Будучи естественным «мостом между Европой и Азией», Россия имеет уникальное геополитическое положение, которое является весьма выгодным для прохождения евразийских грузопотоков. Кроме того, РФ «располагает системой морских портов в Балтийском, Азово-Черноморском, Каспийском морях, Северном и Дальневосточном бассейнах, развитой сетью внутренних водных путей, автомобильных и железных дорог и, таким образом, обладает огромным транспортным потенциалом, что дает возможность не только удовлетворять внутренние потребности страны, но и организовать транзитные перевозки между европейскими и азиатскими государствами».
Вместе с тем основной евразийский грузопоток (примерно 4 млн. контейнеров) идет морским путем через Суэцкий канал в обход России, так что евразийские грузоперевозки контролируются иностранными судоходными компаниями. В частности, менее 1 % всего товарооборота между Европой и Азией проходит по территории России, что было отмечено при принятии Транспортной стратегии РФ до 2030 года.
В чем причины такого явления, каковы пути выхода из этой ситуации, какая роль в этом процессе отводится правовому регулированию? В рамках международно-правового регулирования важнейших евразийских международных транспортных коридоров, проходящих по территории РФ, – «Транссиб», «Север–Юг» – ключевое значение имеет понятие международного транспортного коридора (далее – МТК). Конвенционное определение МТК на универсальном уровне отсутствует, хотя некоторые международные организации в своих резолюциях делают попытку дать определение МТК. Следует иметь в виду, что у этих резолюций нет юридической силы, – это так называемое «мягкое право». Наиболее авторитетными являются дефиниции Европейской экономической комиссии (ЕЭК) ООН и Конференции ООН по торговле и развитию (ЮНКТАД).
Прежде всего, необходимо отметить, что в рамках ЕЭК ООН используется общий термин «транспортный коридор», который относится как к международным, так и к национальным транспортным коридорам. Закономерно, что это не способствует четкому пониманию природы МТК и отграничению их от национальных транспортных артерий. Под транспортным коридором понимается определенное «направление / маршрут массовых перевозок пассажиров и грузов, между центрами социально-экономической активности, которое обслуживается несколькими видами транспорта, способными обеспечить высокие скорости перевозки, обладает развитой инфраструктурой, с помощью которой в полной мере реализуется интермодальная технология». Это определение достаточно полно отражает технологические стороны МТК. Однако оно не затрагивает вопросы правового статуса коридора и правовых основ перевозки грузов в рамках МТК. Как подчеркивается в юридической литературе, МТК – «это результат огромных политических, дипломатических и экономических усилий заинтересованных государств. Никакая стыковка железнодорожной… колеи сама по себе еще не обеспечивает эффективность транспортировки грузов по всей трассе».
ЮНКТАД оперирует термином и понятием «международный торговый коридор». Это «структура из четырех элементов (коммерческие и финансовые обычаи и практика; правительственные требования; инфраструктура и оборудование; участники), которые взаимодействуют между собой и со своим окружением с целью осуществления импорта и экспорта той или иной страны». Данное определение имеет правовую составляющую – первые два из четырёх компонентов относятся к средствам регулирования (коммерческие и финансовые обычаи и практика; правительственные требования). «Некоторые из финансовых обычаев и правил определяются национальными законами,… другие – международными… договорами… Требования правительств отражают… политику в виде национальных законов, правил и ратифицированных международных соглашений, применимых к международным сделкам». Приведенные комментарии ЮНКТАД показывают, что понятие международного торгового коридора рассматривается в частно-правовых аспектах с точки зрения международной перевозки.
Кроме того, в рамках ЮНКТАД указывается: «Международные торговые коридоры специфичны для той страны, где они устанавливаются. Международная торговая сделка предполагает наличие не менее трех международных торговых коридоров: один – в стране, где изготавливаются товары, другой – между страной-производителем и страной назначения товаров, третий – в стране назначения». Таким образом, понятие международного коридора сводится к национальным транспортным путям. По нашему мнению, подобное отождествление неверно, поскольку противоречит природе МТК, которая предполагает единство правового регулирования на всех участках маршрута.
Также определение носит нечёткий характер с точки зрения технологии, в частности, указывается на некое «свое окружение». Существенным недостатком определения является отсутствие указания на первооснову любого МТК – транспортный маршрут.
Таким образом, ни в рамках ЕЭК ООН, ни в рамках ЮНКТАД не существует однозначно сформулированного, полного и юридически исчерпывающего определения МТК.
Думается, что МТК – это международный транспортный маршрут, основанный на режиме свободы транзита, обеспеченный соответствующей инфраструктурой, транспортными средствами, имеющий геополитический базис и правовую основу (международно-правовую и национально-правовую), по которому осуществляются регулярные (линейные) перевозки грузов (пассажиров).
Касаясь теоретических основ и подходов к понятию МТК, нельзя абстрагироваться от особенностей конкретных объектов анализа, в том числе проходящих по территории России: «Транссиб», «Север–Юг». Основой маршрута МТК «Транссиб» является Транссибирская железная дорога, проходящая по территории РФ. Кроме того, в состав МТК «Транссиб» на территории РФ входит Байкало-Амурская железнодорожная магистраль (БАМ), «федеральная автодорога «Амур», трубопроводные энергетические коммуникации, линии связи». Функционирование указанных компонентов регулируется законодательством РФ. Иная ситуация – с регулированием зарубежных участков маршрута.
Зарубежные участки данного МТК представлены одним из панъевропейских Критских коридоров – МТК № 2 (Берлин – Варшава – Минск – Москва). Маршруты Критских коридоров закреплены в декларациях и докладах 2-й Общеевропейской конференции по транспорту (Крит, 1994 г.). Были установлены маршруты девяти европейских МТК. В качестве правовой основы европейских МТК в них названы Соглашения об Ассоциации между ЕС и странами Центральной и Восточной Европы (Европейские Соглашения), а также Соглашения о партнерстве и сотрудничестве между ЕС и Россией, Украиной и с другими странами Восточной Европы. Также это «международные конвенции и соглашения, разработанные в рамках ЕЭК ООН» и решения Европейской конференции министров транспорта.
Задача России в отношении системы Критских коридоров была в том, чтобы продлить маршруты МТК по территории РФ до соединения со странами Азиатско-Тихоокеанского региона (далее – АТР). Задача решалась следующим образом. В 1995 г. Россия, Беларусь, Германия и Польша при участии Комиссии Европейского Союза подписали Меморандум о взаимопонимании по развитию МТК № 2. После этого на 3-й Общеевропейской конференции по транспорту в Хельсинки (1997 г.) было принято решение о продлении МТК № 2 по территории России до Нижнего Новгорода и далее на соединение с Транссибирской магистралью. Таким образом, маршрут МТК № 2 был продлен до Владивостока и трансформировался из европейского в евразийский.
Критский проект планировалось реализовать к 2010 году. Политические реалии привели к гораздо более медленной степени интеграции. Восточноевропейские страны, в том числе Россия, оказались не готовы в сжатые сроки модифицировать транспортную инфраструктуру и унифицировать транспортное и таможенное законодательство. К тому же цели ЕС и РФ в отношении транспортных коридоров оказались разновекторными. ЕС в рамках Критских МТК хотел создать европейское транспортное кольцо. Россия, исходя из своего географического положения, нуждается в евразийских трансконтинентальных коридорах.
По поводу эффективности Критских МТК высказывается радикальное мнение, предрекающее полный провал данного проекта. Например, В.А.Дергачев пишет: «За годы существования проекта Критских транспортных коридоров стало очевидным, что намерения по их созданию были обусловлены «рыночным романтизмом» на Западе, не учитывающим геополитические и геоэкономические реалии».
Следует возразить сторонникам подобных радикальных суждений, поскольку система Критских коридоров вполне жизнеспособна. Вместе с тем надо учитывать, что при применении резолюций Общеевропейских конференций по транспорту возник ряд проблем. Их можно классифицировать следующим образом:
– правовые (отсутствие обязательного статуса у Критских резолюций как актов «мягкого» права, отсутствие унификации транспортного законодательства государств, по которым проходят маршруты Критских МТК);
– экономические (недостаток средств у восточноевропейских стран для модернизации своей транспортной инфраструктуры до уровня требований транспортных конвенций);
– технологические (прежде всего, это несовпадение железнодорожной колеи в различных государствах, по территории которых проходят Критские коридоры);
– геополитические (по всей видимости, это важнейшие причины относительно слабого развития транспортной интеграции в Европе, так как политически и экономически она остается разделенной на Восток и Запад).
Вместе с тем вышеуказанные сложности вполне способны быть постепенно, поэтапно решены. На сегодняшний день система Критских коридоров, закрепленная в «мягком праве», продолжает функционировать. Отказываться от нее было бы неразумным и для России, и для ЕС, ведь эти МТК обеспечивают транспортные связи на всем географическом пространстве Европы вплоть до Урала. Транспортные коммуникации восточноевропейских стран в рамках маршрутов МТК должны постепенно приводиться к европейским стандартам, закрепленным в транспортных конвенциях Европейского соглашения о международных автомагистралях 1975 г.; Европейского соглашения о международных магистральных железнодорожных линиях 1985 г.; Европейского соглашения о важнейших линиях международных комбинированных перевозок и соответствующих объектах 1991 г.; Европейского соглашения о важнейших внутренних водных путях международного значения 1996 г. и др.
Более того, Критская система имеет серьезный потенциал для дальнейшего развития в евразийском масштабе, ведь МТК № 2 формально уже продлен до соединения с Транссибирской магистралью. И в этом должны быть заинтересованы как Россия, так и европейские страны, а также страны АТР.
Весь этот транспортный комплекс (Транссибирская магистраль, соединенная с МТК № 2) признан МТК в 2000 г. резолюцией 2-й евроазиатской конференции по транспорту (Санкт-Петербург). Документ относится к категории «мягкого права», то есть формально не является юридически обязательным. Вместе с тем, нельзя не учитывать межправительственный характер конференции. В целом МТК «Транссиб» весьма выгоден для евразийского грузопотока, так как сокращает путь из АТР в Европу более чем на 6000 км по сравнению с южным морским маршрутом через Суэцкий канал.
Устойчивые евразийские грузопотоки с использованием Транссибирской железной дороги начали налаживаться еще в годы «холодной войны», несмотря на принадлежность участвующих стран к различным политическим блокам. Уже в 1958 г. в Токио заключается Соглашение об установлении регулярной пароходной линии между портами СССР и Японии (Находка – Иокогама). Масштабное транзитное использование Транссиба началось после создания транссибирского контейнерного моста (ТСКМ). Основанием явилось распоряжение Совмина СССР от 1 июня 1970 г. «Об организации перевозок грузов в большегрузных контейнерах ИСО транзитом через территорию СССР». Документ поручал транспортно-экспедиторское обслуживание данных перевозок объединению «Союзвнештранс».
Система ТСКМ успешно функционировала за счет конкурентоспособных тарифов, которые обеспечивали «высокий рост перевозок: с 2,3 тыс. двадцатифутовых контейнеров в 1971 г. до 120,2 тыс. в 1976 г.». В отдельные годы перевозилось более 138 тыс. контейнеров. Прибыли СССР по транспортировке грузов достигали 2 млрд. долларов США. После 1991 г. объем транзитных перевозок стал резко сокращаться. Специалисты объясняют это следующим: «Сложности переходного периода в экономике России, усиление конкуренции со стороны морских перевозчиков и появление новых альтернативных Транссибирской магистрали сухопутных маршрутов». Однако нельзя сбрасывать со счетов геополитические факторы. Распад СССР и появление новых независимых суверенных государств на евразийских путях (Украины, Беларуси, Молдавии, среднеазиатских республик), нестабильная политическая обстановка и даже активные военные действия на территории некоторых из них сделали невозможным продолжение функционирования ТСКМ.
В настоящее время предпринимаются определенные шаги по привлечению транзитных потоков на МТК «Транссиб» (создание специализированных транспортных компаний, демонстрационные трансконтинентальные рейсы контейнерных поездов), но необходимо учитывать наличие конкурирующих МТК.
Важнейшим определяющим фактором эффективности любого МТК на современном этапе является его конкурентоспособность в рамках процесса всемирной (глобальной) конкуренции. Основными конкурентами МТК «Транссиб» на рынке евразийских трансконтинентальных перевозок являются: южный морской маршрут через Суэцкий канал (именно по нему проходит наибольшая часть грузов); сухопутные маршруты, предлагаемые КНР (Трансазиатская магистраль, или «Великий шелковый путь»). Большая часть «Шелкового пути» проходит по территории Китая. КНР предлагает несколько вариантов маршрутов данного МТК. Некоторые из них предполагают частичное использование Транссибирской железнодорожной магистрали. Один из вариантов «Шелкового пути» является действующим. Он проходит от китайского порта Ляньюнган по действующей Трансазиатской железной дороге (далее – ТАЖД), которая проходит по территории КНР, далее через бывшие советские среднеазиатские республики в иранский порт Бендер-Аббас на побережье Персидского залива.
Частью «Шелкового пути» является МТК ТРАСЕКА. Маршрут начинается в порту Ляньюнган в Китае, далее следует через пограничный переход Дружба в Казахстане, Узбекистан, Туркменистан, Азербайджан и заканчивается в порту Поти (Грузия). С использованием морского участка Поти—Ильичевск направление выходит на Украину и далее на европейские страны, минуя территорию России.
В целом для России появление и развитие «Шелкового пути» и его ответвлений представляет серьезную проблему. Даже использование вариантов, проходящих по российской территории, повлечет недополучение прибыли для отечественных организаций (в частности, дальневосточных портов), связанных с перевозочным процессом, меньшую трудовую занятость российских граждан, меньший объем налоговых поступлений для государства. В свете этого России следует максимально использовать преимущества МТК «Транссиб». Среди них можно выделить следующие: во-первых, меньшая стоимость доставки грузов (доставка контейнера по МТК «Транссиб» составляет около 900 долларов США, доставка контейнера по ТАЖД и далее морем обходится примерно в 1000 долларов США); во-вторых, меньшие сроки доставки грузов (срок перевозки контейнера по МТК «Транссиб» составляет 11–12 суток, по трансокеанским южным маршрутам – 30–35 суток, срок доставки по МТК «Транссиб» не превышает срок доставки по ТАЖД); в-третьих, отсутствие проблем противоречия интересов разных стран (основная часть МТК Транссиб проходит по территории РФ, в то время как трансазиатская магистраль затрагивает территорию нескольких государств, в том числе со сложной политической обстановкой); в-четвертых, наличие реальной возможности для крупномасштабных перевозок (Транссибирская магистраль функционирует более 100 лет, имеется огромный опыт и реальные возможности для международных транзитных перевозок); в-пятых, сравнительно высокий уровень технической оснащенности и пропускной способности российских железных дорог по сравнению с дорогами азиатских стран в настоящее время; в-шестых, минимальное количество перевалки грузов и стыковок железнодорожных путей с разной колеей.
Для более эффективного использования МТК «Транссиб» и его вышеуказанных преимуществ имеет смысл заключить конвенцию о МТК «Транссиб» с участием России, европейских стран, ряда государств – бывших республик СССР. В конвенции как минимум необходимо закрепить маршрут и общие стандарты для транспортной инфраструктуры данного МТК.
По территории РФ проходит еще один сухопутный евразийский МТК – «Север–Юг». Проект МТК был разработан российскими специалистами как смешанный железнодорожно-водный маршрут. Схематично он выглядит следующим образом: Восточная Европа, Центральная Европа, Скандинавия – Санкт-Петербург – Москва – Астрахань / Оля / Махачкала – Каспийское море – Иран – страны Персидского залива – Индийский океан – Индия. Такая схема дает практически двукратный выигрыш по расстоянию в сравнении с трансокеанским южным путем.
Маршрут в свое время активно использовался СССР и Ираном. Из СССР в Иран ежегодно поступало около 2 млн. т грузов. После 1991 г. «перевозки по побережью Каспийского моря стали экономически неэффективны и небезопасны». Проблема безопасности связана с армяно-азербайджанским конфликтом по поводу Нагорного Карабаха и его последствиями. Одно из них – прекращение транспортных связей между Арменией и Азербайджаном. Соответственно до сих пор отсутствует железнодорожное сообщение между Россией и Ираном.
Правовое оформление маршрута в советский период связано с постановлением Совнаркома СССР о транзите иностранных товаров через территорию СССР (январь 1925 г.). Оно предусматривало создание транспортно-экспедиторских организаций (с 1936 г. – Всесоюзное объединение «Ирансовтранс»). Объединение имело филиал в Иране.
Особенно интенсивно этот маршрут использовался в годы Великой Отечественной войны для перевозок в СССР грузов, поступающих по ленд-лизу из США и Великобритании. Для функционирования маршрута территория Ирана контролировалась советскими и британскими войсками.
Соглашение о МТК «Север–Юг» подписано в 2000 году на 2-й Международной евроазиатской конференции по транспорту (Санкт-Петербург) Индией, Ираном и Россией. Соглашение является действующим. В настоящее время к нему присоединились Азербайджан, Армения, Беларусь, Казахстан, Оман, Сирия. Подали заявки на присоединение Турция и Украина. Намерение присоединиться к соглашению высказывал ряд стран, в том числе Бахрейн, Болгария.
Соглашение регламентирует порядок и правила проезда и провоза грузов по территории договаривающихся сторон. Документ предусматривает порядок и виды взаимодействия сторон для облегчения процедур проезда и провоза грузов, также указывается, что транзитные товары не будут облагаться налогами и иными платежами. Руководящим органом МТК «Север – Юг» является Координационный совет. В его рамках действуют две Экспертные группы: «Коммерческие и оперативные вопросы» и «Документация, таможенные процедуры и сопутствующие вопросы».
К сожалению, в настоящее время статистика свидетельствует о низкой транзитной составляющей МТК. Причины этого в нестабильной политической обстановке в регионе (неурегулированность армяно-азербайджанского конфликта, терроризм), в наличии конкурирующего МТК ТРАСЕКА. Соответственно, первостепенной задачей РФ в данной сфере должно являться урегулирование армяно-азербайджанского конфликта, что даст возможность восстановить железнодорожное сообщение между странами региона и начать полноценное функционирование МТК «Север–Юг».
Таким образом, по территории РФ проходят реально действующие транспортные коммуникации, способные обеспечить потребности евразийского грузопотока. Вместе с тем, конкурентоспособность МТК, проходящих по российской территории, является невысокой. Это связано, в том числе, с проблемами правового регулирования. Специалисты выделяют следующие сферы: таможенное регулирование, страхование грузов, тарифное регулирование, транспортная безопасность, организационно-техническое регулирование, сертификация и лицензирование, экологическое регулирование, требования к транспортной документации, визовый режим и др. В данных сферах отсутствуют унификация с международным универсальным и региональным законодательством. Имеются также проблемы в транспортном законодательстве РФ. Например, выделяют различные подходы к определению «перевозчик», отсутствуют определения «экспедитора» и «оператора».
Кроме того, серьезная причина низкой конкурентоспособности рассмотренных МТК лежит в сфере геополитики: «С геополитических позиций в этом (в евразийских МТК, проходящих по территории РФ, – Д.С.) должны быть заинтересованы ЕС, США и АТР. Если преимущество России будет отдано одной из осей коммуникационного треугольника, проект будет блокироваться другими мировыми игроками».
Россия должна активно использовать свой транзитный потенциал на основе имеющихся маршрутов. Это должно являться одной из приоритетных задач внешней и внутренней отечественной политики. Интенсификация движения транзитных грузопотоков по территории России обеспечит дополнительные доходы в бюджеты всех уровней, будет стимулировать развитие различных отраслей экономики и создаст дополнительные рабочие места. Особую роль в этом процессе призваны сыграть международно-правовые инструменты – многосторонние международные соглашения в области транспорта, подлежащие заключению, прежде всего в сфере унификации норм, относящихся к автомобильному и железнодорожному транспорту и международным автомобильным и железнодорожным перевозкам, в рамках имеющихся объединений – СНГ, ЕврАзЭС, Таможенного союза и Единого экономического пространства, например, такой акт, как Соглашение «О согласованном развитии международных транспортных коридоров, проходящих по территории государств – участников СНГ» от 14 ноября 2008 г., а также акты «мягкого права» – Решение Совета глав правительств СНГ «Об основных направлениях развития рынка международных автотранспортных услуг» от 14 ноября 2008 г., Концепция формирования единого транспортного пространства Евразийского экономического сообщества (Утверждена Решением Межгоссовета ЕврАзЭС от 25 января 2008 г.) и др.
Несмотря на видимую экономическую выгодность, транзитные возможности евразийских МТК, проходящих по территории РФ, используются неэффективно. Президент ОАО «РЖД» В.И.Якунин отметил в феврале 2005 года: «Нам очень внимательно нужно посмотреть на проекты, которые позволят России максимально использовать ее естественное конкурентное преимущество… в качестве транзитной страны… Сейчас этот потенциал, сравнимый с нашими нефтегазовыми доходами, используется не больше, чем на 10 %».
Международно-правовое закрепление маршрутов МТК, как в рамках конвенций, так и факультативного регулирования, способно значительно повысить их конкурентоспособность. В свете этого представляются необходимыми заключение конвенции о МТК «Транссиб» и более активная реализация норм Соглашения о МТК «Север–Юг» с использованием так называемого «мягкого права» в рамках СНГ и ЕврАзЭс.
Статья опубликована в Евразийском юридическом журнале № 2 (33) 2011
