По Вашим многочисленным просьбам, поступившим в наш адрес, а также ввиду особой актуальности и значимости тематики евразийской интеграции для нашего журнала, редакция ЕврАзЮж приняла решение открыть постоянную рубрику с названием «Евразийская интеграция: опыт и проблемы», в которой мы предлагаем Вам ознакомиться с основными этапами становления и деятельности ЕврАзЭС – как ведущей международной экономической организацией на всем постсоветском пространстве.
В рамках настоящей рубрики планируется издание периодических (раз в 4 месяца) аналитических материалов и обзоров, каждый из которых будет посвящен отдельному аспекту функционирования ЕврАзЭС, как то, создание единой системы таможенно-тарифного и нетарифного регулирования; установление общих правил торговли товарами и услугами и их доступа на внутренние рынки; обеспечение свободы движения капитала и создание равных условий для доступа иностранных инвестиций на рынки Сторон; формирование общего рынка транспортных и энергетических услуг; противодействие нелегальной трудовой миграции.
Освещение вышеуказанных вопросов, по нашему мнению крайне важно для целей евразийской интеграции, поскольку, к сожалению, сегодня далеко не всем известно о данной международной организации, несмотря на ее десятилетнюю историю.
Помимо ознакомительной части, ЕврАзЮж берет на себя задачу прогнозирования дальнейшего развития вектора евразийской интеграции, путем анализа тенденций протекающих внутри ЕврАзЭС, связанных с переходом к новой ступени экономической интеграции – Единого экономического пространства (с 2012 г.), а в перспективе – создание Евразийского союза, который будет являться четвертым этапом интеграции России, Беларуси и Казахстана. В идеале процесс экономической интеграции должен быть завершен путем образования Политического союза, с приданием отдельным институтам Сообщества – наднациональных функций.
Таким образом, будет выстроена модель аналогичная Евросоюзу.
При таких условиях изменится весь механизм принятия и исполнения решений в рамках Сообщества, статус должностных лиц наднациональных органов, появятся зачатки возникновения самостоятельного права ЕврАзЭС.
Но готовы ли сами страны-участницы к столь амбициозному проекту. Наш ответ – да! И это вовсе не дань политической моде. Это способ выживания на мировой арене, борьба за право контролировать определенную долю товаров, услуг, инвестиций и рабочей силы на глобальном рынке. Нынешнее столетие характеризуется не столько конкуренцией между государствами, сколько конкуренцией между интеграционными блоками, каждый из которых – представляет собой «полюс» экономической силы, зону концентрации групповых интересов.
Открывая рубрику, мы отдаем дань почтения и уважения теоретикам евразийства, основателями и интеллектуальными вождями которого были известный филолог Н.Трубецкой, юристы и правоведы В.Ильин и Н.Алексеев, философы Л.Карсавин, Н.Лосский, Б.Вышеславцев, богословы Г.Флоровский, В.Зеновский, Г.Федотов, географ Г.Вернадский, экономист П.Савицкий, историк М.Шахматов и другие.
Концепция евразийства, сформулированная ими, во многом, послужила основой для строительства наднационального евразийского государства. И сегодня, мы видим, что их идеи, переживают в наше время второе рождение, находя свое реальное воплощение в проекте Евразийского Союза, главным вдохновителем которого является президент Казахстана – Н.Назарбаев.
Мы ожидаем, что открытие рубрики привнесет определенную степень ясности в то, как и каким образом, данная идея будет претворяться в жизнь. Кроме того, мы будем всячески поддерживать и продвигать данный проект на страницах нашего журнала.
В этом ключе, по нашему мнению, необходимо будет дать развернутую международно-правовую характеристику основных этапов (форм) экономической интеграции в рамках ЕврАзЭС, а также проанализировать имеющуюся договорно-правовую базу Сообщества на предмет ее эффективности при переходе (ориентировочно) в 2013 году к Евразийскому Союзу (ЕАС).
Объектом исследования рубрики будут являться как уже существующие, а также планируемые к подписанию соглашения в рамках ЕврАзЭС по общим и отраслевым вопросам. Надеемся, что результаты данного исследования окажутся полезными и будут востребованы среди наших читателей.
Наш первый материал рубрики – будет посвящен общей характеристики, проблемам и перспективам развития ЕврАзЭС.
Ведущий рубрики – аспирант ГОУ ВПО Минэкономразвития России – В.И. Камышевский.
От ЕврАзЭС к Евразийскому Союзу
Историческая справка
Прежде чем приступить к оценке текущего состояния дел внутри Сообщества, а также предвосхищая анализ деятельности институтов ЕврАзЭС за последний период времени, хотелось бы сказать несколько слов об истории возникновения и развития ЕврАзЭС, а также выявить основные причины, побудившие лидеров стран принять такое знаковое решение.
Следует отметить, что создание ЕврАзЭС было обусловлено рядом экономических и политических причин.
Ни для кого не секрет, что советская экономика была единым организмом, который, после распада СССР на 15 автономных частей, оказался в предсмертном состоянии. Постсоветское экономическое пространство нуждалось в глубоких преобразованиях – частично в формировании новых и самостоятельных экономик, частично – в сохранении той индустриальной экономики, которая строилась на сложных технологических цепочках, выходящих за пределы одной страны.
Постепенно возникла осознанная необходимость создания регионального интеграционного объединения, способного завоевать своими ресурсами определенную долю на соответствующем глобальном рынке, путем предоставления потребителям товаров, услуг и инвестиций конкурентного качества. Кроме того, согласованная экономическая политика стран-членов ЕврАзЭС по замыслам его создателей должна была сократить издержки производства отдельных видов продукции, что позволило бы ЕврАзЭС выйти на уровень конкуренции между интеграционными блоками.
В этом ключе логичным выглядит установление в рамках Сообщества общих правил торговли товарами и услугами и их доступа на внутренние рынки; создание общей унифицированной системы таможенно-тарифного регулирования; обеспечение равных условий для доступа иностранных инвестиций на рынки Сторон.
Необходимо сказать, что ЕврАзЭС было создано во многом для достижения целей, которые не были достигнуты в рамках соглашений стран СНГ. Содружество часто называют «Клубом президентов постсоветских стран». Много говорят о политической нежизнеспособности данной международной организации. Действительно, одного лишь СНГ явно недостаточно, чтобы решать конкретные экономические вопросы и развивать реальное торгово-экономическое сотрудничество между странами. Многие нормы принимаемых международных договоров в рамках СНГ не содержат конкретных взаимных обязательств государств по отношению друг к другу, а лишь определяют цели и приоритетные направления сотрудничества.
Кроме того, Документы институтов и органов Содружества носят в большинстве своем рекомендательный характер, что также не сулит ничего хорошего в формировании Единого экономического пространства.
Действительно, органы СНГ лишены реальных властных полномочий, без которых эффективное развитие интеграционных процессов и создание единого экономического пространства невозможны. Подписанные в рамках Содружества соглашения, как правило, не выполняются. Так, расследование исполнительного секретариата СНГ, проведенное в 1997 г., показало, что из 880 решений, принятых Содружеством, реально выполнены только 130. Ряд документов – соглашения о создании зоны свободной торговли (15 апреля 1994 г.), о создании платежного союза (21 октября 1994 г.) и др. – не имеет необходимых условий для выполнения. В то же время отсутствует координация внешнеэкономической, денежно-кредитной и налоговой политики, не создана система ответственности за выполнение странами принятых обязательств.
В отличие от СНГ, в ЕврАзЭС исполнение решений, принимаемых институтами Сообщества, достигается путем принятия необходимых национальных правовых актов в соответствии с национальным законодательством. Договоры вступают в силу после выполнения внутригосударственных процедур всеми участниками.
Кроме того, применяется механизм «взвешенного» голосования с учетом экономических возможностей государства – участника и суммы его взносов в уставный фонд международной организации.
Словом, в такой ситуации для воссоздания Единого экономического пространства, хотя бы на части территорий бывшего СССР, понадобилось создание нового, не политического международного объединения, нацеленного на развитие экономической интеграции.
Текущее состояние дел, проблемы и перспективы
Формально Евразийское экономическое сообщество (ЕврАзЭС) было учреждено 10 октября 2000 года в столице Республики Казахстан – Астане, главами пяти постсоветских государств – России, Казахстана, Беларуси, Кыргызстана, Таджикистана.
На деле же появление ЕврАзЭС было обусловлено созданным в 1995 году Таможенным союзом Беларуси, Казахстана, Киргизии и России. С инициативой преобразования Таможенного союза в новую международную организацию в мае 2000 года выступил тогдашний президент России Владимир Путин.
По своей правовой природе ЕврАзЭС представляет собой международную межгосударственную экономическую организацию, является полноправным субъектом международного права и обладает полномочиями, определенными Договором об учреждении ЕврАзЭС (далее по тексту – Договор).
Правоспособность Сообщества была официально признана государствами-участниками и нормативно закреплена в ст.11 Договора об учреждении ЕврАзЭС 2000 г., чем, напротив, до сих пор не может похвастаться СНГ. Кроме того, в рамках ЕврАзЭС созданы и успешно действуют его органы, такие как Межгосударственный Совет (Межгоссовет); Интеграционный Комитет; Межпарламентская Ассамблея (МПА); а также Суд Сообщества.
В соответствии с нормами Договора, государства-участники, «отдали» наднациональным институтам ЕврАзЭС часть своих суверенных полномочий для решения задач, определенных в соглашениях о Таможенном Союзе, Договоре об углублении интеграции в экономической и гуманитарной областях и Договоре о Таможенном Союзе и Едином экономическом пространстве, в соответствии с намеченными в указанных документах этапами.
Иными словами, целью деятельности ЕврАзЭС было объявлено формирование Единого экономического пространства и зоны свободного перемещения товара, услуг, капитала и трудовых ресурсов.
Нормативное закрепление поставленных задач в тексте Договора ознаменовало собой возникновение нового периода в развитии отношений между странами-участницами ЕврАзЭС – периода взаимовыгодного экономического и гуманитарного сотрудничества на институциональной основе, с целью построения, в начале, зоны свободной торговли, а, в конечном счете, Евразийского Союза (ЕАС).
Сегодня данное интеграционное объединение покрывает 94% территории СНГ с более чем 200 миллионным населением и совокупным ВВП, равным 88% от стран СНГ. Единые таможенные ставки охватывают более 60 % импорта. Товарооборот внутри Сообщества превышает более чем 90 миллиардов долларов. Предпринимаются совместные шаги и в гуманитарной сфере, что позволяет полнее удовлетворять потребности граждан в области культуры, здравоохранения, обеспечивать их социальные права.
Очевидно, что евразийская интеграция, как правовое явление, означает создание «специального» - внутриинтеграционного правового режима для регулирования перемещения товаров, услуг, капиталов и рабочей силы в Сообществе.
И вот, 16 августа 2006г. в Сочи на встрече глав государств-членов ЕврАзЭС Межгоссоветом было принято Решение о формировании таможенного союза (ТС) трех государств (России, Беларуси и Казахстана) в рамках ЕврАзЭС.
Интересным является тот факт, что договорно-правовые акты, предписываемые к принятию, были органичным образом сгруппированы по сферам, условно поименованных «свободами», по аналогии со свободами, закрепленными в учредительных документах Европейского Союза.
Таких свобод в Решении Межгоссовета выделено три.
Прежде всего, в рамках первой свободы – «свободы движения услуг», предусматривалось принятие государствами-членами ЕврАзЭС Проектов Соглашений о торговли услугами; о сотрудничестве в сфере аттестации и аккредитации образовательных организаций; о порядке организации, управления, функционирования и развития общего нефтегазового рынка Беларуси, России и Казахстана.
В рамках второй «свободы движения капитала», намечалось принятие актов, направленных на либерализацию движения капиталов государств, входящих в Сообщество, а также предусматривающих механизм защиты прав инвесторов при осуществлении инвестирования. К их числу были отнесены: Проекты Соглашений о поощрении и взаимной защите капиталовложений, об основах инвестиционной деятельности, а также об основополагающих принципах валютной политики по регулированию и контролю операций, связанных с движением капитала. Кроме того, необходимо было разработать и принять Проект Соглашения о создании условий на финансовых рынках для обеспечения свободного движения капитала, а также Проект Протокола о создании общего страхового рынка.
И, наконец, третья свобода была посвящена беспрепятственному «передвижению рабочей силы». С этой целью была предусмотрена выработка сторонами Проекта Соглашения о правовом статусе трудящихся-мигрантов и членов их семей, а также Проекта Соглашения о сотрудничестве по противодействию нелегальной миграции.
В Решении, также было предусмотрено, помимо всего прочего, принятие документов, посвященных согласованной экономической политике государств-членов Сообщества.
В основном, это акты, касающиеся проведения общей конкурентной политике, а также установления единых правил регулирования деятельности субъектов естественных монополий.
За прошедший период была проведена огромная работа по формированию договорно-правовой базы ТС, направленная на переход от первого интеграционного этапа уже функционировавшего режима свободной торговли ко второй интеграционной стадии – ТС на первых порах «тройки», с последующим присоединением остальных участвующих сторон по мере их готовности.
На заседании Межгоссовета ЕврАзЭС на уровне глав государств 6 октября 2007 года были приняты документы, формирующие институциональную структуру ТС и определяющие механизм присоединения к нему остальных, не входящих в первоначальную «тройку» государств-членов ЕврАзЭС. Кроме того, был утвержден план действий по формированию ТС в рамках ЕврАзЭС на 2007-2010 годы.
25 января 2008 года на двадцатом заседании Межгосударственного Совета ЕврАзЭС на уровне глав правительств были подписаны девять международных договоров, направленных на дальнейшее формирование договорно-правовой базы Таможенного союза трех государств ЕврАзЭС (Белоруссия, Казахстан, Россия). Введение в действие данного международно-правового механизма позволило сформировать единую таможенную территорию, в пределах которой не применяются таможенные пошлины и ограничения экономического характера. При этом, стороны смогли применять единый таможенный тариф и другие единые меры регулирования торговли товарами с третьими странами.
10 октября 2008 года в Бишкеке состоялось очередное заседание Межгоссовета ЕврАзЭС на уровне глав государств. Межгоссовет на уровне глав государств принял на себя также и функции высшего органа, создаваемого ТС.
Существенным шагом в деле формирования ТС «тройки» стало заседание Межгоссовета ЕврАзЭС на уровне глав правительств 9 июня 2009 года в Москве, на котором был одобрен единый таможенный тариф ТС. Было принято решение уведомить ВТО о намерении начать переговорный процесс по присоединению к ВТО ТС России, Беларуси и Казахстана как единой таможенной территории, а Комиссии ТС поручено инициировать этот процесс.
Решающим шагом в деле создания ТС стало заседание Межгоссовета ЕврАзЭС – на уровне глав государств 27 ноября 2009 года в Минске, на котором был дан старт запуску его механизма с 1 января 2010 года.
Участники саммита «тройки» ТС подписали Договор о Таможенном кодексе ТС и согласовали план мероприятий по введению Таможенного кодекса в силу. Были утверждены единый таможенный тариф ТС (введен в действие с 1 января 2010 года, а полномочия по его формированию были преданы наднациональному органу – Комиссии ТС), Единая товарная номенклатура внешнеэкономической деятельности и другие международные документы, направленные на осуществление единого таможенно-тарифного регулирования.
Кроме того, было принято решение интенсифицировать работу над договорно-правовой базой единого экономического пространства трёх стран (ЕЭП). При этом комиссии Таможенного союза было поручено разработать и в срок до 20 декабря 2009 года представить главам государств план действий по формированию ЕЭП.
Отдельно был рассмотрен вопрос о применении государствами-членами Таможенного союза единой системы мер нетарифного регулирования в отношении третьих стран. Согласованы Единый перечень товаров, к которым применяются запреты или ограничения на ввоз или вывоз государствами-членами Таможенного союза в рамках ЕврАзЭС в торговле с третьими странами, и положения о применении ограничений к включенным в этот перечень товарам.
19 декабря 2009 года решением Межгосударственного Совета ЕврАзЭС был утвержден план действий по формированию единого экономического пространства Белоруссии, Казахстана и России.
21 мая 2010 года на заседании Межгоссовета ЕврАзЭС на уровне глав правительств в Санкт-Петербурге были приняты решения о вступлении в силу важнейших международных договоров, формирующих договорно-правовую базу Таможенного союза.
На заседании Межгоссовета ЕврАзЭС на уровне глав государств 5 июля 2010 года в Астане было решено ускорить процесс. Правительствам Белоруссии, Казахстана и России было поручено принять меры и обеспечить подписание до 1 января 2011 года всех международных договоров – 20 соглашений, формирующих правовую базу ЕЭП.
Ключевым результатом заседания стало принятие решений о вступлении в силу с 1 июля 2010 года Таможенного кодекса ТС «тройки» России, Беларуси и Казахстана.
9 декабря 2010 года в рамках мероприятий по проведению заседания Межгоссовета ЕврАзЭС на уровне глав государств были подписаны все оставшиеся международные соглашения, входящие в пакет договорно-правовой базы ЕЭП: три на уровне глав государств и ещё десять – вице-премьерами. Таким образом, процесс разработки и подписания соответствующих соглашений завершён.
Условно, с учетом современной международно-правовой базы задумывалось, что формирование ТС будет проходить в несколько этапов. В рамках предварительного этапа – с 1 января 2010г. начал действовать Единый таможенный тариф. На следующем этапе, т.е. с 1 июля 2011г. на единой таможенной территории трех государств начала действовать упрощенная система оформления и контроля, увеличился срок уплаты пошлин с 15 дней до 4 месяцев. На завершающем этапе 1 июля 2011г. Таможенный союз оказался вынесенным с внутренних границ стран участниц на «внешний контур» союза.
На сегодняшний день можно с уверенностью утверждать, что реально действующий Таможенный союз, упраздняющий таможенные пошлины между государствами-членами и разрабатывающий единую торговую политику по отношению к третьим странам, создает предпосылки для перехода государств-членов к общему рынку, предполагающему свободу движения товаров, услуг и факторов производства (капитал и рабочая сила). Это еще не ЕЭП, но более высокий уровень координации экономической политики. На этом этапе, дополнительно к «свободам» ТС и Свободной экономической зоны (СЭЗ), принимаются (должны, во всяком случае приниматься) меры по унификации законодательства, прежде всего, в финансовой сфере и создаются структурные органы по управлению соответствующими процессами.
На этом же этапе решается самый трудный вопрос управления: наделять ли такие органы компетенцией принимать решения наднационального характера.
ЕЭП формируется поэтапно, поскольку переход от этапа к этапу обусловлен фактическим достижением специфических целей договорных положений об экономической интеграции и выполнением Сторонами принятых на себя обязательств. Первый этап имел своей целью создание зоны свободной торговли в Сообществе.
Второй этап, как мы видели, завершил формирование ТС и единой таможенной территории. Третий этап предполагает создание ЕЭП, включающего формирование общего (внутреннего) рынка товаров, услуг, капитала и труда, проведение общей экономической политики и создание единой инфраструктуры, завершение гармонизации законодательства Сторон, обеспечивающего функционирование ЕЭП. Есть еще более глубокий уровень интеграции – Евразийский союз (ЕАС) со свободным передвижением всех четырех «свобод»: товаров, услуг, инвестиций и рабочей силы.
Особенно важным составляющим при этой стадии интеграции является инвестиционная составляющая. От того, насколько благоприятным будет правовой режим для инвестиций и их «операторов» зависит будущее всей евразийской интеграции.
Другая же задача, по нашему мнению, связана с необходимостью кодификации нормативно-правовой базы ЕврАзЭС, в рамках которого заключено порядка 105 соглашений.
Нормы данных международных договоров часто перекликаются друг с другом. В связи с этим необходимо каким-либо образом систематизировать существующую правовую базу. Кроме того, по словам первого вице-премьера И.Шувалова в 2012 году будет сформирован новый договор, который объединит и систематизирует нормативно-правовую базу Единого экономического пространства.
Помимо этого, на первый план выдвигаются и вопросы, связанные с созданием единого транспортного и энергетического пространства, развязыванием узлов в сфере миграции населения.
Одним словом, проблем достаточно. Учреждение Таможенного союза внутри ЕврАзЭС и создание Единого экономического пространства в 2012 году со свободным передвижением товаров, услуг, инвестиций и рабочей силы часто представляют и сравнивают с региональной интеграционной инициативой, сформированной на основе опыта Евросоюза.
Действительно указанные процессы имеют много схожего. Оба объединения создавались на основе общности экономического, политического и юридического наследия, составляющих их стран.
Обе структуры прошли, а ЕврАзЭС еще проходит закономерные этапы экономической интеграции, начиная от заключения преференциальных торговых соглашениях и зон свободной торговли и заканчивая формированием Экономического и валютного союза.
В то же время Евросоюз, имеет более чем шестидесятилетнюю историю, начиная с учреждения Европейского объединения угля и стали в 1951 году, положившему начало всей дальнейшей европейской интеграции. Теперь посмотрим на ЕврАзЭС с его небольшой десятилетней историей.
Страны бывшего СССР сумели за столь короткое время пройти такой долгий путь и создать прообраз Евразийского союза, преодолев многие трудности и противоречия. Поистине достижение.
Нельзя сказать что десятилетие, проводимое под знаком углубления интеграции между странами во всех сферах общественной жизни проходило безболезненно, без всяких проблем. Напротив, страны партнеры столкнулись с различного рода проблемами, начиная от насущных организационно-финансовых задач и кончая необходимостью создания договорно-правовой базы Сообщества, с целью гармонизации (унификации и сближения) национальных законодательств в различных сферах.
В то же время, ЕврАзЭС, по сравнению с другими региональными интеграционными объединениями, например ЕС, где все стадии построения экономического федерализма, глубокой гармонизации внутренних правовых систем с целью благоприятной циркуляции внутри интеграционного товарооборота занимали долгие годы, десятилетия, напротив, идет семимильными шагами, ускоренными темпами к высшей форме интеграционного объединения государств – Евразийскому Союзу с соответствующей политической надстройкой (единая валюта, наделение институтов Сообщества наднациональными функциями, тенденция конфедеративного устройства).
Подводя итог нашему первому материалу, заметим, что создание ЕврАзЭС, с одной стороны, ознаменовало собой поступательное развитие экономической интеграции от зоны свободной торговли (беспошлинная торговля) через таможенный союз (общий таможенный тариф в отношении товаров третьих стран) к общему рынку – Единому экономическом пространству (свободное перемещение товаров, капиталов, услуг, рабочей силы, единая торговая политика в отношении третьих стран).
С другой стороны, образование постоянно действующей международной организации для последовательного осуществления экономических соглашений было отчасти реакцией на внутренние проблемы СНГ и на ставшую очевидной общность исторического наследия стран с переходной экономикой, адаптирующейся к современной мировой экономике и готовящейся к вступлению в ВТО.
Кроме того, ожидается подписание декларации об образовании Евразийского Союза, который начнет свою работу в 2013 году. Надеемся, что Евразийский союз буден создан для целей обеспечения гармоничного, взаимодополняющего и взаимовыгодного сотрудничества с другими странами, международными экономическими объединениями и Европейским союзом с выходом на создание общего экономического пространства.
В свою очередь, полагаем, что достижение поставленных целей во многом будет зависеть от того, насколько нормативная надстройка Сообщества будет адекватна объективным закономерностям развития экономических отношений между государствами-членами, соответствовать их заинтересованности в таком развитии.
Логика экономической интеграции ведет, таким образом, к экономическому федерализму, к глубокой гармонизации внутренних правовых систем — для того, чтобы благоприятно циркулировали все факторы производства: товары, услуги, инвестиции и рабочая сила.
Статья опубликована в Евразийском юридическом журнале № 8 (39) 2011
