ридическая консультация по вопросам миграции

  • Увеличить размер шрифта
  • Размер шрифта по умолчанию
  • Уменьшить размер шрифта
Юридические статьи Евразийская интеграция Роль субъектов Российской Федерации в системе Единого экономического пространства

Роль субъектов Российской Федерации в системе Единого экономического пространства

В системе Единого экономического пространства (ЕЭП) действует ряд субъектов, обладающих правами вступать в отношения между собой и с «третьими» субъектами по вопросам внешнеэко-номических связей. Это, прежде всего, сами государства-участники и их субъекты.

С началом функционирования ЕЭП ЕврАзЭС с 1 января 2012 года возникает вопрос о корректировке внешнеэкономических связей субъектов РФ с правами и обязательствами РФ в рамках ЕЭП ЕврАзЭС и связей с субъектами других государств – участников ЕЭП. Трудно представить ситуацию, когда субъекты РФ продолжали бы поддерживать свои «относительно автономные» внешне-экономические связи в пределах ЕЭП, а федеральный центр – проводить свою централизованную внешнеэкономическую политику в тех же пределах. И не перестает ли внешнеэкономическая политика и субъектов, и федерального центра быть внешнеэкономической в строгом смысле этого слова, поскольку исчезают таможенные границы в пределах ЕЭП, и происходит формально свободное передвижение товаров, услуг, рабочей силы и капитала с подключением к этому процессу значительного числа иностранных юридических и физических лиц из государств – участников ЕЭП.

«Формально свободное» потому, что в пределах ЕЭП трудно рассчитывать на то, что «местные» субъекты не будут создавать препятствий для свободной циркуляции иностранных товаров, услуг, рабочей силы и капитала в пределах своей территории, поскольку даже в отношениях между со-бой административно-территориальные и другие субъекты федерации нередко прибегают к протекционистским, дискриминационным мерам. К этому их толкает острая борьба на рынке товаров и сбыта. Федеральный центр в таких случаях реагирует путем издания соответствующего «отменительного» закона, постановления правительства или даже внесением поправки в Конституцию, типа той, которая содержится в Конституции США: «Ни один штат не должен издавать или при-менять законы, которые ограничивают привилегии и льготы граждан США… лишать свободы или собственности без надлежащей правовой процедуры… отказывать кому-либо в пределах своей юрисдикции в равной защите со стороны законов» (XIV поправка).

Указанные ограничительные меры, которые могут устанавливать и устанавливают субъекты государств – участников ЕЭП, не могут не оказывать негативного воздействия и на функционирование системы ЕЭП, лишая его качества действительного единства, поскольку на этом пространстве возникают барьеры в свободном передвижении лиц, товаров и услуг. Данный аспект должен стать объектом специального регулирования в многочисленных документах, которые приняты и принимаются в настоящее время в рамках ЕЭП ЕврАзЭС. Представляется, что в этом отношении указанные документы содержат пробел.

Следует учитывать, кроме прочего, что субъекты федерации и другие административно-территориальные единицы формируют собственное единое экономическое субпространство, называемое регионом, а также вступают в отношения с другими подобными регионами. В связи с этим ряд авторов пишет о зарождении «нового регионализма»: «Его действующими лицами вы-ступают наряду с государствами и другие институты», он охватывает «разнородные региональные макроструктуры, … различные межрегиональные отношения».
Таким образом, в пределах ЕЭП действуют параллельные экономические субпространства, непосредственно не связанные международно-правовыми документами, определяющими правовой режим ЕЭП, и нередко пересекающие территориальные границы государств – участников ЕЭП.

Как отмечается в правовой доктрине, региональное экономическое пространство бессмысленно делить на составляющие (например, муниципальное или районное), поскольку реализация основных функций экономического пространства на этом уровне достаточно проблематична. Следует также иметь в виду, что отрасли в лице своих предприятий в регионе обладают практически полным набором прав на объекты собственности, который нередко превышает соответствующий «контрольный пакет прав» региона.

Представляется необходимым напомнить также о том, что некоторые субъекты РФ (например, Башкортостан) своими законодательными актами вводят для иностранных инвесторов режим наибольшего благоприятствования. Это отступление от национального режима, установленного федеральным законом.  Ни договоры между Центром и субъектами РФ о разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий, ни другие нормативные документы не предполагают такого отступления. Это касается целого ряда законов субъектов РФ по «смежным» вопросам. Сомнительно, чтобы режим наибольшего благоприятствования соответствовал правовому статусу и режиму использования ЕЭП. В инвестиционных вопросах режим наибольшего благоприятствования в первую очередь требует внимательной оценки.

Несомненно, что формирование в РФ благоприятного климата для «усвоения» идеи ЕЭП на пространстве СНГ / ЕврАзЭС невозможно без должной адаптации федерального законодательства и законодательства субъектов РФ к соответствующим принципам и основополагающим положениям концепции ЕЭП. В этом плане ряд исследователей отмечает, что положения Федерального закона «Об иностранных инвестициях» и других федеральных законов по данному вопросу во многом устарели и не действуют.

В результате этого многие субъекты РФ стали принимать свои законодательные и под-законные акты, устанавливающие льготы и гарантии для отечественных и иностранных инвесторов, в том числе (и в первую очередь, если существует такая возможность) для транснациональных компаний (ТНК).

Не говоря уже о ряде расхождений в таких законах от субъекта к субъекту,  гарантами прав соответствующих инвесторов определены в них главы администраций и регионов, которым приданы необходимые для этого полномочиями. Естественно, что от администрации к администрации, от региона к региону содержание и объем таких полномочий может различаться (порой весьма существенно). В таком случае затруднительно говорить о едином экономическом пространстве на территории данного государства как интегральной части межгосударственного ЕЭП.

В данном вопросе важное значение имеет тот факт, что многие субъекты федерации вправе заключать международные соглашения в рамках своих полномочий. Иногда этим правом, можно сказать, злоупотребляют. Имеется в виду тот факт, что часть субъектов РФ, вразрез с международной практикой, стали открывать свои зарубежные представительства, зачастую в соответствии с международными договорами и на взаимной основе. Иногда отмечается даже стремление при-дать таким представительствам статус, близкий к статусу консульских учреждений. Такие представительства имеют: Башкортостан – в Казахстане, Киргизии; Бурятия – в Казахстане и на Украине; Марий Эл – в Молдове; Саха (Якутия) – в Казахстане, Латвии, на Украине, в Японии; Татарстан – во Франции; Тыва – в ФРГ; Хакасия – в Италии и т. д. Отмечены и другие случаи, когда органы субъектов РФ, «нарушая право Федерации, пытаются расширять свою международную компетенцию с помощью международных соглашений».

Но это, что называется, издержки становления новой государственности Российской Федерации. В целом же следует согласиться с мнением о том, что внешнеэкономические соглашения субъектов федерации – сложившийся институт как внутригосударственного, так и международного права, и «необходимо уважительное отношение к этой практике».

В связи с началом функционирования с 1 января 2012 года ЕЭП, образованного Беларусью, Казах-станом и Россией, складывается мнение, что отныне на этом пространстве начинается такое свободное передвижение товаров, услуг, рабочей силы и капитала, что отпадает необходимость во-обще заключать экономические договоры между этими тремя государствами. А их субъекты (субъекты РФ в том числе) также прекратят заключать взаимные внешнеэкономические соглашения.

Это, конечно, не так. Надо отличать нормы, устанавливающие общие правила поведения, от соответствующих норм реализационного характера, предполагающих строгое правовое регулирование реализации указанных свобод на основе специальных соглашений, контрактов, сделок и др., определяющих порядок трансграничного передвижения, например, товаров, проверку их качества, соответствия экологическим требованиям, мест размещения пунктов реализации (продажи) и т. д.

Вместе с тем, как представляется, отечественным юристам необходимо по-новому взглянуть на правовую природу соглашений в области внешнеэкономических связей. Необходимость в этом возникает в основном в связи с тем, что такие оценки давались применительно к периоду «до ЕЭП», и оценочный взгляд основывался на действовавшем тогда разрешительном порядке пере-движения товаров, услуг, рабочей силы и капитала.

Имеются в виду следующие оценки:
– соглашения в области внешнеторговых связей», это еще не международные договоры в собственном значении этого слова; они представляют собой акты гражданско-правового характера, хотя и осложненные «иностранным элементом»;
– эти соглашения относятся к разряду административных договоров, осложненных «иностранным элементом», их следует рассматривать как международные административные договоры… Международный контракт не является ни гражданско-правовым договором, ни внешнеэкономической сделкой, ни административным актом. Это контракт публичного субъекта (государство или орган, действующий от имени государства в рамках делегированных полномочий) и частного лица, регулирующий отношения с так называемым «иностранным элементом»;
– если связи международные, то почему нельзя относить к таковым соглашения (договоры) об их осуществлении? Но часть соглашений, заключаемых между юридическими лицами из разных стран, следует считать международными контрактами, относящимся к разряду гражданско-правовых сделок.

Специфичный характер приобретают в рассматриваемой проблематике законодательные и под-законные акты, а также договоры, заключаемые органами субъектов РФ с гражданами и юридическими лицами РФ и иностранными гражданами, прибывшими на территорию конкретного субъекта, пользуясь «свободой передвижения». Эти документы различаются от субъекта к субъекту РФ, устанавливая, кроме прочего, в чем-то различающиеся режимы экономической деятельности, так что «свобода передвижения», действующая в ЕЭП, на практике также будет различаться от субъекта к субъекту. Возможно ли в данном случае федеральное вмешательство с тем, чтобы Россия могла выполнить свои обязательства по Договору о Таможенном союзе и Едином экономическом пространстве? Полагаем, что ответ должен быть положительным лишь в случае, когда субъект РФ нарушает федеральное законодательство.

Непременно следует отметить и такой факт, как возможность частичного совпадения некоторых особых экономических зон (ОЭЗ), являющихся частью таможенной территории Таможенного союза, с частью ЕЭП.

Как известно, товары, помещенные на территории ОЭЗ, рассматриваются как находящиеся вне таможенной территории для целей применения таможенных пошлин, налогов, а также запретов и ограничений экономического характера, установленных законодательством.  Как это согласуется с установками общей нормы права о действии нормативных актов в пространстве и с правовым (международно-правовым) режимом ЕЭП – остается неразрешенным вопросом. Может, здесь необходимо твердое федеральное вмешательство? Но длительный исторический период реализации института федерального вмешательства в ряде федеративных государств «способствовал накоплению как позитивного, так и негативного опыта…».

Здесь следует проявлять осторожность. С точки зрения ЕЭП, одним из участников которого является субъект федерации, реализуется экономический план из числа тех, которые разрабатываются в рамках того или иного ЕЭП: «Федеральное вмешательство может привести к серьезным изменениям в финансово-экономической системе субъекта федерации, подвергшегося такому вмешательству, и к радикальным последствиям в сфере бюджетного федерализма…».  От этого неизбежно будет страдать все экономико-правовое поле ЕЭП, а не только единичного государства или его субъекта.

Полагаем, что более корректно следует подходить к институту федерального вмешательства, которое в отдельных случаях может быть единственным средством, чтобы избежать крайне неблагоприятных экономических последствий не только для государства или субъекта федерации, но для всех субъектов, «работающих» в Едином экономическом пространстве.

Резюмируя, дополнительно отметим, что особым вниманием со стороны субъектов различного вида в последние годы пользуется межрегиональное экономическое сотрудничество, хотя само понятие «регион» в рассматриваемом случае еще вызывает споры. Государства в данном процессе занимают приоритетные позиции.  Субъекты федераций (в мире насчитывается 24 федерации),  обладающие и не обладающие правом устанавливать внешние связи по национальному законодательству, в первую очередь претендуют на участие в таких регионах, обладающих относительной автономией от центрального правительства и его международных договоров.

В Европе данный процесс получил название «еврорегионы», он постепенно распространяется и на другие страны вместе с названием, но договорное регулирование его пока имеет место в Европе и в СНГ. Еврорегион – изначально европейская форма международной интеграции, основанная на тесном сотрудничестве двух или нескольких территориальных образований, расположенных в приграничных районах соседствующих государств Европы. В настоящее время в мире насчитывается несколько сотен «еврорегионов». Основная их характеристика – снятие таможенных барьеров и препятствий для перемещения рабочей силы (последняя характеристика в настоящее время подвергается пересмотру связи с резким возрастанием незаконной миграции). Соответственно в пределах ЕЭП такой проблемы нет.
Среди не административно-территориальных субъектов в данном случае выделяются транснациональные компании (ТНК), региональное регулирование деятельности которых получило широкое распространение.

В СНГ решением глав правительств СНГ 15 сентября 2004 года была утверждена Концепция меж-регионального и приграничного сотрудничества государств – участников СНГ. Исполнительный комитет СНГ в 2006 году выпустил информационно-аналитический доклад «Межрегиональное и приграничное сотрудничество государств – участников СНГ: проблемы и перспективы»,  ряд положений которого и сегодня представляет значительный интерес.

Планом мероприятий по реализации указанной Концепции до 2009 года было предусмотрено выполнение большого количества соответствующих мероприятий, многие из которых не выполнены. Подготовлены были также проекты необходимых модельных законов, Конвенции по при-граничному сотрудничеству и другие документы, которые рассматривались на заседаниях Постоянной комиссии Межпарламентской Ассамблеи государств – участников СНГ.

В дальнейшем проводилась не менее интенсивная организационная работа в этом плане, которая чаще всего ограничивалась проведением совещаний, утверждением перечня карт и этапов организации работ по созданию карт, изучением и до-изучением соответствующих территорий и др.

Больше конкретики наблюдалось в вопросах иммиграционного контроля через границу РФ, заключении договоров и соглашений о разграничении предметов ведения и полномочий между центральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов, при принятии законов, указов президентов, постановлений правительств и т. п. в некоторых государствах – участниках СНГ. Но в ряде из них такая нормативно-правовая база не создана, а наличие более 600 двусторонних межправительственных соглашений не свидетельствует о предпочти-тельности межрегионального и приграничного сотрудничества в формате двусторонних отношений.

Вместе с тем, двусторонний формат играет незаменимую роль в случаях, когда необходимо сгладить политические и экономические противоречия, осложняющие межгосударственные отношения.

Удачным сочетанием двустороннего и многостороннего форматов в данном случае можно считать заседание Второго российско-украинского межрегионального экономического форума, состоявшегося 18 октября 2011 года в Донецке (Украина).

Президент Украины на данном форуме высказал следующие мысли:
– «Межрегиональное сотрудничество сейчас выходит на совершенно новый современный уровень и является двигателем не только экономических отношений, но и очень важным фактором, который нас толкает на иногда очень непростые решения – это межлюдские отношения, которым мы придаём огромное гуманитарное значение. Я бы сказал так: намного легче, чем на государственном уровне, достигаются различные договорённости;
– Ключевым принципом, определяющим действия органов всех уровней по отношению к межрегиональному сотрудничеству, должно стать упрощение контрольных и разрешительных процедур. Мы сегодня имеем хороший пример на этом направлении;
– Сегодня у нас неплохо работают четыре еврорегиона: Днепр, Слобожанщина, Ярославна и самый молодой еврорегион – Донбасс. Центрами развития производственных кластеров могут быть топливно-энергетический комплекс, металлургия, машиностроение, авиа-, судостроение, транс-порт, атомная энергетика, космическая, химическая отрасли, сельское хозяйство и так далее. Важными в контексте совместного решения, особенно в приграничных областях, остаются также вопросы экологии и сохранения водных ресурсов. В этой связи считаю необходимым ускорить подготовку совместной программы мероприятий по оздоровлению бассейна реки Северский Донец;
– участниками кластерной формы сотрудничества могут выступать промышленные предприятия, научно-исследовательские, учебные, проектно-конструкторские учреждения, находящиеся и за пределами еврорегиона. Таким образом, в конечном итоге мы получим достаточно объёмный, интегральный, взаимосвязанный хозяйствующий комплекс, выходящий за границы конкретной страны. Именно такой результат наших совместных усилий позволит реализовать планы модернизационного развития обеих стран, а также укрепит межгосударственные интеграционные связи;
– наши контакты имеют значительные резервы, тем более что практически для достижения любого соглашения нашим регионам и компаниям, которые расквартированы в регионах России и Украины, не требуется согласие центральных правительств, администраций, других ведомств, и они осуществляются значительно менее формально, чем это происходит на уровне межгосударственных и межправительственных отношений. Я считаю, что нам здесь есть чему поучиться у наших регионов, как выстраивать работу. Потому что мы зачастую межгосударственные, межправительственные соглашения готовим годами, а здесь всё происходит практически в таком автоматическом режиме».

С началом функционирования Таможенного союза с 1 июля 2011 года и ЕЭП – с 1 января 2012 го-да между Беларусью, Казахстаном и Россией все подобные процессы подлежат согласованию с новыми экономическим реалиями в рамках ЕЭП. А в перспективе – и в рамках Евразийского экономического союза, договор о создании которого, как предполагается, будет подписан в ближайшие годы.

Имеется в виду тот факт, что 18 ноября 2011 года президенты России, Беларуси и Казахстана под-писали пакет соглашений: Декларацию о Евразийской экономической интеграции, Договор о Евразийской экономической комиссии и ее Регламент. Это историческое событие, которое приобретает особое значение в контексте неустойчивости экономики Евросоюза.

Декларация о Евразийской экономической интеграции содержит, кроме прочего, следующие важные для нас положения:
1. Переход к следующему после Таможенного союза этапу интеграционного строительства – Единому экономическому пространству. Оно основано на принципах Всемирной Торговой Организации и открыто для присоединения других государств.
2. Стороны будут стремиться завершить к 1 января 2015 года кодификацию международных договоров, составляющих нормативно-правовую базу Таможенного союза и Единого экономического пространства, и на этой основе создать Евразийский экономический союз. Данная работа будет включать, в том числе, договоренности по:
– сбалансированной макроэкономической, бюджетной и конкурентной политике;
– структурным реформам рынков труда, капиталов, товаров и услуг;
– созданию евразийских сетей в сфере энергетики, транспорта и телекоммуникаций.

Подчеркнута также целесообразность проведения скоординированной работы в рамках ТС и ЕЭП по вопросам гармонизации и взаимного сближения интеграционных процессов в Евро-Атлантике и Евразии.

Соответственно организации и органы, продолжающие развивать межрегиональное экономическое сотрудничество в своем «традиционном ключе», не могут не считаться с этой кардинально новой реальностью в сфере международных экономических отношений. Эту новую реальность приносит с собой Единое экономическое пространство, а в перспективе принесет Евразийский экономический союз, который будет международной организацией – субъектом международного права и, по-видимому, воспримет все полезное, что сохраняет опыт Европейского союза.

В практическом плане для межрегионального сотрудничества чрезвычайно важное значение имеет тот факт, что, согласно Договору о Евразийской экономической комиссии (ЕЭК), данная Комиссия призвана прийти на смену Комиссии Таможенного союза, которая формально перестает действовать с 1 июля 2012 года (дата начала работы ЕЭК – 1 января 2012 года).

Принципиально важно то, что ЕЭК наделяется функциями руководства интеграционными процессами в формате Таможенного союза и Единого экономического пространства, и ей будут постепенно передаваться наднациональные полномочия, действие которых не могут не испытать на себе субъекты РФ либо непосредственно, либо опосредованно – через федеральный механизм, исполняющий решения данного наднационального органа. То есть властными полномочиями будут обладать уже два органа – федеральный Центр и ЕЭП. Им еще предстоит согласовать между со-бой порядок взаимодействия своих полномочий.

Соответственно при межрегиональном и приграничном сотрудничестве неизбежно согласование сохраняющих свое значение инициатив в области трансграничного экономического сотрудничества и исчезновение тех форм такого сотрудничества, которые будут охвачены Единым экономическим пространством / Евразийским экономическим союзом.

В данном контексте взвешенному подходу подлежат такие оценки: «Международные отношения вышли далеко за рамки межгосударственных, что дает возможность утверждать о наличии уже достаточно сформировавшихся транснациональных отношений… В транснациональном праве можно выделить нормы, регулирующие межтерриториальные отношения, т. е. отношения между указанными акторами из различных географических регионов, а также нормы, регулирующие приграничное сотрудничество, включая приграничную торговлю».

Представляется, что вышедшие «далеко за рамки государственных» международные отношения полезно, в разумных пределах, постепенно возвращать в рамки государственного начала. Это начало, будучи значительно ослабленным в условиях рыночной свободы, в состоянии способствовать стабилизации мировой экономики. В том числе – на пространстве СНГ / ЕврАзЭС и, возможно, Европейского союза.

 

Статья опубликована в Евразийском юридическом журнале № 12 (43) 2011




   


О портале:

Компания предоставляет помощь в подборе и прохождении наиболее выгодной программы иммиграции для получения образования, ведения бизнеса, трудоустройства за рубежом.

Телефоны:

Адрес:

Москва, ул. Косыгина, 40

office@eurasialegal.info