Ю.Ю. Берестнев отмечает: «Прецедентный характер решений, выносимых Европейским судом по правам человека, оказывает все возрастающее влияние на национальные правовые системы европейских стран. За пятьдесят лет его работы государства-участники страсбургского контрольного механизма около 300 раз принимали меры общего характера, внося по итогам рассмотрения жалоб в Европейском суде или Европейской комиссии по правам человека соответствующие коррективы в свое законодательство и право».

Решения Европейского суда также существенно влияют на правоприменение, обязывая государства изменить свою судебную практику.

Как отмечает А.В. Деменева, применение Европейской Конвенции о защите прав человека национальными судами является одной из самых эффективных мер, обеспечивающих применение европейских стандартов защиты прав еще на национальной стадии.

М.Лобов пишет: «Такое прямое действие решений Европейского суда по правам человека часто способно автоматически предотвратить новые нарушения Конвенции, подобные тем, которые уже были выявлены в предыдущих решениях. В тех странах, где такое прямое действие решений Суда имеет место, публикация судебного решения в юридических изданиях иногда может быть достаточной для его исполнения, так как суды автоматически принимают во внимание опубликованные решение и, соответственно, предотвращают подобные нарушения в своей практике».

С.А. Горшкова отмечает следующую тенденцию: «Как показывает практика, решение Европейского суда по правам человека заставляет не только государство-ответчика, но и другие государства Совета Европы принимать меры по корректировке или изменению соответствующих правовых норм и положений в своей правовой системе. В некоторых случаях сам факт признания жалобы приемлемой и принятия ее к рассмотрению Европейским судом вынуждал страну, к которой предъявлялся иск, внести изменения в действующее законодательство, в систему управления или правоприменительную практику судебных органов».

Считается, что из всех межгосударственных органов и организаций является наиболее действенным обращение в Европейский суд по правам человека. Однако необходимо учитывать, что в Европейском суде рассмотрению подлежат лишь дела, вытекающие из нарушения прав и свобод человека, предусмотренных Конвенцией о защите прав человека и основных свобод от 4 ноября 1950 г. (далее – Конвенция).

В Конвенции не говорится о таком праве, как право на осуществление местного самоуправления. Поэтому одни авторы делают вывод о невозможности обращения в Суд в связи с защитой рассматриваемого права, другие считают, что в сфере местного самоуправления речь идет прежде всего о защите таких прав и свобод, предусмотренных Конвенцией, как: свобода собраний и объединений; право на эффективное средство правовой защиты; право на защиту собственности; право на свободные выборы.

Кроме того, органы местного самоуправления не являются надлежащими заявителями. Эта позиция была сформулирована в Докладе Комиссии по правам человека Европейского суда по делу «16 австрийских коммун и несколько их советников против Австрии». В Докладе Комиссии отмечается, что коммуны являются местными правительственными организациями, осуществляющими публичные функции от имени государства, т.е. однозначно являются «правительственными организациями», прямо противоположными «неправительственным организациям» по смыслу ст. 25 Конвенции. Кроме того, по мнению Комиссии, коммуны не подпадают под определение «любое лицо» или «любая группа частных лиц» в смысле ст. 25 Конвенции. Комиссия находит, что такая конструкция не соответствует сложившемуся четкому различию между «неправительственными организациями», с одной стороны, и «любыми лицами» или «любыми группами частных лиц» – с другой. Комиссия также обращает внимание, что коммуны являются не ассоциациями, которые создаются частными лицами на добровольной основе, а органами, которые создаются на основе норм публичного права.

Обстоятельства вышеуказанного дела таковы. В 1971 г. парламент одной из австрийских провинций принял решение об укрупнении коммун, поскольку маленькие коммуны являются плохо оснащенными и финансово слабыми для того, чтобы обеспечить своим жителям достаточный уровень предоставляемых услуг, как это требуется для развитого современного общества. Во исполнение этого решения правительство провинции издало несколько актов, согласно которым укрупнение должно было происходить путем либо присоединения к другим коммунам, либо объединения и создания новой коммуны; во вновь созданные или укрупненные коммуны предполагалось назначить правительственных уполномоченных для управления коммуной до выборов нового мэра. Оплачиваться труд правительственных уполномоченных должен был за счет средств новых (объединенных) коммун. Одновременно до избрания нового муниципального совета должен был действовать совет провинции, состоящий из советников муниципальных советов упраздняемых коммун, без согласования с советниками. Упраздняемые с 1 января 1972 г. коммуны, а также несколько их советников обратились сначала в Конституционный суд Австрии, а затем и в Европейский суд по правам человека. Заявители, в частности, утверждали, что произошел захват власти правительственными чиновниками (вмешательство в деятельность коммун); нарушено право на свободу ассоциаций; нарушено право коммун на справедливое судебное разбирательство; упраздняемые коммуны были дискриминированы по сравнению с остальными коммунами и лишены независимости; нарушено право собственности коммун (их бюджетом распоряжается правительство провинции).

В Европейском суде, как отмечает Е.С. Шугрина, сложилось некое усредненное представление о местном самоуправлении, что не всегда соответствует концепции местного самоуправления тех или иных стран.

Органы власти, которые являются органами местного самоуправления, с точки зрения практики Европейского суда являются государственными органами: «…в соответствии с прецедентной практикой конвенционных органов органы местного самоуправления, несомненно, являются государственными органами в том смысле, что они действуют на основании публичного права и осуществляют государственные функции, переданные им на основании Конституции и иных законов».

Государство отвечает по обязательствам органов местного самоуправления, а также за те действия и решения, которые совершаются органами местного самоуправления. В решении по делу Бакли (Buckley) против Соединенного Королевства Европейский суд отметил, что «в той степени, в которой выбор и реализация политики планирования связаны с осуществлением дискреционных полномочий, зависящих от множества факторов местного значения, национальным компетентным властям, в принципе, предоставлена свобода усмотрения». В другом решении по аналогичному делу – Чепмен (Chapman) против Соединенного Королевства Европейский суд дополнительно указал, что «в этих обстоятельствах процессуальные гарантии, доступные каждому заявителю, будут иметь особое значение при определении того, не преступило ли государство-ответчик – осуществляя соответствующее правовое регулирование – рамки допустимой свободы усмотрения. В частности, был ли процесс принятия решений, приведший к вмешательству, справедливым, и мог ли он обеспечить должное уважение интересов, гарантированных лицу статьей 8». Заявительницы, как указывает Е.С. Шугрина, являются цыганками, проживающими в домах-фургонах. У обеих заявительниц большие семьи. Длительное время семьи ведут кочевой образ жизни. В какой-то момент обе заявительницы покупают участки земли под застройку и обращаются к местным властям за получением разрешения на застройку. Местные Советы в разрешении отказывают. В решении об отказе, выданном в 1996 г., было указано, что размещение домов-фургонов, принадлежащих цыганам, может умалить достоинства открытого сельского ландшафта. Основанием для отказа в 2001 г. являлось нахождение земли под застройку в столичной зеленой зоне. В дальнейшем обе заявительницы были оштрафованы за расположение своих фургонов в неположенном месте. Обе заявительницы жаловались, что отказ в разрешении на размещение домов-фургонов на собственной земле и последовавшие правоприменительные меры принудительного характера в отношении занятия ими собственной земли составляют нарушение ст. 8 Конвенции, что имело место вмешательство со стороны публичных властей в осуществление права на уважение жилища, проявившееся в отказе выдать разрешение на застройку.

В решении Европейского суда по правам человека от 19 марта 1997 г. по делу Хорнсби против Греции указано, что длительность исполнения судебного решения свидетельствует о нарушении права на доступ к правосудию, права на защиту. Право на суд, защищенное ст. 6 Конвенции, было бы иллюзорным, если бы правовая система государства – участника Конвенции допускала, чтобы судебное решение, вступившее в законную силу и обязательное к исполнению, оставалось бы недействующим в отношении одной стороны в ущерб ее интересам. Исполнение судебного решения, принятого любым судом, должно, таким образом, рассматриваться как составляющая «судебного разбирательства» по смыслу ст. 6 Конвенции.

Несмотря на то что Европейский суд может отождествлять выборы в законодательные органы государственной власти и выборы в представительные органы местного самоуправления, выборы в представительные органы российских муниципальных образований не подпадают под действие Протокола № 1 к Конвенции. В Протоколе № 1 к Конвенции содержится ст. 3, закрепляющая право на свободные выборы: «Высокие Договаривающиеся Стороны обязуются проводить с разумной периодичностью свободные выборы путем тайного голосования в таких условиях, которые обеспечивали бы свободное волеизъявление народа при выборе органов законодательной власти». Причем следует обратить внимание, что формально в статье говорится о выборе законодательных органов, однако Суд в решениях неоднократно отмечал, что термин «законодательная власть» подразумевает не только парламент, но и выборные, включая муниципальные, представительные органы. Следует отметить, что термин «законодательная власть» необязательно подразумевает национальный парламент, так как это понятие необходимо толковать исходя из конституционного устройства конкретного государства. По делу Матье-Моан и Клейфейт против Бельгии было установлено, что в ходе конституционной реформы 1980 г. Фламандский совет был наделен достаточной компетенцией и полномочиями для того, чтобы стать наряду с Советом французского сообщества и Валлонским региональным советом, равно как и Палатой представителей и Сенатом, составной частью бельгийской законодательной власти. Комиссия установила, что такие органы местного самоуправления, как муниципальные советы в Бельгии и муниципальные советы графств в Соединенном Королевстве, не подпадают под понятие «законодательная власть» по смыслу ст. 3 Протокола № 1 к Конвенции.

Представляет определенный интерес мнение специалистов о реальности рассмотрения Судом таких жалоб. Если читать текст статьи буквально, учитывая ранее высказанные позиции Суда, то речь идет о гарантировании выборов в органы представительной власти (в том числе в представительные муниципальные органы), а также обязанности государственной власти проводить их с разумной периодичностью, в условиях тайного голосования и свободного волеизъявления. «Условие разумной периодичности выборов является оценочным, соответственно, заявителю в Суде необходимо будет доказать, почему, на его взгляд, периодичность выборов неразумна, например, выборы проводятся не в равные промежутки времени. Но практика показывает, что данное нарушение достаточно сложно вменить государству, поскольку, как правило, периодичность выборов соблюдается. Условия тайного голосования, как правило, также соблюдаются, а очевидные случаи нарушения чаще признаются таковыми на национальном уровне. Вопрос свободного волеизъявления скорее относится к формальному аспекту, чем к оценочному, и если нет очевидных фактов того, что группу людей принудили голосовать определенным образом, то нарушение, вероятнее всего, не будет установлено. Хотелось бы обратить внимание, что статья 3 Протокола 1 к Конвенции не гарантирует права на равные выборы, хотя именно этот аспект мог бы стать предметом рассмотрения в Европейском суде, если бы заявители могли доказать, что количество населения в избирательных округах сильно разнится, а, следовательно, депутаты избираются от разного количества избирателей, что прямо нарушает принцип равенства выборов. Никаких других гарантий данная статья не предусматривает, поэтому любые другие аспекты выборного процесса не относятся к ведению Европейского суда по правам человека. Следует добавить, что Суд крайне редко рассматривает жалобы на нарушения статьи 3 Протокола 1 к Конвенции».

Очевидно, что на данный момент решений Европейского суда по жалобам о нарушении прав, связанных с осуществлением местного самоуправления, еще недостаточно для проведения научных обобщений и правового анализа позиции Европейского суда. Одной из причин подобного положения является установленный Конвенцией перечень формальных условий, соблюдение которых является основанием для рассмотрения Европейским судом жалобы по существу:

- обращаться в Европейский суд можно только в случае нарушения того права, которое предусмотрено Конвенцией;

- могут быть рассмотрены только те обращения, которые касаются обстоятельств, произошедших после того, как страна вошла в юрисдикцию Европейского суда;

- нарушение права должно произойти на территории, которая находится под юрисдикцией Европейского суда;

- жалоба может быть подана только тем лицом, чье право непосредственно было нарушено;

- заявитель обязан исчерпать эффективные средства правовой защиты, существующие в стране (применительно к Российской Федерации эффективным средством защиты признается судебная защита, включая обязательное использование апелляционного и кассационного производства, если таковое предусмотрено);

- обращение в Европейский суд должно быть направлено не позднее шести месяцев с момента принятия последнего судебного решения;

- жалоба должна быть обоснованной, т.е. именно на заявителя возлагается обязанность доказать нарушение его права со стороны государства;

- жалоба не может быть анонимной;

- жалоба не может содержать оскорбительных высказываний;

- нельзя подавать жалобы по одному и тому же поводу одновременно в два и более международных органа (например, в Европейский суд и Комитет по правам человека ООН).

Таким образом, различные международно-правовые механизмы защиты права на осуществление местного самоуправления могут быть использованы, если для этого имеются достаточные основания.

Поэтому, мы считаем, что развитие муниципального права европейских государств находится под большим влиянием практики Европейского суда, которая выражается, прежде всего, в прецедентном характере его решений.

Статья опубликована в Евразийском юридическом журнале № 6 (37) 2011