Система общих отраслевых принципов муниципального контроля

МУНИЦИПАЛЬНОЕ ПРАВО Бышков П.А. В настоящей статье автором рассматривается система базовых принципов муниципального права, регулирующих контрольные полномочия органов и должностных лиц муниципальных образований. Изучается вопрос внутренней системы принципов. Дается характеристика содержания отдельных принципов.

Общеотраслевые принципы муниципального права име­ют важнейшее теоретическое и практическое значение для ор­ганизации и процесса проведения муниципального контроля. В доктрине муниципального права выделяют общие прин­ципы отрасли, а также принципы отдельных муниципально­правовых институтов, например, таких как территориальной организации местного самоуправления, экономической осно­вы местного самоуправления, межмуниципального сотрудни­чества, муниципального контроля, участия населения в мест­ном самоуправлении и другие. Общие и институциональные принципы муниципальных правоотношений имеют единое начало и проистекают из сущностных характеристик муници­пальной власти.

К источникам муниципального права относятся обще­признанные принципы и нормы международного права и международные договоры России (ст. 15 Конституции РФ) по вопросам организации местного самоуправления. Важней­шим международным правовым актом в данной сфере явля­ется Европейская хартия местного самоуправления, принятая Советом Европы 15 октября 1985 г. (Россия является членом Совета Европы с 28 февраля 1996 г.). Европейская хартия ра­тифицирована Государственной Думой 20 марта 1998 г. и всту­пила в силу на территории России с 1 сентября 1998 г. Хартия устанавливает важнейшие принципы, которые должны ле­жать в основе организации местного самоуправления, а так­же гарантии прав местного самоуправления, определения его полномочий. Согласно ст. 4 Хартии сфера компетенции мест­ного самоуправления, а также его органов находится в преде­лах, установленных законами. При этом местное самоуправ­ление обладает полной свободой действий в осуществлении собственной инициативы по вопросам, которые находятся в их сфере и координируются с органами различных уровней государственной власти.

Конституция РФ относит вопросы, связанные с уста­новлением общих принципов организации местного само­управления, к совместному ведению России и субъектов Российской Федерации (п. «н» ч. 1 ст. 72). Именно поэтому на федеральном уровне регулируются лишь основные, прин­ципиальные вопросы организации и деятельности местного самоуправления, точечное их регулирование осуществляется в конституциях (например, гл. 8 Конституции Республики Башкортостан), уставах (например, глава 2 и 4 Устава муни­ципального образования «город Екатеринбург») и законах субъектов Российской Федерации (например, Закон Красно­дарского края «О порядке осуществления органами местного самоуправления муниципального земельного контроля на территории Краснодарского края»), а кроме того, в уставах (например, Устав городского округа «город Калининград») и нормативных правовых актах муниципальных образований по регулированию различных компетенций.

Анализ законодательства дает нам предпосылки систе­матизации принципов. Каждый из принципов имеет само­стоятельное значение и в то же время находится в тесной взаи­мосвязи и взаимодействии с другими принципами.

Принцип самостоятельности местного самоуправления осуществляется в пределах полномочий, которые утверж­даются законодательными актами на различных уровнях публичной власти. Следует отметить, что государственные органы власти и суды могут вмешиваться в деятельность ор­ганов местного самоуправления, если происходит нарушение закона. Кроме того, государственные и судебные органы осу­ществляют контроль за органами местного самоуправления, в том числе с точки зрения целесообразности принимаемых местным самоуправлением решений, если речь идет об осу­ществлении переданных ему государственными органами полномочий или ставится вопрос об использовании государ­ственных средств, выделенных под конкретную задачу.

Муниципальное законодательство запрещает органам государственной власти вмешиваться в деятельность органов местного самоуправления в части решения вопросов местного значения. Осуществление местного самоуправления органами государственной власти и их должностными лицами не допу­скается. Самостоятельность местного самоуправления это в том числе и недопустимость отмены актов местного самоуправле­ния без решения суда.

Важно отметить, что данный принцип реализуется по­средством форм прямого волеизъявления граждан, а также через их участие в деятельности выборных и других органов местного самоуправления. Муниципальное образование само­стоятельно разрабатывает свой устав, который принимается представительным органом местного самоуправления или не­посредственно населением.

Реализация этого принципа обеспечивается финансово­экономической самостоятельностью местного самоуправления. Его органы вправе управлять муниципальной собственностью, формировать, утверждать и исполнять местный бюджет, уста­навливать местные налоги и сборы. Важной особенностью является реализация самостоятельных функций контроля, определенных муниципальными нормативными правовыми актами.

Принцип организационной обособленности местного са­моуправления в системе публичного управления проявляется в том, что созданные демократическим путем органы местно­го самоуправления имеют широкую автономию в отношении своей компетенции, обладают полной свободой действий для осуществления собственных инициатив по любому вопросу, находящемуся в их ведении. На основе этого принципа стро­ятся взаимоотношения муниципальных образований, органов местного самоуправления и органов государственной власти.

В ч. 3 ст. 17 Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - Закон) предусматривается принцип самостоятельности в осуществлении полномочий органов местного самоуправле­ния и недопустимости подчиненности органа местного самоу­правления или должностного лица местного самоуправления одного муниципального образования органу местного само­управления или должностному лицу местного самоуправле­ния другого муниципального образования.

Кроме того, по общему правилу, не допускается участие органов государственной власти и их должностных лиц в фор­мировании органов местного самоуправления, назначении на должность и освобождении от должности должностных лиц местного самоуправления, за исключением случаев проведе­ния конкурса на замещение должности главы местной адми­нистрации, расторжения контракта с главой местной адми­нистрации, удаления главы муниципального образования в отставку (ст. 34 Закона).

Органы местного самоуправления обособлены не только в организационном, но и в правовом отношении. Являясь юри­дическими лицами (в соответствии с уставом муниципального образования), они обладают правом на муниципальную собственность, могут от своего имени приобретать имуществен­ные и личные неимущественные права и нести соответствую­щие обязанности, быть истцом или ответчиком в суде, иметь расчетный счет в банке, вести самостоятельный баланс, заклю­чать договоры, совершать иные предусмотренные законом юридически значимые действия.

Органы местного самоуправления взаимодействуют с органами государственной власти в осуществлении общих за­дач и функций. Двойственный характер муниципальной дея­тельности обусловливает необходимость взаимодействия ор­ганов местного самоуправления с органами государственной власти не только при реализации отдельных государственных полномочий, которыми они могут наделяться законом в соот­ветствии со ст. 132 Конституции РФ, но и в порядке оказания содействия государственным органам в выполнении их задач и функций на местном уровне.

Местное самоуправление и государство являются глав­ными участниками взаимодействия в системе федеративных отношений, способствуют более эффективной гармонизации и взаимодействию уровней публичной власти, обеспечению государственной целостности и единства Российской Федера­ции.

Сочетание местных, региональных и общегосударствен­ных интересов в местном самоуправлении осуществляется исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций. Органы местного самоуправления, само­стоятельно решая свои вопросы, наделяются определенными государственными полномочиями и действуют в рамках еди­ной государственной политики.

Рассматривая вопрос о разграничении предметов веде­ния на вопросы «местного значения» и вопросы, отнесенные законодательством к компетенции органов государственной власти, следует иметь в виду довольно условный характер та­кого разграничения: вопросы местного значения решаются на определенной территории конкретными субъектами местно­го самоуправления.

Реализация принципа соответствия материально-финан­совых ресурсов местного самоуправления его полномочиям дает возможность обеспечить самостоятельность, реальность и эффективность местного самоуправления. Европейская хартия местного самоуправления закрепляет право органов местного самоуправления на обладание собственными финансовыми ресурсами, достаточными для осуществления своих полномо­чий.

В целях обеспечения соответствия материально-финансо­вых ресурсов местного самоуправления его полномочиям За­кон устанавливает необходимость сбалансированности мест­ных бюджетов и соблюдения установленных федеральными законами требований к регулированию бюджетных правоот­ношений, а также проведение внутреннего и внешнего финан­сового контроля.

Установлена обязательность финансового обеспечения отдельных государственных полномочий, переданных орга­нам местного самоуправления, за счет предоставляемых мест­ным бюджетам субвенций из соответствующих бюджетов.

Принцип законности требует, чтобы организация и дея­тельность местного самоуправления осуществлялись на основе и в рамках закона. Обязанность органов местного самоуправ­ления соблюдать Конституцию РФ и другие законы является конституционной нормой. Государство, признавая и гаран­тируя местное самоуправление, обеспечивает вместе с тем со­блюдение законности в системе местного самоуправления.

В соответствии с Федеральным законом от 17 янва­ря 1992 г. № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» прокуратура осуществляет надзор за соблюдением Конститу­ции РФ и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации, за соблюдением прав и свобод чело­века органами государственной власти и органами местного самоуправления.

Важным инструментом в обеспечении законности в дея­тельности местного самоуправления является суд. В судебном порядке могут быть обжалованы решения, принятые путем прямого волеизъявления граждан, а также решения и дей­ствия органов и должностных лиц местного самоуправления, ущемляющие права юридических и физических лиц.

Одно из важных мест в системе обеспечения законности в организации и деятельности местного самоуправления за­нимает общественный контроль, который может осущест­вляться в различных формах: обращения граждан в органы местного самоуправления и к его должностным лицам; отче­ты депутатов представительных органов, глав муниципальных образований и других выборных должностных лиц местного самоуправления перед населением и др.

Важную роль в деятельности местного самоуправления играет принцип гласности. Реализация этого принципа по­зволяет поставить их деятельность под контроль общества, дает возможность гражданам влиять на выработку решений, затрагивающих их интересы, права и свободы.

Конституция РФ (ч. 3 ст. 15) устанавливает обязательность официального опубликования нормативных правовых актов в части прав и свобод человека и гражданина, закрепляющих обязанность органов государственной власти, органов местно­го самоуправления и их должностных лиц обеспечить каждо­му возможность ознакомления с документами и материала­ми, непосредственно касающимися его прав и свобод.

Эти конституционные положения получили свое разви­тие в муниципальном законодательстве. Так, согласно ст. 44 Закона устав муниципального образования, муниципальный правовой акт о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования подлежат официальному опубликованию (обнародованию) после их государственной регистрации и вступают в силу после их официального опу­бликования (обнародования), а в соответствии со ст. 47 Закона муниципальные правовые акты, затрагивающие права, свобо­ды и обязанности человека и гражданина, вступают в силу по­сле их официального опубликования (обнародования).

Органы и должностные лица местного самоуправления обязаны обеспечить возможность получения гражданами полной и достоверной информации о своей деятельности. Законодательно закреплена обязательность ответа органов и должностных лиц местного самоуправления по существу об­ращений граждан.

Принцип ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления определяется в соответствии с За­коном и уставами муниципальных образований.

Ответственность органов и должностных лиц местного са­моуправления носит публично-властный характер. Она уста­навливается законом (уставом) и опирается на возможность государственного принуждения.

Общим основанием данной ответственности является несоблюдение условий деятельности, для осуществления ко­торой формируются коллегиальные или единоличные органы местного самоуправления, к каковым относятся, например, эффективность осуществления властных полномочий, кото­рыми наделяются органы и должностные лица местного само­управления для решения вопросов местного значения в инте­ресах населения.

Таким образом, изложенная система основных принци­пов муниципального права, применимых к контрольным от­ношениям, осуществляемым муниципальными образовани­ями, позволяет установить их характерные особенности и их координацию со смежными видами функций иных органов публичной власти.

Муниципальное право

Статья опубликована в Евразийском юридическом журнале № 11 (90) 2015