ридическая консультация по вопросам миграции

  • Увеличить размер шрифта
  • Размер шрифта по умолчанию
  • Уменьшить размер шрифта
Юридические статьи Евразийская интеграция Современные международные политические и правовые теории европейской интеграции

Современные международные политические и правовые теории европейской интеграции

Правовая экспертиза применяется в сложных случаях, когда необходимо установить легитимность юридических бумаг – договоров, уставов, приказов и др. Правовая экспертиза вся подробная информация на сайте http://delta-expertiza.ru

В настоящей статье анализируются теории, объясняющие политические аспекты институционального баланса в ЕС. Безусловно, этот анализ не может не опираться на концепции, выработанные в юридической литературе. Все институты действуют в правовом поле, а в таком образовании sui generis, как ЕС, право играет исключительную роль в политических процессах. Тем не менее, особый анализ именно политологических и правовых концепций необходим. Институциональный баланс предстает здесь в большей динамике, чем в рамках чисто юридических концепций; институты де-факто могут выходить за отведенные им компетенции. Примеры тому в истории европейской интеграции: функции сменяющегося раз в полгода председателя, активность Европейского Парламента, все большая роль Европейской Комиссии, обладающей уникальными ресурсами. К литературе, посвященной политическим аспектам взаимоотношений институтов, мы также относим труды по истории европейской интеграции. Рассмотрим сначала две классические и достаточно разные монографии, посвященные истории ЕС и затрагивающие взаимоотношения институтов, а затем разнообразные теории политологического характера.

Итак, рассмотрим две фундаментальные работы, написанных профессиональными историками Д.Дайнаном  и Дж.Гиллингемом.  Эти два труда представляют достаточно «контрастные» и репрезентативные взгляды. Первый из ученых следует скорее классическому историческому методу: детально рассматривает эволюцию институтов и взаимоотношений между ними. В этом есть очевидные плюсы: тщательное конкретно-историческое изучение вопроса помогает пониманию деталей, интересов, стоявших за тем или иным событием, и развеивает многие «мифы», которые могли сложиться из-за теоретизирования, не подкрепленного историческими фактами. Недостатком подхода можно считать то, что он фактически не основывается ни на каком теоретическом обобщении, которое бы помогло систематизировать историю развития институтов. Дж.Гиллингем предлагает другой взгляд, обращая внимание на экономические тенденции и идеи, борьбу рынка и государства. Общие тренды заменяют рассмотрение отдельных деталей. При этом большое внимание уделяется конкретным личностям. В книге четко выражена позиция автора. Такой подход отразился и на рассмотрении институтов. Те, кто выступал за либерализацию, дерегулирование, оказываются «героями» (таковы М.Тэтчер, Л.Бриттен), а сторонники более централизованной, интервенционистской модели (В.Хальштейн, Ж.Делор, Э.Крессон), соответственно, «антигероями». Явная симпатия автора к неолиберализму в экономике предопределила и то, что наибольшее внимание он обращает на Комиссию, прежде всего ее экономические проекты. Парламент ему почти не интересен. Распространение на сферы высокой политики логики Сообществ – прежде всего экономического проекта, по мнению Гиллингема, почти безумная идея. Такой взгляд опять-таки имеет свои положительные и отрицательные стороны. К первым можно отнести то, что Гиллингем тщательно изучает исторические факты, особенно экономические тенденции; демифологизирует деятельность таких личностей, как Ж.Делор. Ко вторым относятся некритическое отношение к неолиберальному подходу, карикатурное изображение некоторых персоналий (иногда того же Делора). В любом случае, две отмеченные монографии предлагают полезные и оригинальные подходы к анализу истории ЕС, в том числе эволюции институтов.

Все исторические работы, включая отмеченные, упоминают ключевые события в эволюции баланса институтов. Обычно отмечают, что изначально этот баланс фактически сводился к отношениям между Комиссией и Советом. Люксембургский компромисс 1966 г. существенно снизил поле для маневра Комиссии. С 1970-х гг. росли полномочия Парламента в том, что касалось бюджетных полномочий, рассмотренных решений Суда, межинституциональных соглашений с его участием, введения прямых выборов в 1979 г. При этом Парламент пытался расширять свои компетенции неформально, например, через изменения в собственных правилах процедуры. Парламент и Комиссия стали часто входить в союз. Люксембургский компромисс к концу 1970-х гг. оказался де-факто в упадке. Важное влияние на баланс институтов оказало создание в 1974 г. Европейского Совета. С принятием Единого Европейского Акта, Маастрихтского договора Парламент получил большие полномочия в рамках процедур сотрудничества и совместного принятия решений, а также в назначении колледжа Европейской Комиссии. При этом относительная важность Комиссии, соответственно, упала. Это было обусловлено как объективными причинами (укрепившемуся Парламенту был более не нужен альянс с ней), так и субъективными (недостаток сильного лидера после истечения срока полномочий Ж.Делора в 1995 г., скандал с комиссией Ж.Сантера). В контексте увеличения компетенций Парламента возросла важность межинституциональных соглашений:  другие институты стремились как можно раньше вовлечь депутатов в законодательный процесс, избежать процедуры примирения. При этом, однако, Парламент мог вступать в союз с Комиссией, защищая «интересы Сообщества» против воспринимаемого как бастион межгосударственного взгляда Совета. Важнейшей для институционального баланса стала тенденция размывания монополии на законодательную инициативу, принадлежавшей Комиссии. Лиссабонский договор также оказал большое влияние на отношения институтов. Оценки учеными этого влияния рассмотрены далее.

Основной массив литературы посвящен именно различным политическим и правовым аспектам институционального баланса. Интересно само определение этого принципа. Известный специалист по европейской интеграции А.Сбраджиа рассматривает его как некий «акт балансирования между государствами-членами, гражданами и Европейским Союзом».  Это скорее широкое толкование, в большинстве политологических работ все же делается акцент именно на институтах ЕС. Интересен термин, используемый Й.Монаром,  – «баланс сил» между институтами («balance of powers» можно перевести и как «баланс полномочий», однако первый вариант  ближе к смыслу его концепции; важно, что это же словосочетание использовалось и в деле «Мерони» Судом). В своей оригинальной концепции, рассмотренной ниже, Монар анализирует именно те реальные возможности и ресурсы, которые составляют «силу» конкретного института.

Если говорить о политических теориях европейской интеграции, то они все, очевидно, так или иначе анализируют такой центральный вопрос, как взаимоотношения между институтами. Детальный анализ подходов всех этих теорий, естественно, вышел бы за рамки этой работы, поэтому мы обозначим лишь общее понимание баланса институтов, а затем сконцентрируемся на узких политических теориях, предлагавшихся в литературе в связи с этой темой.

В целом, все политические и правовые теории европейской интеграции можно разделить на теории высокого уровня (классические), среднего уровня, микротеории. К первым обычно относят межгосударственный подход, федерализм, неофункционализм. В системе межгосударственных теорий главное место занимают Совет и Европейский Совет, важен контроль с их стороны за Комиссией, в том числе посредством комитологии; Парламент не играет при этом слишком заметной роли. Неофункционализм обращает главное внимание на Комиссию, подчеркивая ее беспрецедентную для международных организаций природу (например, Ю.Девуйст  считает, что с 1950-х гг. европейская интеграция развивалась по классическим «коммунитарным» рецептам, однако серия изменений Договоров в 1990–2000 гг. отступила от них и таким образом создала «напряженность» в работе ЕС; среди предложений ученого – усилить роль Еврокомиссии, удалить право вето из голосования по тем вопросам, где оно еще существует, сделать обязательной ратификацию изменений Договоров Парламентом). Федерализм рассматривает институциональный баланс как выражение горизонтального разделения властей; для этой теории важны все органы и то, чтобы их место совпадало с классическим разделением властей, сложившимся в нациях-государствах. В целом, при оценке теорий высокого уровня часто возникает соблазн рассматривать ЕС как «межгосударственное» начало против «наднационального». В этой связи интересен вывод Монара о том, что такое жесткое и одномерное разделение во многом неадекватно сейчас: так, по Лиссабонскому договору Европейский Совет стал полноценным институтом, что среди прочего ставит этот «символ» межгосударственной логики под контроль Суда; Комиссия же – оплот коммунитарного взгляда – все больше оказывается под контролем государств-членов, не в последнюю очередь через Высокого представителя по внешним делам и политике безопасности (ВП ВДПБ). Таким образом, по мнению ученого, лучше оценивать текущие изменения, в частности, Лиссабонский договор, как выражение двойной легитимности ЕС – союз государств (происходит усиление Европейского Совета) и граждан (соответственно – Парламента). 

Среди теорий среднего уровня наиболее примечателен в связи с рассматриваемой темой  неоинституционализм, так как он в силу самой своей специфики уделяет большое внимание институтам. Уже стало классическим разделение этой теории на три варианта, весьма специфических и самостоятельных: неоинституционализм рационального выбора, исторический и социологический.  Отметим, что предлагались и другие термины для классификации: например, Й.Таллберг  выделил (в порядке, соответствующем предыдущей классификации):  функциональный (М.Поллак, Й.Таллберг), ориентированный на власть, силу (Дж.Гарретт, Э.Моравчик), социологический (Дж.Марк и Дж.Олсен, У.Пауэлл, П.Ди Маггио). В последнее время появляются работы, предлагающие и четвертый тип – дискурсивный институционализм.  Эти направления, как отмечалось, достаточно самостоятельны, однако все объединяет внимание к институтам и их роли, которая так или иначе ограничивает поведение акторов. Й.Таллберг призывает использовать все три вида, выделяемые им, для анализа ЕС, поскольку каждый вносит полезный вклад в понимание определенной проблемы. Он делает это в рамках теории переговоров, для которой крайне важен институциональный контекст. В своей примечательной статье он показывает, как можно объяснить 4 важнейших для институционального баланса события европейской интеграции с помощью всех трех видов неоинституционализма. Так, образование Европейского Совета (решение 1974 г.) можно объяснить и необходимостью для европейской интеграции нового политического импульса на высшем уровне (чисто функциональная логика), и тем, что его «отцами-основателями» были политики, поддерживавшие долгие и прочные профессиональные и личные связи, прежде всего, В.Жискар д’Эстен и Г.Шмидт (социологическая логика), и тем, что он был выгоден крупным членам (логика, ориентированная на концепцию «power»). Эти же аргументы справедливы и для постепенного введения голосования квалифицированным большинством для тех вопросов, где раньше требовалось единогласие, а также для института сменяющегося председательства и при решении вопросов методом консенсуса. Плюсы такого подхода очевидны: это широкая точка зрения, учитывающая как теоретический потенциал каждого взгляда, так и комплексный характер исторических событий, происходящих с тем или иным институтом. С другой стороны, концепция может страдать нечеткостью, поскольку не показывает, каковы главные причины конкретного институционального изменения.

Наконец, микротеории также вносят свой вклад в понимание институтов и их взаимоотношений. Здесь можно упомянуть концепции многоуровневого управления,  политических сетей, эпистемных сообществ. Все они сосредоточиваются не столько на формальных взаимоотношениях трех важнейших институтов, сколько на самых разнообразных структурах, вовлеченных в процессы европейской интеграции и функционирования ЕС, и их часто неформальных связях. Этот компонент, безусловно, влияющий на институциональный баланс, важен для его более полного понимания. Минусы отмеченных теорий заключаются в основном в их расплывчатости и трудности в определении конкретных выводов, к которым они приводят.

Сосредоточимся на более узких политических и правовых концепциях, которые предлагались учеными для объяснения институционального баланса. Рассмотрим их в связи с главными институтами. Однако сначала изучим три концепции, интересных для понимания общей логики межинституциональных отношений.

Во-первых, любопытна упоминавшаяся концепция Й.Монара о «силе институтов». Ученый выделяет 6 ее составляющих:  1) конституционная позиция института (формально закрепленные, прежде всего в первичном праве ЕС, полномочия органа); 2) способность выдвигать политические инициативы, определять повестку дня; 3) полномочия по принятию конкретных решений; 4) полномочия по исполнению, имплементации решений; 5) «институциональная сила», т. е.  возможности, которые институт может извлечь из своих формальных компетенций, укрепляющие или, наоборот, ослабляющие его внутреннюю связность и четкость функционирования; 6) заметность, «видимость» института для широкой публики. Эта концепция, на наш взгляд, достаточно оригинальна, она хорошо учитывает разные стороны реальной влиятельности того или иного органа, формальные и неформальные. Ее минусы, однако, состоят в том, что силу не всегда возможно четко измерить с ее помощью: трудно сказать, например, выиграл ли какой-либо институт от определенного изменения в первичном праве, если по одной составляющей его положение улучшилось, а по другой – стало хуже. Кроме того, игнорируется влияние конкретных политических лидеров, которые могут значительно повлиять на почти все составляющие «силы» того института, который представляют.

А.Расмуссен  отметила интересные тенденции в реальной «борьбе» главных участников интеграции за большие полномочия. Известно, что государства-члены и Парламент постепенно размыли монополию Комиссии на законодательную инициативу. Однако ученый отмечает, что формально закрепления всех обретенных ими прерогатив не произошло, так как это бы вызвало слишком большое раздражение Комиссии, уступившей им де-факто.

Таким образом, происходит реальная эволюция баланса институтов, не всегда отражающаяся в правовых документах. Такой подход, безусловно, хорош тем, что показывает эти процессы, а также основан на большой эмпирической работе. Отметим лишь, что важнейшие изменения все же всегда фиксируются формально в первичном праве ЕС.

Наконец, третье замечание касается еще одного вопроса, исследованного А.Расмуссен.  С помощью ее подхода можно анализировать, как тот или иной институт «подстраивается» под изменения своего места в институциональном балансе. В частности, на примере Европейского Парламента исследовательницей было продемонстрировано, что время на дебаты в нем распределяется стратегически (т. е. с наибольшей пользой для удовлетворения целей Парламента). Так, если Парламенту принадлежит большая роль в каком-либо вопросе, поскольку он предусматривает процедуру совместного принятия решений, то депутаты посвящают этому вопросу больше времени. Наоборот, если предусмотрена лишь консультация с Парламентом, то он уделяет проблеме меньше времени. С помощью подобных концепций можно анализировать, каковы реакции конкретного института на ту роль, которая ему отведена в институциональном балансе: являются ли они стратегическими, на что они направлены.

Перейдем теперь к анализу узких концепций в связи с главными институтами и проблемами их отношений. Европейская Комиссия – самый необычный для международных организаций орган, представляющий именно специфику ЕС. Традиционно ей отводят роль «Guardian of the Treaties» и «брокера интересов» между различными институтами. Что касается оценок полномочий Комиссии, то здесь существуют по меньше мере две традиции среди ученых. Одни привержены метафоре «ползучего роста компетенций» («creeping competences»):  они полагают, что Комиссия в процессе интеграции приобретала все больше реальных полномочий и возможностей относительно «межгосударственных институтов» (прежде всего Совета), причем зачастую неформально «вторгаясь» в сферы, где сотрудничество целиком проводилось вне коммунитарных структур. Несмотря на то, что Комиссию задумывали как «Zweckverband»  («целевое объединение») для функционального выполнения четко ограниченных задач, она с течением времени смогла стать самостоятельным актором, в том числе в политических сферах. Например, ученые, занимающиеся внешнеполитической деятельностью Сообществ и Союза и следующие чаще всего конструктивистским теориям (через социологический и исторический неоинституционализм), демонстрируют, как Комиссии благодаря ее большим ресурсам удалось стать значимым игроком даже в такой сугубо межгосударственной сфере, как Европейское политическое сотрудничество (для Сообществ) и Общая внешняя политика и политика безопасности (ОВППБ). 

В целом, можно согласиться с тем, что Комиссия действительно превратилась в значимого игрока даже в тех сферах, где не выполняла своих непосредственных задач, так как она обладает огромными человеческими ресурсами, экспертным потенциалом. С другой стороны, необходимо принять во внимание и сторонников другого взгляда на эволюцию Комиссии. Пример его дает классик исследований европейской интеграции Дж.Маджоне в специальном номере журнала «Governance», посвященном проблемам институционального баланса.  Он отмечает, что, несмотря на все усилия Комиссии, так и не удалось, например, централизовать налоговые системы государств-членов. Ученый подчеркивает тенденцию, которую сейчас выделяют почти все специалисты: законодательная инициатива Комиссии размывается. По статистике Маджоне, всего 10 % законопроектов предлагаются непосредственно по инициативе Комиссии. Остальное приходится на долю Европейского Парламента и Совета, государств-членов, частно-правовых акторов, которые имеют различные возможности попросить Комиссию о выдвижении законопроектов. Наконец, законопроекты предлагаются в силу того, что это предусмотрено международными соглашениями Сообществ, а также первичным и вторичным правом ЕС. Лиссабонский договор продолжил эту тенденцию: так, у Комиссии есть лишь совместная инициатива с государствами-членами в бывшей третьей опоре, а во второй опоре даже произошел откат в полномочиях Комиссии: у нее осталось лишь право поддерживать инициативы Высокого представителя по ВДПБ. Далее, Договор предусмотрел возможность народной инициативы, явно усилил роль национальных парламентов. Комиссия потеряла право отзыва и изменения своего законодательного предложения в рамках «ordinary legislative procedure». Наконец, явно повышена роль Европейского Совета в определении «повестки дня» ЕС.  Все это очевидно подрывает роль Комиссии как единственного инициатора законотворчества в рамках ЕС. Далее Маджоне показывает, что на протяжении истории методы законодательного регулирования эволюционировали от тотальной гармонизации в 1960-е – 1973 гг. к менее жестким формам – опциональной, минимальной гармонизации, взаимному признанию стандартов (взлет негативной интеграции в 1980-е гг.), необязательным техническим стандартам. Это, очевидно, также не было в интересах Комиссии, воплощающей классическое коммунитарное видение интеграции. На основе всего этого Дж.Маджоне пришел к выводу, что расползание формальных компетенций Комиссии (которое действительно имело место) ошибочно приняли за увеличение ее реальных полномочий. Увеличение числа сфер ответственности не сопровождалось для Комиссии получением ресурсов для выполнения своих задач (государства-члены неохотно предоставляли их). Это приводит к фрагментации, несвязности ее работы, что опасно для всей интеграции.

Второй дискуссионный вопрос, на котором останавливается Дж.Маджоне, – усиление влияния Парламента на Комиссию, ее «парламентаризация». Это проявилось, например, в синхронизации сроков полномочий Парламента и Комиссии с 1995 г., учащении случаев заслушивания комиссаров депутатами при комиссии Р.Проди. По мнению Маджоне, эта тенденция также опасна: он считает, что избираемые политики часто не могут принимать ответственные решения, поскольку они по определению сменяемы и стремятся только к переизбранию, подчиняя свою деятельность данной цели. Традиционно в тех сферах, где необходимы долгосрочные, «ответственные» меры, в ЕС действовали неизбираемые, полунезависимые органы вроде Европейского Центрального Банка (ЕЦБ). В результате своего анализа этих двух тенденций в институциональном балансе Маджоне приходит к любопытному выводу о том, что ЕС сейчас похож скорее не на современное национальное государство, а на европейские монархии позднего средневековья с их нечетким разделением властей. Выход, предлагаемый ученым, состоит в создании «четвертой власти» (так в США называют сеть полунезависимых агентств с делегированными полномочиями, итог работы которых достаточно позитивен). Примеры подобных структур в ЕС уже есть, как показывает Маджоне: это Агентство по безопасности продуктов питания (European Food Safety Authority). Тем не менее, парадоксально, что у этого органа ограниченные регулятивные полномочия, что критикуется Маджоне. Конечно, у этой концепции есть свои плюсы: рассмотрение реальных полномочий Комиссии, ее возможностей по их осуществлению, классической дилеммы соотношения долгосрочных политических мер и сменяемости избираемых политиков. Тем не менее, принижение роли Парламента, нечеткость в отношении будущей архитектуры агентств составляет ее слабые стороны.

Вполне близок к оценкам Маджоне основатель и классик сравнительных исследований ЕС С.Хикс: для него полный контроль Парламента над Комиссией нежелателен, пока Парламент не стал по важности равен национальным. Если усилить полномочия Парламента в его текущем состоянии, то это лишь подчинит европейских депутатов тем национальным политическим партиям, к которым они все еще принадлежат, несмотря на развитие европейских партий.

К.Ленэртс и А.Ферховен  выступают за то, чтобы существовали как контроль Парламента над Комиссией, так и ограниченная самостоятельность последней. Такой взгляд следует признать наиболее популярным.

Что касается последних тенденций в отношении Комиссии, то большинство ученых отмечают относительное снижение ее полномочий по Лиссабонскому договору. Лишь Й.Монар,  в целом соглашаясь с этим, отмечает, что Комиссия выиграла по институциональной составляющей: она стала более организованной, так как ее Председатель получил больше прав. В частности, он может теперь просить отставки любого комиссара, вплоть до ВП ВДПБ, который назначается Европейским Советом (и смещается им). Тем не менее, большинство ученых отмечают, что Комиссия сохраняет ключевое положение в целом ряде важнейших вопросов, например, общей торговой политике; кроме того, явно увеличились ее возможности в контроле национальных бюджетов, бывшей третьей опоре, внешних связях (несмотря на роль Совета).

Перейдем теперь к Совету. Традиционно он рассматривался как воплощение межгосударственного подхода к интеграции. Тем не менее, одна из виднейших ученых в области европейских исследований Х.Уоллес  отмечает, что Совет – гораздо более сложный для понимания орган. Он может выступать, скорее, в нескольких различных форматах. Она выделяет пять таких «форматов»: 1) Совет в тандеме с Комиссией как два ведущих института. Традиционно они воспринимались как соответственно агент и принципал. Однако ясно, что постепенно все большие права получал Парламент; Совет после расширений сосредоточился скорее на межгосударственных переговорах, чем отношениях с Комиссией; Комиссия стала разрастаться и фрагментироваться быстрее, чем Совет. Все это несколько размыло, по мнению Уоллес, данный тандем, однако он до сих пор значим; 2) Совет как «клуб правительств», форум для обсуждения позиций государств-членов и достижения соглашений. Здесь, по мысли Уоллес, релевантна концепция двухуровневых игр, выдвинутая в классической статье Р.Патнема.  Речь идет о взаимовлиянии внутренней и международной политики, в том числе в том  аспекте, что политики могут проводить непопулярные внутри страны решения, оправдывая их международным соглашением. Это, очевидно, сближает представителей государств-членов в Совете, делает из него своеобразный «клуб» для них. При этом Комиссия может играть роль «агента» этого клуба; 3) Совет как арена для конкуренции национальных государств. Примером могут являться споры о распределении голосов. Здесь, как считает Уоллес, наиболее применим либеральный межправительственный подход Э.Моравчика, так как он лучше всего объясняет «жесткие» переговоры между членами; 4) Совет как один из многочисленных акторов, участвующих в сетевом управлении (концепция Б.Колер-Кох, Р.Эйзинга и др.) интеграцией; 5) «интенсивный трансговернментализм» как концепция для Совета, предложенная самой Уоллес. Здесь она, как  и многие другие специалисты, подчеркивает распространение наряду с классическими коммунитарными методами таких инструментов, как особые режимы в Экономическом и валютном союзе (ЭВС), бывшей второй и третьей опорах. Велика здесь роль мягкого права. В этом формате наиболее активен со стороны Совета его Секретариат. Вывод Уоллес состоит в том, что Совет есть своего рода «хамелеон» с различными возможными формами. Отсюда возникают сложности в выстраивании системы демократической подотчетности Совета. Этот подход, конечно, вносит много нового в понимание реального функционирования Совета. Тем не менее, весьма сложно делать на его основе четкие выводы о том, когда именно задействован тот или иной «формат» Совета.

Рассмотрим, наконец, место Европейского Парламента. Традиционно большинство ученых указывают на то, что его полномочия в ходе интеграции увеличились. С этим утверждением трудно спорить, поскольку эти полномочия действительно усилились во многих сферах, что закреплено в первичном праве, других документах. Однако некоторые ученые стремятся показать, что роль Парламента еще выше, почти достигает классической ситуации в демократическом национальном государстве. Часто как доказательство приводят случай с отставкой в 1999 г. комиссии Ж.Сантера под угрозой вотума порицания со стороны Парламента. С этим не согласны Д.Джадж и Д.Ирншоу.  Они подчеркивают, что события 1999 г. еще нельзя считать признаком выстраивания в ЕС парламентской модели. В то время Парламент не имел формального права назначать комиссаров (появилось в Лиссабонском договоре), вотум порицания был возможен только коллективный; кроме того, они напоминают, что в классических парламентских системах глава правительства имеет право распустить законодательный орган, а про это сторонники парламентаризации ЕС почему-то молчат. К такому мнению близки и упоминавшиеся взгляды С.Хикса, который считает, что Парламент пока не достиг той важности, которая присуща национальным законодательным органам  (положение кардинально не изменилось с момента выхода его статьи). Он обращает наибольшее внимание на тот факт, что выборы в Европарламент всегда были событием «второразрядным» по сравнению с выборами в парламенты государств-членов. Повысить важность Парламента в глазах европейцев могла бы, по его мнению, только такая ситуация, при которой очень большие полномочия находились бы у Комиссии, так что ее состав, определяемый исходя из результатов выборов, был бы важен для избирателей. Как видим, современные тенденции делают такую перспективу достаточно отдаленной. Более того, самым интересным моментом у С.Хикса нам кажется его мысль о неадекватности классической парламентской, особенно мажоритарной, демократии в случае ЕС. Дело в том, что ЕС слишком гетерогенен, а государства-члены сильны для того, чтобы решения относительного большинства могли привести к перераспределению социальных, экономических ценностей между составляющими Союз единицами. Ясно, что более благополучные члены не позволят помимо своей суверенной воли в порядке голосования решать, куда направятся их собственные ресурсы. Одним словом, очевидно, что государства, составляющие ЕС, еще далеки от статуса регионов одного суверенного государства. К подобным выводам С.Хикс приходит, используя методы сравнительной политологии, что кажется весьма перспективным направлением, учитывая все большую эволюцию ЕС в направлении образования, обладающего отдельным чертами государства.

В юридической литературе все чаще выделяют новые инструменты и формы регулирования в ЕС. Это справедливо и для политологических трудов. Большинство ученых подчеркивают бурное развитие новых акторов и режимов управления в ЕС. Важна роль различных агентств. Например, Ч.Сэбел и Дж.Цейтлин  приводят следующую схему, развивающуюся в управлении ЕС: государства-члены и главные институты ЕС определяют рамочные меры и систему оценки в какой-либо сфере, а имплементация политики отводится специальным агентствам, национальным министерствам, другим акторам. Такой способ действует в сферах телекоммуникации, пенсионного обеспечения, морской безопасности, среди прочего. Повторимся, что подобные подходы, в основном связанные с микротеориями, страдают некоторой расплывчатостью, хотя и ухватывают важную тенденцию в развитии евроинтеграции. Добавим, наконец, что нельзя преуменьшать также значение национальных парламентов и регионов как относительно новых акторов управления в ЕС.

Один из выводов, который можно сделать из предыдущего анализа, состоит в растущей фрагментации управления функционированием ЕС.  Действительно, нельзя отрицать того, что появилось много новых акторов и способов, через которые реализуется управление. Однако часто фрагментация может восприниматься как фактор разбалансированности, несвязности управления. Между тем существуют интересные исследования, доказывающие, что параллельно с фрагментацией может усиливаться и связность в работе институтов. Подобный анализ провел в отношении Комиссии и Совета Т.Кристиансен.  Он согласен с тем, что внутри обоих институтов идет все большая дифференциация. В Комиссии это проявляется в отношениях между разными директоратами, директоратами и колледжем комиссаров, Председателем и остальными сотрудниками. Добавим, что по Лиссабонскому договору в Комиссию внедрен пост, еще и связанный с Советом, – ВП ВДПБ. В Совете идет фрагментация Секретариата еще с того момента, когда там были созданы структуры, ответственные за ОВППБ. В соответствии же с Лиссабонским договором создается еще и Европейская служба внешних действий, возглавляемая ВП ВДПБ. Тем не менее, Кристиансен показал, что по крайней мере до момента написания им статьи связность в отношениях Совета и Комиссии выросла. Крепнут контакты между конкретными работниками, происходит «брюсселизация» дипломатов. Примером плодотворных отношений Комиссии и Совета может служить сотрудничество и взаимопонимание между бывшим комиссаром по внешним связям К.Паттеном и бывшим Генеральным секретарем Совета / Высоким представителем по ОВППБ Х.Соланой. При этом специфика их работы скорее могла бы вести к столкновениям, чем к конструктивным отношениям. С таким взглядом можно согласиться, однако кажется, что создание поста ВП ВДПБ все же способно несколько подорвать эти хорошие отношения.

Интерес к посту ВП ВДПБ среди ученых очень велик, это связано в большой степени с его противоречивым положением между ведущими институтами ЕС. Й.Монар даже считает его «четвертым полюсом»  в институциональном балансе вдобавок к Комиссии, Совету и Парламенту. Большинство ученых склонны рассматривать этот пост скорее как «троянского коня» Совета (государств-членов) в Комиссии, что видно хотя бы из порядка назначения на него: решение принадлежит Европейскому Совету, а Председатель Комиссии дает лишь одобрение. Кроме того, действия ВП ВДПБ как зампредседателя Комиссии не должны противоречить его функциям председателя Совета по внешним делам.  Следовательно, этот пост повлиял на институциональный баланс в ЕС скорее в пользу Совета и государств-членов. Конечно, многое будет зависеть от конкретной личности того, кто его занимает.

Проблематика институционального баланса занимает достаточно значимое место в литературе политологического и правового характера, посвященной европейской интеграции. Безусловно, все крупные работы по истории европейской интеграции не могут не касаться развития институтов и их отношений между собой. Как мы видели, существуют различные исторические концепции, подходы и мнения в отношении данной темы. Еще более разнообразен спектр теорий политологического характера. Рассмотренные концепции, как было показано в отношении наиболее полемичных из них, имеют свои достоинства и недостатки. Они крайне разнообразны по широте анализируемой проблематики – от теорий высокого уровня или исторических исследований до узких концепций, анализирующих тот или иной аспект деятельности конкретного института. Мы проанализировали общие взгляды на проблему институционального баланса, ее трактовку в теориях евроинтеграции разного уровня, а также узкие концепции, касающиеся того или иного института. Были рассмотрены наиболее дискуссионные вопросы, касающиеся деятельности Комиссии, Совета, Парламента, Высокого представителя, «новых акторов». В целом, как было сказано, почти любая работа по европейской интеграции так или иначе «вынуждена» рассматривать институты ЕС и их взаимоотношения: никакая интеграция невозможна без институтов; в условиях, когда суверенные государства строят некое образование особой природы, каковым является ЕС, институтам вообще принадлежит ключевая роль. Конечно, данная работа не могла исчерпать всех политологических концепций, анализирующих институциональный баланс в ЕС, тем не менее, была сделана попытка очертить основные линии, по которым идет развитие науки в данной сфере.

Статья опубликована в Евразийском юридическом журнале № 12 (43) 2011




   


О портале:

Компания предоставляет помощь в подборе и прохождении наиболее выгодной программы иммиграции для получения образования, ведения бизнеса, трудоустройства за рубежом.

Телефоны:

Адрес:

Москва, ул. Косыгина, 40

office@eurasialegal.info