав лично­сти связаны со всей совокупностью общественных отноше­ний и всей системой конституционного права, выступающего одной из гарантий развития цивилизационного процесса»¹⁰. На разрешение именно этих проблем ориентирована работа конституционной юстиции, что определяет ее объективную востребованность как специализированного государственно­правового института, занимающего уникальное место в систе­ме органов государственной власти, в том числе и региональ­ного уровня. При этом для полной реализации данного ее потенциала на региональном уровне необходимо завершение процесса ее формирования, что остается основной задачей обозримого будущего.

Конституционное право

Статья опубликована в Евразийском юридическом журнале № 9 (76) 2014