Конституционное право, выступая в качестве отрасли права, имеет собственный предмет правового регулирования. Причем предмет этот составляют общественные отношения, которые представляют собой публичные властеотношения. К ним, в том числе, можно отнести отношения, «связанные с установле­нием системы, порядка формирования, принципами органи­зации и механизмами деятельности органов государственной власти».

Общественные отношения, которые включаются в предмет конституционного права и регулируются нормами, содержа­щимися в его источниках, можно называть конституционно­правовыми. Одним из элементов любого правоотношения, в том числе и конституционно-правового, является субъект или «лицо, обладающее правосубъектностью, которое может быть носителем прав и обязанностей, участвовать в правовых отношениях». Причем правосубъектность обычно охватывает два элемента: правоспособность и дееспособность.

В литературе отмечается, что правосубъектность в частном и публичном праве необходимо различать. С этим утвержде­нием следует согласиться по нескольким причинам. Во-первых, в конституционно-правовых отношениях участвуют субъекты, не характерные для правоотношений, регулируемых иными отраслями права.

Во-вторых, субъект конституционно-правовых отношений является не просто субъектом правоспособным, то есть имею­щим только потенциальную возможность участия в правоотно­шениях, а является в большинстве случаев субъектом реально участвующим в них, то есть стороной этих правоотношений, наделенной определенными правами и несущей соответству­ющие юридические обязанности.

И действительно, правоспособность представляет собой лишь абстрактную возможность лица быть субъектом права, но не означает реальной готовности действовать. В литературе даже можно встретить утверждения о том, что «рассуждение о правоспособных субъектах не имеют практического основания в публично-правовых отношениях». Понятия «правоспособ­ность» и «дееспособность» имеют нормативные определения именно в источниках отрасли гражданского права. Опираются данные понятия на то, что в области частного права существует принципиальное юридическое равенство всех субъектов и ис­пользуется диспозитивный метод правового регулирования, в то время как в конституционном праве, за редким исклю­чением, существует субординация субъектов и используется императивный метод правового регулирования.

В-третьих, своеобразие отрасли конституционного права как общей части национального права выражают постоянные правоотношения общерегулятивного типа. Причем в силу характерной особенности общерегулятивных отношений, не содержащих поименной индивидуализации субъектов права, можно говорить об общей (конституционно-правовой) право­субъектности без разделения на правоспособность и дееспо­собность.

В-четвертых, у коллективных субъектов конституционно­правовых отношений, к которым относятся высшие органы исполнительной власти, дееспособность не выделяется в ка­честве отдельного элемента правосубъектности. Причем в со­держание правосубъектности обычно включают как потенци­альные права и обязанности (правоспособность), которые их обладатели могут реализовать при определенных условиях, так и права, обязанности субъектов, вытекающие для них не­посредственно из закона. Однако правосубъектность органов государственной власти выражается через их компетенцию, а правоспособность важна главным образом для индивидуаль­ных субъектов.

Итак, из вышесказанного можно сделать вывод, что для правоприменения в сфере конституционно-правовых отно­шений значение будет иметь не столько правоспособность субъекта права, сколько все элементы субъекта, отражающие его готовность к реальной деятельности. С. С. Алексеев в свое время отмечал, что понятие «правовой статус» имеет более широкое значение, чем понятие «правосубъектность», а А. В. Мицкевич подчеркивал, что правосубъектность включает в себя правоспособность, дееспособность и правовой статус субъекта права.

Напрашивается вывод не просто о том, что правосубъект­ность в частном и публичном праве необходимо различать, а еще и о том, что непонятно, каким образом соотносить правосубъектность и правовой статус субъектов конституци­онно-правовых отношений: или правосубъектность наряду с правоспособностью и дееспособностью участников конститу­ционно-правовых отношений включает в себя и правовой ста­тус, или правосубъектность выражается непосредственно через правовой статус и эти два понятия являются совпадающими по содержанию, или же правосубъектность входит в структуру правового статуса в качестве элемента.

Отметим также, что нас в первую очередь интересует кон­кретный коллективный субъект — высший орган исполни­тельной власти — Правительство РФ. Потому как вопрос о его конституционно-правовом положении во взаимоотношениях с отдельными органами государственной власти (прежде всего с Президентом РФ) остается дискуссионным, во многом в силу несовершенства действующего законодательства, которое ре­гулирует отдельные элементы его конституционно-правового статуса, о чем ниже и пойдет речь.

В науке административного права уже сформировалась устойчивая тенденция к рассмотрению коллективного субъекта только через его правовой статус, то есть его правосубъект­ность выражается непосредственно через правовой статус. Мы также полагаем, что правосубъектность входит в структуру правового статуса в качестве элемента. Однако у коллективного субъекта она выражается через законодательно закреплен­ную за ним компетенцию. Иными словами, правоспособность у данных субъектов выступает в форме правосубъектности, которая по отношению к данным субъектам проявляется через учреждение данного органа государственной власти (его юри­дическую легитимацию), то есть через определение его компе­тенции, определение порядка его формирования и роспуска в нормативном правовом акте, а по сути, через определение его правового статуса в нормативном правовом акте. Правосубъ­ектность органа государственной власти всегда заранее опреде­лена его компетенцией, чего нельзя сказать об индивидуальных субъектах, которые могут самостоятельно влиять на ее объем (например, через выход из гражданства). В этой связи полно­стью отбрасывать этот элемент правового статуса нельзя.

Следовательно, понятия правовой статус и правосубъект­ность не совпадают по содержанию. Более того, правосубъект­ность входит в структуру правового статуса в качестве его эле­мента, поскольку содержание правового статуса нельзя сводить ни к компетенции, ни к правосубъектности.

Правовой статус применительно к органам государственной власти можно понимать как в узком смысле, отождествляя его с компетенцией, так и в широком смысле — в качестве совокуп­ности элементов, характеризующих орган со всех возможных сторон.

Представляется более правильным рассматривать правовой статус именно в широком смысле. Причины этого кроются в роли категории «статус» в конституционном праве. Правовой статус является одним из главных средств воздействия кон­ституционного права на общественные отношения и потому может рассматриваться в качестве инструмента, систематизи­рующего нормы о субъекте конституционного права. Катего­рия «конституционно-правовой статус» позволяет дополнить функционально-предметную дифференциацию конституци­онно-правовой материи (деление на подотрасли и институты) посубъектным разделением (статусное структурирование) от­расли конституционного права.

Структура конституционно-правового статуса представляет собой совокупность элементов , характеризующих субъек­та конституционно-правовых отношений со всех возможных сторон.

Полагаем, что структура конституционно-правового статуса включает следующие элементы: конституционно-правовую характеристику органа (функции и место органа в системе органов государственной власти); порядок формирования, вну­треннюю организацию органа (состав или структура), порядок работы (организации деятельности) органа, статус членов; ком­петенцию и ответственность; принципы и гарантии деятель­ности органа; взаимоотношения органа с иными органами государственной власти.

Итак, конституционно-правовой статус высшего органа исполнительной власти — это совокупность правовых норм, содержащихся в Конституции и иных источниках отрасли кон­ституционного права меньшей юридической силы, закрепля­ющих систему элементов, характеризующих функции и пред­назначение, структуру, компетенцию, порядок деятельности, а также взаимоотношения данного органа государственной власти с иными органами.

Рассмотрим отдельные проблемные аспекты, связанные с элементами конституционно-правового статуса.

Конституционно-правовая характеристика органа. Пра­вительство РФ является органом государственной власти, осу­ществляет исполнительную власть РФ и возглавляет единую систему исполнительной власти в РФ . Однако явным упу­щением законодателя является то, что он не упоминает о том, что Правительство РФ входит в систему федеральных органов исполнительной власти и является высшим федеральным органом исполнительной власти, а не просто высшим испол­нительным органом государственной власти РФ. Такое допол­нение закона необходимо, так как позволит избежать отождест­вления понятий «единая система исполнительной власти в РФ» и «единая система органов исполнительной власти в РФ».

Состав, порядок формирования и работы, статус членов. Дискуссионным остается вопрос об институте «министров без портфеля». Думается, что введение в состав Правительства руководителей иных государственных органов, не являющихся министерствами, противоречит основным принципам постро­ения системы органов исполнительной власти в РФ. Если же такая необходимость все же возникает, то государственный орган должен наделяться статусом министерства.

Правительство РФ является коллегиальным органом и свои решения принимает на заседаниях общим согласием. Голосо­вание применяется в исключительных случаях по решению председательствующего. Вероятно, правильным бы было определить в ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» вопросы, решения по которым принимаются исключительно голосованием, большинством голосов.

Ответственность. Ее можно рассматривать в трех аспектах. Во-первых, как внутреннее отношение субъекта права к своей обязанности (социальная ответственность), во-вторых, как от­ветственность перед кем-то (политическая ответственность) и, в-третьих, как применение санкций к субъекту в связи с не­гативной оценкой его поведения (конституционно-правовая ответственность). Кроме того, ответственность принято рас­сматривать в позитивном (социальная и политическая ответ­ственность) и негативном (собственно юридическая, конститу­ционно-правовая ответственность) смысле. Правительство РФ ответственно перед Президентом РФ и Государственной Думой Федерального Собрания РФ. Данная ответственность является политической, поскольку конституционно-правовая ответ­ственность является ответственностью юридической и требует наличия оснований и в первую очередь конкретных составов правонарушений, которые на данный момент законодательно не определены. Следовательно, Правительство РФ несет толь­ко политическую ответственность. Причем некоторые авторы аргументированно утверждают, что фактически Правительство РФ несет только политическую ответственность перед Пре­зидентом РФ. Не вдаваясь в дискуссию, можно сказать, что исключительно политическую ответственность Правительства нельзя оценить положительно, потому как основывается она исключительно на субъективном усмотрении, и прежде всего усмотрении Президента РФ.

Взаимоотношения с иными органами государственной вла­сти. Правительство РФ входит в систему разделения властей. Проблемным в данной системе остается вопрос о его взаимо­отношениях с главой государства. Президент РФ официально не возглавляет исполнительную власть, однако обладает об­ширными полномочиями в сфере исполнительной власти, которые очевидно выходят за рамки его основной функции главы государства. Считаем необходимым привести полно­мочия Президента в соответствие с его функциями, а также наделить Государственную Думу большими полномочиями по вопросам формирования Правительства и привлечения его к ответственности. Так, было бы целесообразно ввести в ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» положения о том, что система федеральных органов исполнительной власти устанавливается федеральным законом, а также о том, что Президент может принять решение об отставке Правитель­ства (привлечь его к политической ответственности) не более двух раз за срок своих полномочий. Следует также включить в ФКЗ конкретные составы правонарушений для привлечения Правительства к конституционно-правовой ответственности Президентом. Кроме того, необходимо включить положение о том, что в случае повторного в течение трех месяцев выраже­ния недоверия Государственной Думой Правительству, а рав­но в случае отказа Думы в доверии Правительству последнее должно быть отправлено в отставку Президентом РФ. Также целесообразно включить в ФКЗ положения о том, что Пре­зидент вправе предлагать Государственной Думе одну и ту же кандидатуру Председателя Правительства не более двух раз. Все эти меры, как нам представляется, помогут установить из­вестный баланс в системе разделения властей, а также помогут определить место Президента в ней без внесения изменений в Конституцию РФ.