Миграция и интеграционные объединения (на примере ЕС и ЕАЭС)

ЕВРАЗИЙСКАЯ ИНТЕГРАЦИЯ Хлгатян А.Г. В статье раскрывается взаимодействие понятий «миграция» и «интеграционные объединения», поднимаются вопросы регулирования миграции в ЕАЭС и возможность применения практики Европейского союза в разработке миграционной политики в рамках ЕАЭС.

Интеграция представляет собой процесс, посредством которого отдельные государства передают часть своих суве­ренных прав в пользу создаваемой и единой для них всех ин­ституциональной структуры с тем, чтобы обеспечить учет и реализацию их общих интересов. Интеграционные объедине­ния в большинстве своем образуются как экономические. Эко­номическая интеграция проходит несколько этапов:

• создание зоны свободной торговли;

• таможенный союз;

• общий рынок;

• экономический и валютный союз.

Регулирование миграции в рамках интеграционных объ­единений принято относить ко второму этапу.

Вопросы экономической интеграции всегда представ­ляли особый интерес. Наиболее результативным примером интеграционного объединения принято считать Европейский союз, который в рамках объединения регулирует ряд основ­ных вопросов, к числу которых относится также вопросы ми­грации.

Проблема экономической интеграции на постсоветском пространстве была актуальна на протяжении последних двад­цати лет. В первых документах, принятых в процессе форми­рования Содружества Независимых Государств, были заложе­ны основы сохранения многих элементов интеграции в сферах экономики, обороны, культуры, образования.

О формировании Экономического союза было заявлено и был подписан Договор о создании Экономического союза от 24 сентября 1993 г.

Были предприняты попытки создания наднационального экономического органа в рамках СНГ - Международного эко­номического комитета Экономического союза. В этот период было принято решение о разноуровневой и разноскоростной интеграции, которая заключалась в сотрудничестве стран, го­товых к более глубокой степени интеграции.

В 1995 г. было заявлено о создании Таможенного союза между РФ и Республикой Беларусь, а в 2000 г. образовано Ев­разийское экономическое сообщество.

С 1 июля 2011 г. были сняты внутренние таможенные гра­ницы в рамках трех государств - Республики Беларусь, Респу­блики Казахстан и Российской Федерации.

С 1 января 2012 г. вышеуказанные государства вступили на новый этап интеграции - Единое экономическое простран­ство. Государства - участники Таможенного союза еще в 2010 г. разработали и приняли 17 международных соглашений, кото­рые легли в основу формирования ЕЭП. Эти соглашения были ратифицированы в течение 2011 г. и вступили в силу с 1 января 2012 г. Именно эта дата считается началом работы нового ин­теграционного объединения - Единого экономического про­странства.

18 ноября 2011 г. была подписана Декларация о Евразий­ской экономической интеграции.

В своем сотрудничестве государства руководствовались нормами и правилами Всемирной торговой организации, а также подтверждали важность присоединения всех трех госу­дарств к ВТО.

В соответствии с Декларацией основным содержанием интеграции является полная реализация Таможенного союза и ЕЭП, совершенствование и дальнейшее развитие договорно­правовой базы, институтов и практического взаимодействия по следующим направлениям:

• обеспечение эффективного функционирования обще­го рынка товаров, услуг, капитала и трудовых ресурсов;

• разработка и осуществление согласованной эконо­мической политики, переход к согласованию параметров ос­новных макроэкономических показателей государств-членов, углубление сотрудничества в валютной сфере;

• сотрудничество в вопросах миграционной политики и др.

Для реализации указанных целей учреждается Евразий­ская экономическая комиссия.

Кодификацию международных договоров, которые со­ставляли нормативно-правовую базу Таможенного Союза и ЕЭП, планировалось завершить к 1 январю 2015 г. и на этой основе создать Евразийский экономический союз, который включал бы в себе ряд вопросов по:

• сбалансированной макроэкономической, бюджетной и конкурентной политике;

• структурной реформе рынков труда, капиталов, това­ров и услуг;

• созданию евразийских сетей в сфере энергетики, транс­порта и телекоммуникаций.

Считается, что Евразийский экономический союз послу­жит центром дальнейших интеграционных процессов, будет формироваться путем постепенного слияния существующих структур - Таможенного союза, Единого экономического про­странства.

Как уже выше отмечалось в Декларации о евразийской экономической интеграции отмечено, что содержанием по­следующей интеграции государств-участников является пол­ная реализация потенциала Таможенного союза и Единого экономического пространства, совершенствование и развитие договорно-правовой базы, институтов и практического взаи­модействия по таким направлениям, как обеспечение эффек­тивного функционирования общего рынка трудовых ресурсов и сотрудничество в вопросах миграционной политики.

В соответствии со ст. 3 Договора о евразийской экономи­ческой комиссии Комиссия осуществляет свою деятельность также и в сфере трудовой миграции.

Договор о Евразийском экономической союзе (далее - ЕАЭС) вступил в силу 1 января 2015 г., однако нет какого-либо международного договора или иного акта, который бы касал­ся вопросов трудовой миграции в рамках Евразийского эконо­мического союза.

Вопрос регулирования миграционной политики в инте­грационных объединениях подробнейшим образом урегули­рован в рамках Европейского союза, что может быть своего рода моделью для создания миграционной политики в ЕАЭС, которая будет основана на свободе передвижения рабочей силы в рамках государств - членов объединений.

Компоненты свободы передвижения работников должны включать следующие права:

• принимать реально сделанные предложения о трудо­устройстве;

• свободно передвигаться с этой целью по территории государств-членов;

• оставаться на территории государства-члена с целью трудоустройства в соответствии с положениями, регулирую­щими трудоустройство граждан такого государства, и установ­ленными законами, регламентами или административными документами;

• оставаться на территории государства-члена после окончания трудовой деятельности в этом государстве, при со­блюдении условий, содержащихся в регламентах для приме­нения этого положения.

В договорах и соглашениях по свободе передвижения лиц, как представляется, должны содержаться также и исклю­чения из принципа свободы передвижения, в частности, воз­можности вводить ограничения, которые связаны с необходи­мостью обеспечения общественного порядка, общественной безопасности и здравоохранения, а также запрета на доступ к государственной службе.

Регулирование миграционных вопросов в рамках ЕАЭС довольно сложно, так как возникают опасения, что одни страны в рамках ЕАЭС будут в основном принимающей страной, а другие - донорами мигрантов, что в последующем может при­вести к демографическим проблемам.

Многие предлагают разделить регулирование трудовой миграции в этом интеграционном объединении на два блока:

• регулирование трудовой миграции работников, явля­ющихся гражданами государств - членов такого Союза внутри него;

• регулирование трудовой миграции граждан третьих стран, работающих в государствах Союза.

В этом случае потребуется принятие соответствующих нормативно-правовых актов для обеих групп трудящихся. Учитывая цели создания Евразийского экономического союза и заявленную тесную интеграцию, для работников первого блока было бы логично применять термин «работник (трудя­щийся)», а для второй - «трудящийся-мигрант».

Трудящиеся-мигранты - это, прежде всего, иностранные граждане, в то время как свобода передвижения в будущем Ев­разийском экономическом союзе не подразумевает ограниче­ний для граждан государств-членов.

Для трудящихся первого блока важно предусмотреть в таких актах определение термина «работник (трудящийся)».

Так как в Евразийском экономическом союзе будет осу­ществляться свобода передвижения рабочей силы граждан- членов, большое значение имеет урегулирование, прежде все­го, трудовой миграции из государств, которые не являются его членами, т.к. с первыми сложно предвидеть какие-либо слож­ности в правовом плане.

В актах ЕАЭС необходимо предусмотреть положения, за­прещающие дискриминацию работников из стран - членов Союза. Так, например, такие работники должны пользоваться равными правами и возможностями в отношении их труда. Данное право должно применяться ко всем гражданам госу­дарств-членов, независимо от цвета кожи, языка, религии или убеждений, политических или иных взглядов, национально­го, этнического или социального происхождения, граждан­ства, возраста, экономического, имущественного, семейного и сословного положения или по любому другому признаку. Подробно должно быть дано определение «дискриминации», также законодательство должно содержать указания на сфе­ры общественной жизни, на которые распространяется запрет дискриминации. В структуре индекса MIPEX, в соответствии с принятыми международными практиками, выделяются сле­дующие сферы: занятость, профессиональное образование, начальное и среднее образование, доступ к товарам и услу­гам, включая здравоохранение и жилье, а также социальная защита. Примеряя антидискриминационное законодатель­ство к мигрантам, важно отметить, что защита в этих сферах не гарантирует им абсолютной свободы действий и доступа к услугам в обозначенных сферах. Важным понятием в контек­сте дискриминации является не статус, а дискриминирующий признак, в качестве которого рассматриваются националь­ность, раса, религия, вера и гражданство.

В вопросе трудящихся-мигрантов из третьих стран, необ­ходимо учитывать имеющиеся в международном праве стан­дарты в области трудовой миграции. В частности, имеются в виду нормы Международной конвенции ООН о защите прав всех трудящихся-мигрантов и членов их семей 1990 г., Конвен­ции МОТ № 97 о трудящихся-мигрантах 1949 г., Конвенции № 143 о злоупотреблениях в области миграции и обеспечения трудящимся-мигрантам равенства возможностей и обраще­ния 1975 г. Это единственные международные договоры по вопросам трудовой миграции, принятые на универсальном уровне. Кроме указанных универсальных конвенций принято учитывать нормы, которые приняты на региональном уров­не: Конвенции Совета Европы о правовом статусе трудящих­ся-мигрантов 1977 г., Конвенции о правовом статусе трудя­щихся-мигрантов и членов их семей государств - участников Содружества Независимых Государств 2008 г., Соглашения о правовом статусе трудящихся-мигрантов и членов их семей 2010 г. и Соглашения о сотрудничестве по противодействию нелегальной трудовой миграции из третьих государств 2010 г., заключенных в рамках Таможенного союза Евразийского эко­номического сообщества.

Евразийская экономическая комиссия, созданная в 2011 г., уделяет пристальное внимание актуальным вопросам со­трудничества государств-участников этого интеграционного объединения по вопросам трудовой миграции. Например, Ре­шением Коллегии Евразийской экономической комиссии от 30 августа 2012 г. № 154 утверждено Положение о Консульта­тивном комитете по миграционной политике.

Согласно Договору о Евразийской экономической комис­сии 2011 г. Консультативный комитет по миграционной по­литике создается при Коллегии Евразийской экономической комиссии.

Основными задачами Комитета являются:

• проведение консультаций с представителями госу­дарств - членов Таможенного союза и Единого экономическо­го пространства;

• выработка предложений по вопросам создания уни­фицированного правового режима в части трудоустройства граждан государств-членов;

• формирование договорно-правовой базы для осущест­вления единой миграционной политики.

• В соответствии с Положением Комитет по миграцион­ной политике осуществляет следующие функции:

• разрабатывает предложения по гармонизации и уни­фикации законодательства государств-членов в области тру­довой миграции, по созданию общего рынка труда, обеспе­чению свободного передвижения граждан государств-членов внутри Единого экономического пространства;

• подготавливает предложения по разработке междуна­родных договоров, направленных на дальнейшую интеграцию в сфере миграционной политики;

• вырабатывает меры по содействию организованному набору и привлечению трудящихся-мигрантов на территории государств-членов для осуществления ими трудовой деятель­ности;

• участвует в разработке совместных целевых программ и мероприятий в области миграции; вырабатывает предложе­ния по совершенствованию информационного обмена в сфере

трудовой миграции между уполномоченными органами госу­дарств-членов;

вырабатывает предложения по совершенствованию ми­грационного контроля, повышению эффективности взаимо­действия миграционных и иных заинтересованных органов государств-членов в обеспечении защиты прав трудящихся- мигрантов и членов их семей, предотвращении нелегального использования труда трудящихся-мигрантов;

осуществляет иные функции в пределах своей компетен­ции.

Свободное передвижение людей означает не только от­крытие границ или отмену визового режима. На практике это означает, что любой гражданин Союза может беспрепятствен­но перемещаться между странами - членами Союза в целях проживания, работы и учебы. Другими словами, речь идет не только об отмене виз, но также и об упразднении разрешений на пребывание и работу.

Целый ряд существующих в мировой практике договоров о свободной торговле, которыми скрепляется создание едино­го экономического пространства, обязательно содержат поло­жение о свободном перемещении людей. Это положение под­разумевает искоренение в странах-партнерах всех проявлений дискриминации, прежде всего по основанию гражданства.

Евразийская интеграция