Регулирование принципа гласности местного самоуправления в законодательстве Российской Федерации
В последнее время одной из проблем местного самоуправления называется отсутствие четко сформулированных и обоснованных общих принципов его организации. Такие высказывания небезосновательны, поскольку в муниципально-правовой науке вопросы принципов рассматриваются фрагментарно, также отсутствует четкость в их регулировании федеральным законодательством.
На сегодня в системе принципов нет однородности, в ней, хотя и уверенно доминирует принцип гласности местного самоуправления, но остается правовая неурегулированность в федеральном законодательстве.
В этой части следует напомнить, что базовый правовой акт о местном самоуправлении - Федеральный закон от 28 августа 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», внес прогрессивные начала в правовую регламентацию местного самоуправления в целом, однако при всей очевидной новизне этот закон не содержал единого перечня принципов местного самоуправления. Справедливо замечает И.И. Овчинников, что только путем анализа содержания статей закона можно было выявить принципы территориальной организации местного самоуправления, построения системы органов, формирования финансово-экономической основы, участия населения в осуществлении местного самоуправления, ответственности органов и должностных лиц местного самоуправлении.
В правовой регламентации принципа гласности также Федеральный закон от 28 августа 1995 г. оказался далеко позади от предшествующего ему Закона СССР от 9 апреля 1990 г. «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР», ст. 4 которого устанавливала, что местное самоуправление осуществляется на принципах:
— волеизъявления народа через Советы народных депутатов, референдумы и иные формы непосредственной демократии;
— законности;
— самостоятельности и независимости Советов народных депутатов, их ответственности за решение вопросов местного значения;
— защиты прав и законных интересов граждан;
— выборности Советов народных депутатов, органов территориального общественного самоуправления, их подконтрольности населению;
— гласности и учета общественного мнения;
— сочетания местных и государственных интересов.
Включение принципа гласности и учета общественного мнения в Закон от 9 апреля 1990 г. было закономерным продолжением положений Конституции СССР 1977 г., которая в ряде своих статей устанавливала гласность в деятельности Советов народных депутатов и их органов. Отсутствие столь важного принципа организации местного самоуправления в Конституции Российской Федерации 1993 г. не лучшим образом сказалось на его последующем правовом регулировании в федеральном законодательстве. Красноречивым примером тому служит первый постсоветский закон о местном самоуправлении. В целом жизнь его оказалась недолговечной, так как он страдал известными недостатками, одним из которых является и отсутствие положений, создающих правовые основания для взаимодействия граждан с органами местного самоуправления - открытости деятельности местных органов, доступности информации об их работе, т. е. тех основных элементов, которыми характеризуется принцип гласности местного самоуправления. В связи с чем логичным стало принятие нового Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г.
Вместе с тем правовой пробел в регулировании принципов местного самоуправления, отмечавшийся в предыдущем законодательном акте, так и не был ликвидирован. В нем, как и прежде не содержится единого перечня принципов, хотя в названиях и тексте некоторых глав и статей понятие принципов используется. Так, п. 2 ст. 33 закрепляет, что непосредственное осуществление населением местного самоуправления и участие населения в местном самоуправлении основываются на принципах законности, добровольности. В названии главы «Принципы территориальной организации местного самоуправления» и ст. 18 «Принципы правового регулирования полномочий органов местного самоуправления» при наличии термина «принципы» они как таковые далее не раскрываются.
Принцип гласности местного самоуправления также не нашел прямого закрепления в Федеральном законе от 6 октября 2003 г. Вместе с тем его элементы присутствуют в отдельных статьях и дают основания полагать, что принцип гласности в качестве основополагающего начала задает параметры открытости деятельности органов местной власти, доступности для населения информации об этой деятельности, отчетности органов муниципальной власти, общественного контроля со стороны населения, выявления и учета мнения населения при принятии решений по вопросам местного значения.
В этом смысле прогрессивной следует считать главу 2 «Принципы территориальной организации местного самоуправления», которая регулирует вопросы изменения границ, преобразования муниципальных образований, упразднения и создания поселений. Обязательным при этом является:
— согласие населения, выраженное путем голосования, предусмотренного ч. 3 ст. 24 закона, либо на сходе граждан;
— согласие населения, выраженное представительными органами соответствующих муниципальных образований;
— учет мнения населения муниципального образования, выраженного представительным органом муниципального образования.
Независимо от способа выявления мнения населения (непосредственно или через представительный орган) это важное условие выступает элементом принципа гласности, не позволяющим осуществлять территориальные преобразования без участия жителей, интересы которых затрагиваются. Помимо возможности граждан влиять на принятие решений, связанных с вопросами местного значения, статья содержит и другие элементы принципа гласности - открытость процедуры изменения границ, информирование населения о предстоящих преобразованиях, консультации с населением муниципального образования депутатов представительного органа, в случаях если он выражает мнение населения; непосредственное голосование граждан по изменению границ.
Следует подчеркнуть, что глава 2 в смысле закрепления принципа гласности местного самоуправления выступает в законе одним из немногих положительных примеров. Вместе с тем в силу особой значимости территориальной основы местного самоуправления полагаем необходимым усилить данную главу и прямым упоминанием о принципе гласности, изложив ч. 2 ст. 10 в следующей редакции:
«Установление и изменение границ территорий муниципальных образований осуществляется законом субъекта Российской Федерации на основе принципа гласности и учета мнения населения муниципальных образований в соответствии с требованиями статей 11-13 настоящего Федерального закона».
Одним из приближенных к принципу гласности местного самоуправления в Федеральном законе от 6 октября 2003 г. выступает институт непосредственного участия граждан в осуществлении местного самоуправления. По мнению И.И. Овчинникова, формы прямого народовластия способствуют выработке решений, имеющих большое общественное значение. Непосредственная демократия является связующим звеном между населением и выборными органами, эффективным способом оценки их деятельности. По мере развития демократических процессов в нашей стране все в большей степени будет возрастать необходимость в прямом диалоге населения и органов муниципальных образований, так как эффективное осуществление местного самоуправления возможно только при инициативном и активном участии населения в решении вопросов местного значения.
Федеральный закон закрепил в статьях 22-32 следующие формы непосредственной демократии в местном самоуправлении: местный референдум; муниципальные выборы; голосование по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления; голосование по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования; сход граждан; правотворческая инициатива граждан; территориальное общественное самоуправление; публичные слушания; собрания граждан; конференция граждан (собрание делегатов); опрос граждан; обращение граждан в органы местного самоуправления. Следует признать справедливым суждение И.И. Овчинникова, что эти формы позволяют населению осуществлять прямые контакты с органами местного самоуправления. В них отчетливо проявляются все элементы исследуемого принципа гласности.
Одной из таких форм является местный референдум, в котором с первой стадии - инициативы о его проведении, обозначены открытость и публичность, а субъектами инициативы его проведения называются граждане, общественные объединения, избирательные объединения.
Все этапы проведения местного референдума ориентированы на гласность: агитация по вопросам референдума, голосование, подсчет голосов и установление результатов референдума, опубликование его итогов. Как население, так и избирательные, общественные объединения вправе осуществлять агитацию, формируя у избирателей мнение по вопросам референдума, делегировать своих наблюдателей на участки проведения референдума, которые осуществляют общественный контроль за его ходом. Решение, принятое на местном референдуме, обязательно в соответствии с ч. 7 ст. 25 к исполнению на территории муниципального образования, а органы местного самоуправления обязаны обеспечить его исполнение (ч. 8 ст. 25), в чем явно проявляется такой элемент принципа гласности, как влияние населения на выработку решений органов местного самоуправления.
Муниципальные выборы, посредством которых формируются выборные органы и избираются должностные лица местного самоуправления, также имеют сходство с местным референдумом. Основным принципом проведения муниципальных выборов выступают также их открытость и гласность. Элементы принципа гласности в этапах местного референдума в равной степени присутствуют и в стадиях избирательного процесса. Обе формы непосредственной демократии не могут быть реализованы без участия в нем граждан и их взаимодействия с органами местного самоуправления.
Среди других форм участия населения в осуществлении местного самоуправления в контексте изучения принципа гласности местного самоуправления вызывают научный интерес публичные слушания. Они в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» регулируются лишь одной ст. 28, задающей общие параметры важнейшей форме гражданского участия в решении вопросов местного значения. Часть 4 этой статьи устанавливает, что порядок организации и проведения публичных слушаний определяется уставом муниципального образования и нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования. Обязательным является заблаговременное оповещение жителей муниципального образования о месте и времени проведения публичных слушаний, их ознакомление с проектом муниципального правового акта, а также последующее опубликование итогов публичных слушаний.
Приведенная норма свидетельствует о том, что федеральный закон, наделяя правомочиями по правовой регламентации публичных слушаний муниципальные образования, обозначает обязательными условиями их реализации: информированность населения о публичных слушаниях, обеспечение открытости ознакомления с проектом муниципального правового акта, возможность участия граждан в публичных слушаниях. Все перечисленные условия являются структурными элементами принципа гласности местного самоуправления, в связи с чем можно заключить, что федеральным законом созданы правовые предпосылки для последующего принятия муниципальных правовых актов, регулирующих принцип гласности в процедурах организации и проведения публичных слушаний.
Не комментируя далее другие нормы Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», следует заключить, что хотя он и заявляет в своем названии общие принципы организации местного самоуправления, однако как такового перечня их не приводит. Исследуемый принцип гласности напрямую в законе не упоминается, несмотря на то, что отдельные его элементы закреплены в различных нормах. Все более очевидным становится несоответствие базового закона о местном самоуправлении современному вектору развития местного самоуправления, ключевым принципом которого является гласность в организации местного самоуправления
Статья опубликована в Евразийском юридическом журнале № 2 (69) 2014