ридическая консультация по вопросам миграции

  • Увеличить размер шрифта
  • Размер шрифта по умолчанию
  • Уменьшить размер шрифта
Юридические статьи Евразийская интеграция Правовые основы создания содружества независимых государств и его международно-правовой статус

Правовые основы создания содружества независимых государств и его международно-правовой статус

 

Начнем с события, которое произошло на скромном, известном только узкому кру-гу людей хуторе Вискули – белорусской правительственной резиденции, расположенной в Беловежской пуще. Там 7 декабря 1991 года встретились президенты России Б.Н.Ельцин и Украины Л.М.Кравчук, а также спикер белорусского парламента С.С.Шушкевич. Чуть более суток вместе с премьерами своих стран и советниками провели они в заснеженных Вискулях. Но этого времени оказалось достаточно, чтобы подготовить и подписать доку-менты, которые – без всякого преувеличения – «перевернули мир». В тот воскресный день 8 декабря 1991 года была поставлена последняя точка в сложной и противоречивой истории Советского Союза и вписана первая строка в биографию Содружества Независимых Государств.




В преамбуле подписанного Соглашения о создании СНГ сказано: «Мы, Республика Беларусь, Российская Федерация (РСФСР), Украина как государства – учредители Союза ССР, подписавшие Союзный договор 1922 года, далее именуемые Высокими Договаривающимися Сторонами, констатируем, что Союз ССР как субъект международного права и геополитическая реальность прекращает свое существование».



Это неожиданное решение было заложено уже в преамбуле Соглашения. Подтвердив приверженность принципам Устава ООН, Хельсинкского Заключительного акта, других международных обязательств, заявив о стремлении построить демократические правовые государства, крепить дружбу и взаимовыгодное сотрудничество своих стран, соблюдать общепризнанные нормы защиты прав человека и народов, авторы документа провозгласили создание Содружества Независимых Государств.
В документе было объявлено, что с момента заключения Соглашения на территории подписавших его стран не допускается применение норм третьих государств, в том числе бывшего СССР, а деятельность союзных органов власти прекращается. Тем самым Советскому Союзу был подписан «смертный приговор».



Участники Соглашения обязались «развивать равноправное и взаимовыгодное сотрудничество своих народов и государств в области политики, экономики, культуры, образования, здравоохранения, охраны окружающей среды, торговли, в гуманитарной и иных областях, содействовать широкому информационному обмену» и, что особенно важно, «добросовестно и неукоснительно соблюдать взаимные обязательства».
В Соглашении подчеркнута неприкосновенность существующих границ  в рамках Содружества, заявлены гарантии их открытости и свободы передвижения граждан. В статьях, касающихся проблем военного строительства и обороны, государства-учредители зафиксировали свою готовность активно сотрудничать в «обеспечении международного мира и безопасности, осуществления эффективных мер сокращения вооружений и военных расходов», еще раз подтвердили стремление к «ликвидации всех ядерных вооружений, всеобщему и полному разоружению под строгим международным контролем», за-свидетельствовали свое уважение партнерам по Соглашению, устремленным «к достижению статуса безъядерной зоны и нейтрального государства».



Руководители трех государств ответили и на вопрос, вызывавший тревожный интерес во многих странах: что же теперь будет с ядерным арсеналом бывшего Советского Союза? Они заявили, что «будут сохранять и поддерживать под объединенным командованием общее военно-стратегическое пространство, включая единый контроль над ядерным оружием», а также «совместно гарантируют необходимые условия размещения, функционирования, материального и социального обеспечения стратегических вооруженных сил».
В Соглашении приведен перечень основных направлений совместной деятельности, которую страны намерены осуществлять через общие координирующие институты. Это, в первую очередь, координация внешнеполитической деятельности, сотрудничество в формировании и развитии общего экономического пространства, общеевропейского и евразийского рынков, в области таможенной политики, развитии систем транспорта и связи, в охране окружающей среды, миграционной политике и борьбе с организованной преступностью. Стороны сочли необходимым подчеркнуть планетарный характер Чернобыльской катастрофы и взяли на себя обязательство «объединять и координировать уси-лия по минимизации и преодолению ее последствий».


Соглашение объявлялось открытым для присоединения к нему всех республик бывшего СССР, а также иных государств, разделяющих цели  и принципы этого документа. Официальным местом пребывания координирующих органов Содружества был определен город Минск.
Под Соглашением поставили подписи: за Республику Беларусь – председатель Верховного Совета Станислав Шушкевич и председатель Совета Министров Вячеслав Кебич, за Российскую Федерацию – президент Борис Ельцин и государственный секретарь Геннадий Бурбулис, за Украину – президент Леонид Кравчук и премьер-министр Витольд Фокин.



Руководители стран в дополнение к основному документу встречи подписали За-явление, в котором назвали причины, побудившие их пойти на столь неординарный шаг.  Эти причины им виделись в следующем: «переговоры о подготовке нового Союзного до-говора в рамках Союза ССР зашли в тупик; объективный процесс выхода республик из состава Союза ССР и образования независимых государств стал реальным фактором; не-дальновидная политика руководства СССР привела к глубокому экономическому и политическому кризису, к развалу производства, катастрофическому понижению жизненного уровня практически всех слоев жизни общества; возрастание социальной напряженности во многих регионах бывшего Союза ССР сопровождалось межнациональными конфликтами с многочисленными человеческими жертвами».
Главы трех государств подчеркнули, что на образование Содружества Независимых Государств они решились, «осознавая ответственность перед своими народами и мировым сообществом и назревшую потребность в практическом осуществлении политических и экономических реформ».
Как свидетельствуют источники, главы делегаций в Вискулях завершили процеду-ру подписания Соглашения и Заявления 8 декабря 1991 года в 14 часов 17 минут.  После этого решили позвонить сначала президенту США Д.Бушу, а затем президенту СССР М.С.Горбачеву. С Д.Бушем разговаривал Б.Ельцин (переводил министр иностранных дел А.Н.Козырев), а с М.С.Горбачевым – С.С.Шушкевич. Оба собеседника – Буш и Горбачев – вопросов почти не задавали.
Реакция на вискулевские решения была быстрой и, как и следовало ожидать, далеко не однозначной. Это относится как к лидерам республик бывшего СССР, так и к зарубежным государственным и политическим деятелям, а также к средствам массовой информации.



После молниеносного решения о ликвидации СССР, естественно, особую остроту вызывал вопрос: имели ли право руководители трех республик «распускать» весь Советский Союз? По этому вопросу мнения юристов-теоретиков разделились. В.Н.Кудрявцев, Ю.Х.Калмыков и В.Ф.Яковлев считали, что принять решение о ликвидации Советского Союза могло только всё его население – граждане страны, объединенные в республики.  Или, по меньшей мере, их законные представители, избранные для решения этого вопроса.
После дискуссии за закрытыми дверями Комитет конституционного надзора СССР из-за различия во мнениях его членов решил уйти от политических оценок «соглашения трех». С правовой точки зрения заключенный в 1922 г. Союзный договор не предусматривал права учредителей на его прекращение. Председатель Комитета конституционного надзора СССР С.С.Алексеев, чьи личные политические симпатии склонялись в пользу «Беловежского соглашения», предложил рассматривать его как чрезвычайно важный, но все же промежуточный этап на пути воссоздания нового Союза независимых республик бывшего СССР.
По мнению В.Гулиева, следовало исходить из факта первичности суверенитета государств, образовавших Союз, перед суверенитетом Союза. Объединившиеся в 1922 г. в Союз ССР республики отнюдь не утратили своего суверенитета, что и было закреплено в Договоре 1922 г., а затем подтверждалось во всех Конституциях СССР.



Р.Готц и У.Хельбех полагали, что главными мотивами образования СНГ были  цивилизованное решение республиками взаимных проблем в период распада СССР и сохранение кооперации между вновь образовавшимися независимыми государствами.
Соглашение о создании СНГ быстро было ратифицировано парламентами Беларуси, России и Украины. Уже 10 декабря 1991 г. белорусский парламент абсолютным большинством голосов (при одном против и двух воздержавшихся) поддержал позицию руководства своей республики о создании Содружества. Конституционным большинством был также денонсирован Союзный договор 1922 года.
В том же ключе действовал и парламент России. Каких-либо существенных возражений позиция Б.Н.Ельцина на встрече «трех» в Вискулях не вызвала. 12 декабря 1991 г. депутаты российского парламента подавляющим числом голосов (188 – «за», 6 – «против» и 7 – «воздержались») ратифицировали Беловежские соглашения. Голосование по постановлению о денонсации Союзного Договора 1922 г. дало следующие результаты: 161 голос – «за», 3 – «против», 9 – «воздержались». Из голосовавших «против» наиболее решительную позицию по сохранению СССР занимали С.Н.Бабурин и В.Б.Исаков.



Следует заметить, что через восемь с лишним лет, в апреле 1999 г., когда Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации поставила вопрос об от-решении от должности Президента России Б.Н.Ельцина, первым пунктом обвинения  против него значились действия в связи с подготовкой, заключением и реализацией им Беловежских соглашений.
По мнению депутатов Государственной Думы, «противоправный характер этих действий заключается в том, что президент РСФСР Б.Н.Ельцин вместе с бывшими президентами Украины и Белоруссии Л.М.Кравчуком и С.С.Шушкевичем подготовил, 8 декабря 1991 года подписал, а затем реализовал Беловежские соглашения, приведшие к разрушению Советского Союза и нанесшие серьезный ущерб внешней и внутренней безопасности Российской Федерации».  Именно первый пункт обвинения из пяти предъявленных Президенту России Государственной Думой при голосовании набрал наибольше число голосов депутатов.
10 декабря 1991 г. Верховный Совет Украины ратифицировал Соглашение о создании СНГ, но с весьма существенными оговорками. Среди наиболее радикальных оговорок следует отметить две: первая касалась необходимости создания Украиной собственных Вооруженных Сил, а вторая – создания ею самостоятельной экономической системы путем введения собственной денежной единицы, создания независимых банковской и таможенной систем, развития своих систем транспорта и связи.



Как видно из содержания указанных оговорок Украины, они в значительной степени изменяли сущность Соглашения о создании СНГ. Поэтому на основе ст. 20 Венской конвенции о праве международных договоров 1969 г. можно сделать вывод о том, что та-кого рода изменения могли быть сделаны только по взаимному согласию всех участников Соглашения.
Из текста оговорок Украины к Соглашению о создании СНГ можно сделать еще один важный вывод: Украина сразу же повела дело к тому, чтобы окончательно размежеваться с другими республиками бывшего СССР. Ее решение создать собственные Вооруженные Силы, указание на временный характер пребывания Стратегических вооруженных сил на ее территории, а также решение создать собственные денежную единицу, банковскую и таможенную системы красноречиво говорят об этом.
Само Соглашение о создании СНГ от 8 декабря 1991 г. ряд юристов не считают международно-правовым договором. С.В.Черниченко полагает, что «договорные отношения между членами федерации возможны, но… их природа – государственно-правовая, а не международно-правовая».  О.И.Тиунов придерживается сходной точки зрения.  П.П.Кремнев пишет, что «в период с 8 по 21 декабря 1991 г. СНГ по своей природе представляло собой межреспубликанское внутрифедеральное образование, приобрести правовой статус международного объединения ему предстояло».
21 декабря 1991 г. собравшиеся в Алма-Ате главы 11 из 15 бывших республик СССР – Азербайджана, Армении, Беларуси, Казахстана, Киргизии, Молдовы, России, Таджики-стана, Туркменистана, Узбекистана и Украины – подписали Декларацию, в которой не только подтвердили основные цели и принципы СНГ, но и внесли ряд весьма важных уточнений.
В частности, впервые в документах о создании СНГ было сказано, что это образование не является ни государством, ни надгосударственным образованием. Стороны заявили также, что СНГ открыто с согласия всех его участников для присоединения к нему государств – членов бывшего Союза ССР, а также иных государств, разделяющих цели и принципы Содружества. Подтверждено также, что с образованием СНГ Советский Союз прекращает свое существование.



Участники Алма-Атинской встречи подписали Протокол к Соглашению о создании СНГ, принятому 8 декабря 1991 года в Вискулях.  В этом документе они констатировали, что «Азербайджанская Республика, Республика Армения, Республика Беларусь, Республика Казахстан, Республика Кыргызстан, Республика Молдова, Российская Федерация (РСФСР), Республика Таджикистан, Туркменистан, Республика Узбекистан и Украина на равноправных началах и как Высокие Договаривающиеся Стороны образуют Содружество Независимых Государств».
Таким образом, можно с полным основанием утверждать, что у Содружества Независимых Государств не одна, а две даты рождения – 8 декабря 1991 г. и 21 декабря 1991 г. Что касается учредительных документов, на основе которых возникло и действует Содружество, то их три – Соглашение о создании СНГ от 8 декабря 1991 г., Протокол к Соглашению о создании СНГ от 21 декабря 1991 г. и Алма-Атинская Декларация от 21 декабря 1991 г. Как отмечал В.В.Пустогаров, эти три документа различны по своей форме и юри-дической обязанности. Соглашение подлежит ратификации всеми сторонами, для Декларации же достаточно факта ее подписания.
Устав СНГ, как и другие учредительные документы Содружества, не содержит положений, которые бы прямо определяли юридическую природу СНГ. В Алма-Атинской декларации и в Уставе СНГ, принятом в 1993 году, закреплены практически идентичные формулировки о том, что Содружество не является государством и не обладает наднациональными полномочиями.
Как отмечает в связи с этим Г.В.Игнатенко, надлежащая оценка не может ограничиваться отрицанием, она должна включать позитивное решение.  Отсутствие в доку-ментах об образовании СНГ его международно-правового статуса породило массу раз-личных суждений относительно этого статуса.



Некоторые юристы стали говорить о том, что СНГ представляет собой конфедерацию. Конфедера́ция – добровольное объединение независимых стран для достижения конкретных целей, при котором объединившиеся страны, полностью сохраняя суверенитет и значительную независимость, передают часть своих властных полномочий совместным органам власти для координации некоторых действий. Как правило, это внешняя политика, связь, транспорт, вооружённые силы.
По мнению Н.А.Ушакова, конфедерация – это особый союз (объединение) государств, сохраняющих свое качество суверенных образований, наделенный определенны-ми наднациональными качествами, позволяющими ему выступать в этом наднациональном качестве субъектом международно-правовых отношений.
Касаясь правовой природы Европейского Сообщества, Ю.М.Юмашев определяет конфедерацию как основанный на международном договоре союз государств, которые сохраняют полный суверенитет и делегируют союзу властные полномочия в крайне узких пределах, главным образом для обеспечения коллективными усилиями внутренней и внешней безопасности каждого из них.



В российской правовой доктрине настойчиво подчеркивается мысль о том, что конфедерация имеет международно-правовой характер. Так, Б.М.Лазарев полагает, что конфедерация – это всего лишь союз государств, в результате которого не возникает нового, более крупного государства: отношения государств в конфедерации регулируются международным правом.
Что касается СНГ, то мнения юристов относительно его юридической природы разделились. Так, В.А.Ржевский полагает, что минимально правовой формой Содружества может выступать именно конфедерация.  По мнению А.Н.Талалаева, СНГ является аморфным образованием, но, конечно, не конфедерацией.  В.Н.Шумский считает, что СНГ можно определить как международно-правовое объединение республик, входивших в состав Союза ССР, созданное для координации взаимодействия государств-участников в сферах их общих интересов.
Однако большинство исследователей полагают, что СНГ является региональной международной организаций. По мнению Г.В.Игнатенко, «отрицание надгосударственного статуса, наднациональных полномочий не исключает квалификации СНГ как меж-государственного образования с координационными полномочиями».



Того же мнения придерживается Э.С.Кривчикова: «Содружество имеет общие цели, общие интересы и общие сферы деятельности, признает суверенитет государств – членов, что позволяет говорить о нем как о международной межгосударственной организации, основанной на договоре, определяющем его правосубъектность и компетенцию».
Проведя внушительный анализ правовой природы СНГ, Л.В.Гречко и Г.Г.Шинкарецкая придерживаются следующей позиции: «Содружество Независимых  Государств уже в момент своего образования обладало всеми признаками международной организа-ции. СНГ было создано суверенными государствами путем подписания международного договора, и правовой основой его стало международное право; объединение преследовало определенные цели, зафиксированные в учредительном договоре; были созданы и цен-тральные органы – Секретариат и Координационно-Консультативный комитет, то есть Содружество с самого начала было именно конфедерацией».  По мнению этих исследователей, понятия региональной международной организации и конфедерации вполне совместимы и нисколько не противоречат друг другу.



По мнению Б.Р.Тузмухамедова, относительная компактность расположения Со-дружества в пределах северной части Евразийского материка, историческая общность государств-участников, сохраняющиеся между ними экономические связи и ряд других обстоятельств позволяют рассматривать СНГ региональным органом в смысле главы VIII Устава ООН.
Спустя почти два десятилетия после создания СНГ стало абсолютно ясно, что Со-дружество Независимых Государств  является региональной международной организацией. СНГ соответствует всем признакам именно такой международной  организации.
Международная межгосударственная организация – это объединение, созданное государствами на основе международного права для осуществления сотрудничества в политической, экономической, культурной, научно-технической, правовой и иных областях. Это объединение образовано на основе международного договора, имеет необходимую систему органов, права и обязанности, производные от прав и обязанностей государств, и автономную волю, объем которой определяется волей государств – членов.



Любая международная межгосударственная организация должна обладать как минимум следующими международно-правовыми признаками:
1) создается в соответствии с международным правом;
2) учреждается на основе международного договора;
3) имеет соответствующую организационную структуру;
4) обладает самостоятельными правами и обязанностями;
5) осуществляет сотрудничество в конкретных областях деятельности;
6) обладает автономной волей.
Относительно шестого признака – обладание автономной волей – не все юристы-международники с этим согласны. Вместе с тем большинство отечественных и зарубежных юристов считает, что межгосударственные организации обладают автономной волей. В частности, об этом почти сорок лет назад писал С.А.Малинин: «Без собственной воли, без наличия определенного комплекса прав и обязанностей международная организация не могла бы функционировать нормально и выполнять возложенные на нее функции».



Анализ учредительных документов СНГ позволяет утверждать, что Содружество обладает всеми перечисленными признаками международной межгосударственной организации. Оно создано самостоятельными субъектами международного права – государствами: основано на принципе суверенного равенства государств; в Уставе зафиксированы устойчивые функции Содружества, его цели и сферы совместной деятельности государств-членов; Содружество имеет четкую организационную структуру, разветвленную систему органов, выступающих в качестве координирующих межгосударственных, меж-правительственных и межведомственных институтов; обладает автономной волей.
СНГ является региональной международной организацией в смысле ст. 52 Устава ООН. Данная статья устанавливает, что региональные международные организации создаются «для разрешения таких вопросов, относящихся к поддержанию международного мира и безопасности, которые являются подходящими для региональных действий». Такие организации обязаны добиваться мирного разрешения споров до их передачи в Совет Безопасности ООН.



В документах СНГ, его практической деятельности много внимания уделяется вопросам обеспечения мира и безопасности в рамках Содружества. Поэтому вполне право-мерно считать СНГ региональной международной организацией в смысле ст. 52 Устава ООН.
Следует отметить, что в дипломатических кругах России Содружество Независимых Государств с момента его образования считали региональной международной организацией. В обнародованной в январе 1993 г. Концепции внешней политики Российской Федерации одной из целей ставилось: «Добиваться совершенствования и расширения договорно-правовой основы Содружества как региональной международной организации...».
В Заявлении Совета глав государств Содружества о проведении операции по под-держанию мира в зоне грузино-абхазского конфликта, принятом 15 апреля 1994 г., данная операция была охарактеризована как соответствующая главе VIII  Устава ООН.



В Концепции предотвращения и урегулирования конфликтов на территории государств – участников Содружества Независимых Государств от 19 января 1996 г. сказано: «Содружество Независимых Государств как региональная организация предпринимает необходимые шаги в целях урегулирования конфликтов на территории государств – участников Содружества Независимых Государств в соответствии с главой VIII Устава ООН… В своей деятельности по урегулированию конфликтов, осуществляемой в соответствии с главой VIII Устава ООН, Содружество Независимых Государств тесно взаимодействует с другими международными организациями, прежде всего – с ООН и ОБСЕ».
В соответствии с решением Совета глав государств, состоявшегося в декабре 1993 г., Россия внесла в ООН предложение о предоставлении СНГ как международной региональной организации статуса наблюдателя в Генеральной Ассамблее ООН. Такой статус оно получило в соответствии с резолюцией Генеральной Ассамблеи ООН № 48/237.  Подобным статусом обладают и другие региональные международные организации, в частности Европейский Союз, Лига арабских государств, Организация американских государств.



Выступая на заседании Совета глав государств СНГ 30 ноября 2001 г., Президент России В.В.Путин сказал: «СНГ состоялась как крупнейшая международная региональная организация. Организация, чьи функции – а среди них определяющими являются: объединительная, координирующая и стабилизирующая – уже очевидны».
Относительно международной правосубъектности СНГ есть консультативное заключение Экономического суда Содружества, в котором Суд однозначно высказался за то, что СНГ является субъектом международного права в силу того, что Содружество реально существует и является участником международных отношений.



В Концепции дальнейшего развития Содружества Независимых Государств, утвержденной Советом глав государств 5 октября 2007 года в Душанбе, в разделе «Общие положения» в п. 1.1 записано: «Содружество Независимых Государств – это форма сотрудничества равноправных независимых государств, признанная международным со-обществом региональная межгосударственная организация».
Таким образом, можно с полным основанием утверждать, что Содружество Независимых Государств является региональной межгосударственной организацией.
На наш взгляд, данное положение следует закрепить в Уставе СНГ. В статье 1 Устава в части 3 после слов: «Содружество не является государством и не обладает надгосударственными полномочиями» следует записать: «Содружество Независимых Государств является региональной межгосударственной организацией, которая устанавливает отношения с государствами и международными организациями и заключает с ними между-народные договоры».



   


О портале:

Компания предоставляет помощь в подборе и прохождении наиболее выгодной программы иммиграции для получения образования, ведения бизнеса, трудоустройства за рубежом.

Телефоны:

Адрес:

Москва, ул. Косыгина, 40

office@eurasialegal.info