В последнее время бюджетная сфера все больше привлекает к себе внимание криминалитета как область быстрого и сравнительно безнаказанного преступного обогащения. По степени проникновения коррупции система распределения бюджетных средств является одной из самых пораженных социально экономических сфер деятельности государства. Не случайно Стратегия национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года, утвержденная Указом Президента РФ от 12 мая 2009 года № 537, к одному из основных направлений в области обеспечения национальной безопасности России относит решение задач важнейших социальных, политических и экономических преобразований для создания безопасных условий реализации конституционных прав и свобод граждан Российской Федерации, осуществления устойчивого развития страны.

Особое беспокойство вызывают преступные посягательства на средства фондов пенсионного обеспечения, медицинского и социального страхования, которые являются государственной собственностью, что обусловлено, в частности, низким контролем со стороны контрольно-счетных органов, полномочных проводить как плановые, так и внеплановые проверки деятельности государственных внебюджетных фондов при распределении денежных средств. Общие принципы организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований законодательно регламентированы сравнительно недавно, с принятием Федерального закона Российской Федерации от 7 февраля 2011 г. № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований». Но на сегодняшний день не налажено должное взаимодействие федеральных, региональных и муниципальных контрольно-счетных органов, что снижает эффективность их совместной деятельности, а также предупреждение незаконных посягательств на средства государственных внебюджетных фондов.

Тем не менее бюджетный контроль над расходованием средств государственных внебюджетных фондов федерального, регионального и местного уровней является одним из важнейших элементов финансово-правовой политики государства. Общие вопросы организации бюджетного контроля, как одной из важных функций управления, нашли свое отражение в Бюджетном кодексе РФ, который включает положения по проведению контрольно-ревизионных и экспертно-аналитических мероприятий, осуществляемых соответствующими органами.

Субъектами, полномочными осуществлять проверки, ревизии в государственных внебюджетных фондах, являются Счетная палата РФ, Минфин РФ и его контролирующие органы (органы Федерального казначейства, Департамент регулирования государственного финансового контроля, аудиторской деятельности, бухгалтерского учета и отчетности, Департамент бюджетной политики в отраслях социальной сферы и науки, Федеральная служба финансово-бюджетного надзора – Росфиннадзор). Учитывая многообразие органов финансового контроля, выделены только те федеральные органы, которые указаны в Бюджетном кодексе РФ.

Кроме того, осуществлять проверки, ревизии в государственных внебюджетных фондах на основании соответствующего постановления могут правоохранительные органы в связи с поступившим к ним сообщением, заявлением о фактах совершенного хищения, недостачи денежных средств, нарушениях, связанных с выплатой причитающегося пособия, а также незаконных действиях должностных лиц при проведении операций с денежными средствами фонда.

Юридическую основу контрольно-ревизионной работы составляют правовые нормы, регламентирующие деятельность контролирующих органов, а также органов социальной защиты. В частности, проведение проверок, ревизий органами Росфиннадзора регулируется Приказом Минфина РФ от 4 сентября 2007 г. № 75н «Об утверждении Административного регламента исполнения Федеральной службой финансово-бюджетного надзора государственной функции по осуществлению контроля и надзора за соблюдением законодательства Российской Федерации при использовании средств федерального бюджета, средств государственных внебюджетных фондов, а также материальных ценностей, находящихся в федеральной собственности», который законодательно устанавливает основные цели, порядок назначения, проведения и оформления результатов документальной ревизии, проверки. Согласно п. 4 данного Регламента целью ревизии (проверки) является определение правомерности, в том числе целевого характера, эффективности и экономности использования средств государственных внебюджетных фондов, а также материальных ценностей, находящихся в федеральной собственности.

В случае выявления при проведении контрольно-ревизионных и экспертно-аналитических мероприятий фактов хищения средств государственных внебюджетных фондов вышеуказанными субъектами составляется акт (заключение) проверки (ревизии), в котором отражаются ход и результаты проводимой проверки. Результаты проверки, ревизии должны подтверждаться документами (копиями документов), результатами контрольных действий и встречных проверок, объяснениями должностных, материально ответственных и иных лиц проверенной организации, другими материалами, которые прилагаются к акту ревизии (проверки). Документы могут содержать сведения, зафиксированные как в письменной, так и в иной форме. Копии документов, подтверждающие выявленные в ходе ревизии (проверки) финансовые нарушения, заверяются подписью руководителя проверенной организации или должностного лица, уполномоченного руководителем проверенной организации, и печатью проверенной организации.

Руководителями структурных подразделений центрального аппарата Росфиннадзора (или территориальных органов) по каждой проведенной ревизии (проверке) готовится и направляется руководителю Росфиннадзора доклад о результатах ревизии (проверки) и материалы ревизии (проверки), где также приводятся предложения по принятию мер принуждения за выявленные нарушения, в том числе предложения об информировании соответствующих правоохранительных органов и органов прокуратуры РФ о выявленных в ходе проведения ревизии (проверки) правонарушениях в сфере экономики. Впоследствии руководителем Росфиннадзора решается вопрос о направлении с сопроводительным письмом копии акта ревизии (проверки) с прилагаемыми к нему документами в территориальный (по месту нахождения организации) либо центральный орган внутренних дел по субъекту РФ, а также в некоторых случаях – в прокуратуру по месту нахождения фонда (его подразделения) для решения вопроса о привлечении к установленной законом ответственности виновного должностного или иного лица.

Следует отметить, что преступления экономической направленности, совершаемые в сфере социального обеспечения населения, совершаются подготовленными людьми, разбирающимися в вопросах бухгалтерского учета, экономики, права, имеющими организационно-руководящий опыт. Кроме того, сложности в выявлении, пресечении и предупреждении экономических преступлений обуславливаются несовершенством и противоречивостью нормативно-правовых актов, регулирующих отношения в сфере экономической деятельности, недостаточной подготовленностью оперативно-розыскного и следственного аппаратов. Данные обстоятельства обусловливают необходимость использования специальных познаний.

Как известно, основными формами использования специальных знаний при расследовании экономических преступлений являются:
1) консультации специалистов;
2) привлечение специалистов для проведения документальных, комплексных ревизий, проверок;
3) участие специалистов при производстве отдельных следственных действий;
4) назначение и проведение судебных экономических экспертиз.

С определенными сложностями в ходе доследственной проверки правоохранительные органы сталкиваются при инициативном назначении и проведении ревизий. Во-первых, существует проблема определения ведомства, назначения квалифицированных ревизоров (группы ревизоров или одного ревизора), которые будут проводить ревизию (проверку). Во-вторых, имеет место проблема организации такой ревизии: определение перечня документов, по которым будет проводиться ревизия (проверка), порядка их истребования, предоставления, допуска (при наличии документов, содержащих сведения конфиденциального характера, иную охраняемую законом тайну), обеспечения сохранности документов, предоставленных для проведения ревизии (проверки). В-третьих, возникают сложности в документальном оформлении назначения такой ревизии, взаимодействия с ревизорами, контролирующими деятельность фонда (его территориального подразделения) органами, с организациями-контрагентами, финансово-кредитными учреждениями (банками), обслуживающими подразделение фонда, в которых можно изъять необходимые для проведения ревизии документы. В-четвертых, отсутствует единая практика порядка предоставления результатов проведенной ревизии (проверки), документов, на основании которых она проводилась (или их копий). В-пятых, необходимо учитывать, что изъятие документов не должно нарушать нормальную работу организации и деятельности фонда (или его подразделения).

Если в ходе производства предварительного расследования по делам указанной категории не возникает сомнений в достоверности результатов проведенной ревизии (проверки), не изменились обстоятельства совершенного преступления в части размера причиненного ущерба, в ходе ревизии (проверки) исследовались все документы, необходимые для проведения такой ревизии (проверки), то в дальнейшем результаты ревизии (проверки) становятся одним из доказательств по уголовному делу и финансово-экономическая (судебно-бухгалтерская) экспертиза не проводится.

Когда же исследованы все обстоятельства дела, но имеются какие-либо неточности в акте ревизии, то в ходе предварительного расследования возможно допросить специалиста, эксперта (экспертов, ревизоров, проводивших данную ревизию, проверку), а также привлечь специалиста, эксперта к осмотру документов, на основании которых данная ревизия, проверка были проведены.

При недостаточной ясности или полноте акта ревизии, а также при возникновении новых вопросов в отношении ранее исследованных обстоятельств уголовного дела, может быть назначена дополнительная ревизия, производство которой поручается тому же или другому ревизору.

Как отмечалось выше, при проведении ревизии (проверки) органами Росфиннадзора акт ревизии (проверки) направляется в правоохранительный орган с прилагаемыми к нему документами (оригиналами), на основании которых ревизия (проверка) проводилась. В этом случае необходимость в изъятии данных документов в рамках предварительного расследования отпадает, документы осматриваются и приобщаются к материалам уголовного дела. Нередко к акту ревизии прилагаются копии документов, в связи с чем в рамках возбужденного уголовного дела производится выемка соответствующих бухгалтерских, финансовых и иных документов.

Использование специальных познаний в форме назначения и производства судебно-экономической экспертизы необходимо признать обязательным в случаях, если в ходе производства предварительного расследования возникли сомнения в обоснованности акта ревизии, а ревизоры настаивают на своей точке зрения, имеются противоречия в выводах ревизора (ревизоров), обвиняемый аргументированно отрицает результаты ревизии, заявляет о несостоятельности выводов ревизоров либо в случае, когда исследуемые обстоятельства вызывают необходимость сложного анализа документов, ситуации, способа хищения или нормативно-правовой базы.

При расследовании преступлений указанной категории проводятся, как правило, финансово-экономические или судебно-бухгалтерские экспертизы, в ходе которых могут быть установлены способ хищения и размер причиненного ущерба. Предметом судебно-бухгалтерской экспертизы являются отраженные в бухгалтерском учете хозяйственные операции (явления финансово-хозяйственной деятельности), которые содержат информацию о состоянии, движении, наличии или отсутствии материальных ценностей, денежных средств и их источников и свидетельствуют о нарушениях (отсутствии нарушений) ведения бухгалтерского и налогового учета. Предметом же судебной финансово-экономической экспертизы являются сведения о финансовых операциях и финансовых показателях деятельности хозяйствующего субъекта, а также фактические данные, характеризующие образование, распределение и использование на предприятии доходов, денежных средств (фондов), негативные отклонения, повлиявшие на показатели хозяйственной деятельности или способствующие совершению преступлений, связанных с несоблюдением финансовой дисциплины. Вид экспертизы зависит от обстоятельств совершенного преступления и вопросов, ставящихся на разрешение экспертам.

Экспертиза по делам указанной категории проводится на основании постановления следователя, производящего предварительное следствие по делу, вынесенного в соответствии с требованиями уголовно-процессуального законодательства. Производство экспертизы может быть поручено экспертам экспертно-криминалистического центра МВД РФ и его территориальных подразделений, экспертным подразделениям Минюста РФ, а также иным независимым экспертам в случае, если в указанных учреждениях отсутствуют эксперты соответствующей квалификации.

Перечень вопросов, ставящихся на разрешение экспертов, зависит от обстоятельств дела. Чаще всего при назначении финансово-экономической экспертизы по делам указанной категории перед экспертами ставятся примерно следующие вопросы:
– какая сумма расходов была определена в бюджете (нормативном акте, регулирующем деятельность государственного внебюджетного фонда) на соответствующий финансовый год для соответствующего получателя?
– какая сумма была направлена получателю средств государственного внебюджетного фонда?
– какая сумма была потрачена получателем бюджетных средств на цели, несоответствующие условиям ее выделения?

Для проведения ревизии (экспертизы) необходимо предоставить специалистам (экспертам) следующие документы:
– учредительные документы (устав, положение, свидетельства о регистрации юридического лица – соответствующего фонда или его филиала, подразделения);
– документы, подтверждающие полномочия виновных должностных лиц (трудовые договоры, приказы о назначении на должность, их должностные инструкции, доверенности);
–документы гражданско-правового характера (договоры, на основании которых перечислены денежные средства, акты выполненных работ, товарные накладные и т.п.);
– бухгалтерские документы (об открытии и ведении счетов, их списки, платежные и расчетные документы по ведению расчетов);
– иные документы, в том числе акты ревизий (проверок), находящиеся также у контролирующих органов, черновые и другие записи;
– документы, подтверждающие принятие бюджета фонда надлежащим образом;
– акты, регулирующие деятельность фонда;
– финансовые документы о перечислении денежных средств через соответствующее финансово-кредитное учреждение (платежное поручение, выписки о движении денежных средств по счету, доверенности и т.п.);
– иные финансовые и бухгалтерские документы, на основании которых производились расчеты и выплаты.

Таким образом, для всестороннего рассмотрения сообщения о преступлении, связанном с хищением средств государственных внебюджетных фондов, а в дальнейшем и в ходе предварительного расследования, необходимо проведение большого комплекса проверочных действий, в том числе связанных с получением и исследованием большого количества документов, проведением документальных проверок, ревизий, судебных экспертиз. Все это требует от лиц, проводящих доследственную проверку, знания не только уголовного и уголовно-процессуального законодательства, но также знания норм гражданского, административного, трудового, финансового, налогового права.

От использования специальных познаний при рассмотрении сообщения (заявления), а также при производстве предварительного расследования уголовных дел указанной категории зависит принятие законного и объективного решения. Выбор формы использования специальных познаний зависит от обстоятельств уголовного дела и делается следователем самостоятельно. Результаты использования специальных познаний способствуют установлению обстоятельств, подлежащих доказыванию в соответствии со ст. 73 УПК РФ, и являются одним из видов доказательств по уголовному делу.