Таможенный союз (ТС) Евразийского экономического сообщества (ЕврАзЭС) привлекает повышенное внимание политиков, юристов и экономистов с тех пор, как 9 июня 2009 г. премьер-министры Беларуси, Казахстана и России приняли решение о вступлении в ВТО единой таможенной территорией этих трех стран. Данное решение о коллективном вступлении в международную организацию вызвало неоднозначную оценку, но, судя по всему, именно оно подтверждает окончание затянувшегося процесса реального образования ТС ЕврАзЭс.
В этой связи представляется не совсем точной встречающаяся иногда оценка такого рода: «Очевидно, что интеграция государств в рамках СНГ шла разными темпами. Для их выравнивания требовался качественно новый уровень межгосударственных отношений, именно на это был сделан расчет при образовании Таможенного союза между Республикой Беларусь, Республикой Казахстан и Российской Федерацией в 1995 г., затем присоединившимися Киргизской Республикой (1996 г.) и Республикой Таджикистан (1999 г.), - так называемой «пятерки».
Концептуально таможенный союз «пяти» государств предполагался как экономическое объединение с единой таможенной территорией. При этом договаривающиеся стороны не игнорировали опыт таможенного и торгового регулирования, накопленный государствами-участниками СНГ. В 2000 году таможенный союз «пятерки» трансформировался в Евразийское экономическое сообщество (ЕврАзЭС, или Сообщество)».
Трансформация предполагает качественный переход одного состояния объекта в другое состояние, фактически - возникновение нового объекта с исчезновением прежнего (трансформировавшегося). ТС «пятерки» как был, так и остался в рамках СНГ (решения о его упразднении в этом качестве не принималось), но на его основе (с использованием всего позитивного, что было накоплено при формировании ТС «пятерки») были созданы два институционных органа: ЕврАзЭС и ТС ЕврАзЭС (или ТС «тройки», который снова может превратиться в ТС «пятерки»).
ЕврАзЭС как новая организация не имела без собственного ТС, который только предстояло создать. В этом плане оказался весьма полезным указанный опыт «пятерки», истоки которого следует искать в статье 2 Главы II Договора о Таможенном союзе и Едином экономическом пространстве от 26 февраля 1999 года, заключенного в рамках СНГ. В данной статье говорится: «В соответствии с условиями настоящего Договора Стороны принимают на себя обязательство завершить формирование Таможенного союза и создать на его основе Единое экономическое пространство».
Статья 7 данного Договора как бы уточняет и развивает данное положение: «Единое экономическое пространство формируется поэтапно. Продолжительность этапов, совокупность мероприятий в каждом из этапов и их реализация будут определяться Межгосударственным Советом.
Переход от этапа к этапу будет обусловлен фактическим достижением специфических целей настоящего Договора и выполнением Сторонами принятых по нему обязательств.
Первый этап имеет целью завершение формирования Таможенного союза и единой таможенной территории.
Второй этап предполагает создание Единого экономического пространства, включающего формирование общего (внутреннего) рынка товаров, услуг, капитала и труда, проведение общей экономической политики и создание единой инфраструктуры, завершение гармонизации законодательства Сторон, обеспечивающего функционирование Единого экономического пространства.
На последующих этапах экономического сотрудничества Стороны будут стремиться к согласованию параметров основных макроэкономических показателей».
В рамках ЕврАзЭС было инициировано формирование нового ТС, который, в конечном итоге, свелся к ТС «трех» (России, Беларуси и Казахстана). Этот процесс происходил (и происходит) необычно, с использованием не одного учредительного договора, а целого пакета документов. Процедурно завершающим этапом в этом отношении можно считать решение Саммита от 6 октября 2007 года в Душанбе дать поручение правительствам Беларуси и Казахстана «скорректировать в сторону уменьшения сроки внутригосударственных процедур», необходимых для вступления в силу международных договоров по формированию Таможенного Союза России, Беларуси и Казахстана (предполагалось, что в России эти процедуры были завершены). На данном Саммите в Душанбе были подписаны несколько договоров в рамках ЕврАзЭС, которые стали, кроме прочего, частью правовой базы формирующегося ТС ЕврАзЭС. Среди них следует выделить Договор о Комиссии Таможенного союза от 6 октября 2007 г. Это означало, что сам вопрос о создании ТС ЕврАзЭС считался решенным и пора было переходить к формированию его структурных органов.
По предложению президента Узбекистана Ислама Каримова (хотя Узбекистан в тот момент не намеревался становиться членом ТС ЕврАзЭС) решено было «поступательно двигаться» к созданию ТС. Дело в том, что в вопросе создания ТС всех государств - членов ЕврАзЭС выявились серьезные сложности, связанные с их реальными экономическими возможностями, «созреванием» для вхождения в союз.
Не дожидаясь «созревания» всех членов ЕврАзЭС, в октябре 2008 г. главы России, Беларуси и Казахстана приняли решение о вступлении в силу Договора о Комиссии Таможенного союза от 6 октября 2007 г. и сформировали состав Комиссии, в которую вошли члены Интеграционного Комитета ЕврАзЭС от этих трех государств.
4 февраля 2009 г. в Москве состоялось первое заседание Комиссии Таможенного союза ЕврАзЭС, на котором был рассмотрен ряд принципиально важных для деятельности данного органа вопросов. В частности, в 2009 году Межгоссовету ЕврАзЭС, Комиссии ТС ЕврАзЭС, правительствам Сторон предстоит завершить формирование Единого таможенного тарифа по всей номенклатуре товаров, ввозимых на территории государств-членов, разработать Таможенный кодекс ТС ЕврАзЭС и Статут Суда ТС ЕврАзЭС, ряд других документов.
При этом следует особо выделить роль Межгоссовета ЕврАзЭС, поскольку этот высший орган ЕврАзЭС наделен функцией высшего органа и ТС ЕврАзЭС.
Следует также обратить внимание на метод принятия решений данным органом. Этот метод - консенсус (решения о приостановке членства или об исключении из Сообщества принимаются по принципу «консенсус минус один голос соответствующего государства - члена Сообщества»).
Но институт консенсуса требует толкования в контексте соответствующего решения. В данном случае, поскольку в Межгоссовете представлены все государства-члены, он лишается качества наднациональности, ибо каждое государство молчаливо выражает свое согласие с предлагаемым решением. В противном случае решение вообще не может быть принято, в том числе - относительно заключения договоров с третьими странами. Наднациональность, на наш взгляд, свойственна только тем «консенсуальным» решениям международных организаций, которые принимаются руководящими органами, включающими в свой состав не всех членов Организации, но которые обязательны для исполнения всеми членами.
Представляется, что с третьими странами соответствующие договоры должны заключаться именно Межгоссоветом, для чего ему должна быть придана соответствующая компетенция. В противном случае и ТС ЕврАзЭС постигнет участь многих распавшихся или фиктивных ТС, в которых указанные договоры заключает отдельно каждый член ТС.
Вместе с тем, следует учитывать особенности переходного периода, когда члены ТС ЕврАзЭС приводят свои законодательные и подзаконные акты в соответствие с учредительными и другими документами ТС ЕврАзЭС, положениям Таможенного кодекса ТС ЕврАзЭС (пока что его проекта). Эта работа в указанный период во многом ограничивается разработкой окончательных проектов актов, которые можно было бы принять максимально быстро и тем самым обеспечить унифицированный таможенный режим на единой таможенной территории трех государств - членов ТС ЕврАзЭС, иначе реальное функционирование ТС ЕврАзЭС может затянуться на неопределенное время.
В переходный период следует считаться с тем, что в рассматриваемом нами случае у всех членов ТС ЕврАзЭС существуют и действуют двусторонние договоры с третьими странами по таможенным вопросам, и до окончательно формирования ТС ЕврАзЭС неизбежно будет сохраняться действие таких двусторонних договоров, если государства-участники не пойдут на добровольную и заблаговременную унификацию этих договоров. Кроме прочего, это будет свидетельствовать о намерении трех (пока что) государств-членов поскорее создать работоспособный ТС, к которому могут присоединиться и другие государства. Такому присоединению будет способствовать, прежде всего, создание единого таможенного пространства, внутри которого товары Сторон будут передвигаться в рамках режима свободной торговли.
Следует учесть, что окончание формирования ТС ЕврАзЭС (предположительно, 2011 год) придется на период, когда не все его члены станут членами ВТО. Пока что из государств-участников СНГ в ВТО приняты Украина и Узбекистан - не члены ТС ЕврАзЭС.
Но всю предстоящую работу по принятию необходимых документов ТС ЕврАзЭС следует, на данном этапе, проводить в расчете на одновременное участие в ВТО, по крайней мере, России, Беларуси и Казахстана. Трудно с оптимизмом прогнозировать становление и функционирование ТС ЕврАзЭС, когда бы, например, Россия стала членом ВТО, а Беларусь и Казахстан - нет. Все-таки правила ВТО создают такую новую нормативную ситуацию в пределах территории государства-члена, которая может не корреспондировать таможенному режиму ТС ЕврАзЭС.
Есть еще два варианта: либо России не вступать в ВТО до тех пор, пока не станет безусловно ясно, что ВТО скоро примет в свои ряды Беларусь и Казахстан, либо забыть про ТС ЕврАзЭС.
Необходимо определиться и с судьбой соответствующих многочисленных договоров, заключенных ранее в рамках СНГ. На пространстве СНГ их действие оценивается весьма неоднозначно. Государства-члены ТС ЕврАзЭС связаны ими и сегодня.
Система таких договоров громоздкая и слабо управляемая, особенно с учетом того, что законодательство государств-участников СНГ (в том числе - всех трех членов ТС ЕврАзЭС) нередко противоречит положениям указанных документов. В СНГ это послужило одним из главных препятствий в процессе действительной интеграции (а не просто сотрудничества) государств-участников, которые нередко исходят из того, что их законодательство обладает приоритетом над положениями указанных документов (т.е. - над международными договорами). Как результат, последние не выполняются.
В то же время реально действующий ТС, упраздняя таможенные пошлины между государствами-членами и разрабатывая единую торговую политику по отношению к третьим странам, создает предпосылки для перехода государств-членов к общему рынку, предполагающему свободу движения товаров, услуг, и факторов производства (капитал и рабочая сила). Это еще не ЕЭП, но более высокий уровень координации экономической политики.
На этом этапе, дополнительно к «свободам» ТС и Свободной экономической зоны (СЭЗ), принимаются (должны, во всяком случае, приниматься) меры по унификации законодательства, прежде всего, в финансовой сфере и создаются структурные органы по управлению соответствующими процессами. На этом же этапе решается самый трудный вопрос управления: наделять ли такое органы компетенцией принимать решения наднационального характера.
Именно на этом вопросе спотыкаются многие международные объединения. Противников наднациональности вполне устраивает такой консенсус при принятии решений, когда правом veto обладают все без исключения государства-члены Организации. Это позволяет одному члену Организации саботировать принятие любого решения.
Иное означает фактически переход на уровень, сравнимый с уровнем государственного управления, только под другим названием. А это вызывает особенную тревогу у сторонников абсолютного государственного суверенитета. Но именно эта тревога, как представляется, во многом явилась причиной того, что целый ряд договоров, заключенных в рамках СНГ, оказались невыполненными: об экономическом союзе, о создании зоны свободной торговли, о создании Межгосударственного экономического комитета (МЭК) Экономического союза, о платежном союзе и др.
Напомним, что 19 сентября 2003 г. в Ялте президенты России, Беларуси, Казахстана и Украины подписали Соглашение и Концепцию о формировании Единого экономического пространства (ЕЭП). В силу известной позиции Украины эти два документа можно считать утратившими силу. Но показательно, что под ЕЭП Стороны согласились понимать экономическое пространство, объединяющее их таможенные территории, на котором функционируют механизмы регулирования экономик, основанные на единых принципах, обеспечивающих свободное движение товаров, услуг, капитала и рабочей силы и проводится единая внешнеторговая и согласованная налоговая, денежно-кредитная и валютно-финансовая политика.
Этот подход свидетельствует о том, что в данном случае концепции собственно ЕЭП не придавалось самостоятельного значения, внимание концентрировалось на объединении таможенных территорий. Сохраняющаяся ситуация недоверия между Сторонами (особенно у Украины и в отношении Украины) привела к тому, что в содержание ЕЭП вкладывали просто набор теоретически бесспорных ориентиров, которые (не обязательно все) прошли проверку в других регионах (в ЕС, прежде всего).
Но такая проверка в других регионах происходила совсем в иных, «созревших» экономических и политических условиях, отличных от тех, в которых устанавливались формы и методы сотрудничества /интеграции в рамках СНГ, затем ЕврАзЭС.
Поэтому изначально общим набором намерений и компромиссов в отношении ЕЭП и ТС (как первого, базового этапа достижения ЕЭП) выглядели, как показало время, такие позиции:
- принцип обеспечения свободного движения услуг предполагает формирование общих правил и подходов для обеспечения равных условий доступа на рынок услуг и поставщиков услуг в рамках ЕЭП и проведение согласованной политики по доступу третьих стран на рынок услуг и поставщиков услуг ЕЭП;
- принцип обеспечения свободного движения капитала предполагает поэтапное снятие всех ограничений на движение капитала из государств-участников в рамках ЕЭП и проведение согласованной политики в области развития рынка капиталов при условии обеспечения макроэкономической стабильности;
- принцип обеспечения свободного движения рабочей силы обеспечивает беспрепятственное перемещение физических лиц государств-участников в рамках ЕЭП и формирование согласованной миграционной политики в отношении третьих стран с учетом норм и принципов международного права и ВТО;
- ЕЭП будет формироваться поэтапно на принципах добровольности и экономической взаимовыгодности, а также с учетом возможности разноуровневой и разноскоростной интеграции;
- разноскоростная интеграция означает, что каждое государство самостоятельно определяет момент присоединения к тому или иному международному договору (в рамках формирования ЕЭП), что приводит к разноуровневой интеграции;
- государства-участники находятся на разных уровнях интеграционного взаимодействия. Учитывая различные степени интеграции государств - основателей ЕЭП (РФ и Беларусь - Союзное государство, РФ, Беларусь и Казахстан - члены ЕврАзЭС), сроки возможного перехода к более высоким степеням интеграции определяются каждым государством самостоятельно.
Этот «разноскоростной» и «разноуровневый» подход вряд ли можно назвать конструктивным. Он скорее похож на обязательство участников интегрироваться с другими участниками в будущем, а пока что каждый вправе самостоятельно, сепаратно строить свои внешние связи в рассматриваемом вопросе. Но такая сепаратность неизбежно порождает и новую нормативную ситуацию в регионе, когда каждая из Сторон принимает на себя все больше договорных обязательств с третьим государствами (не намеренными вступать в ТС и ЕЭП) и между собой. Причем сумма и содержание этих обязательств, более вероятно, будут все сильнее отдалять формирование задуманного ЕЭП.
В указанной Концепции зафиксированы известные, стандартные этапы формирования ЕЭП (они свойственны большинству интеграционных группировок такого рода):
- создание зоны свободной торговли (ЗСТ);
- гармонизация законодательства в налоговой, бюджетной, денежно-кредитной областях;
- формирование предпосылок таможенного союза и единой конкурентной среды;
- завершение формирования ЗСТ;
- проведение единой конкурентной политики;
- создание таможенного союза с общим таможенным тарифом;
- полная свобода передвижения услуг, капиталов и рабочей силы;
- переход к Экономическому союзу с возможным использованием единой валюты.
В западном полушарии сходные процессы идут при непременном выделении и тщательной оценке аналогичных концептуальных позиций с возникновением, реализацией, утратой и возрождением соответствующих связей. Соответствующий опыт позволяет ТС ЕврАзЭС извлечь следующий полезный урок: «На новом этапе интеграции существенно изменились не только условия ее осуществления, но и концептуальные подходы к этому процессу, ее стратегия и ориентация. Если ранее она была ориентирована «вовнутрь», на регион, то теперь она направлена главным образом на мировой рынок, на создание условий для повышения конкурентоспособности национальных экономик и региональных объединений в мировом хозяйстве». То есть государства-участники (члены) региональных объединений (типа ТС) должны сегодня объединять усилия не только в целях выстраивания благоприятных условий сотрудничества/интеграции друг с другом, но и для того чтобы уверенно конкурировать с другими региональными объединениями в мире.
Готовы ли государства - участники СНГ и члены ЕврАзЭС к такому повороту в своей политике формирования ТС как основы ЕЭП? На этот вопрос ответа пока что нет. Но очевидно, что особые отношения внутри региональных ТС, ЗСТ и ЕЭП не должны приводить к «региональной изоляции» от остального мира, который становится все более интегрально взаимосвязанным и взаимозависимым. Обострившаяся энергетическая проблематика, возможно, наиболее показательна в этом плане.
Государствам-участникам (членам) международных объединений надо быть готовыми к ограничению своего суверенитета в пользу компетенции главного органа их объединения, если они рассчитывают на успех в своей совместной работе (в Европейском союзе это Европейская комиссия, в ТС ЕврАзЭс - Межгоссовет ЕврАзЭС и Комиссия ТС ЕврАзЭС).
В этом плане представляется адекватной следующая оценка ситуации: «…новейшие таможенные союзы по существу решаемых ими задач - это преддверие к экономическим союзам или фаза их формирования.
В результате интеграционных связей складывается общая надстройка, связывающая воедино интеграционные блоки различных государств. На этом фоне развивается так называемое «право интеграции», в основе которого находится наднациональный метод регулирования.
Опыт существования и развития всего человечества в XX веке противоречив: углубление взаимозависимости стран под воздействием научно-технического прогресса сопровождалось и сопровождается стремлением народов к самостоятельности, к сохранению, укреплению суверенитета государств. Впрочем, суверенные государства в основном прошли период «детской болезни» в стремлении к суверенизации. В мире все более отчетливо проступает готовность к поэтапному, постепенному наращиванию интеграционных связей.
В этой связи вопросы правового обеспечения развития интеграции стран на постсоветском пространстве, в частности СНГ, затем Таможенного союза и в дальнейшем Евразийского экономического сообщества можно отнести к числу наиболее актуальных проблем, находящихся на острие общемировых тенденций развития государств».
В данном контексте следующие факторы позволяют положительно оценивать основные элементы складывающегося наднационального механизма ТС ЕврАзЭс:
- Комиссия ТС ЕврАзЭС не только исполняет решения, принятые Межгоссоветом ЕврАзЭС, высшим органом ТС. Она осуществляет мониторинг исполнения и обеспечение исполнения международных договоров по формированию ТС и в целом составляющих договорно-правовую базу ТС; разрабатывает при участии правительств Сторон рекомендации для Межгоссовета ЕврАзЭС по вопросам формирования и функционирования ТС; содействует Сторонам в урегулировании споров в рамках ТС до обращения в Суд ЕврАзЭС; осуществляет, в пределах своих полномочий, взаимодействие с органами государственной власти Сторон;
- Суд ЕврАзЭС: обеспечивает единообразное применение Договаривающимися Сторонами действующих в рамках Сообщества договоров и принимаемых органами ЕврАзЭС решений; разрешает споры экономического характера, возникающие между Договаривающимися Сторонами (а также между Комиссией и государствами-членами) по вопросам выполнения ими обязательств, принятых в рамках ТС, реализации решений органов ЕврАзЭС и положений договоров, действующих в рамках Сообщества, дает по ним разъяснения и заключения; после создания единой таможенной территории рассматривает дела о соответствии актов органов ТС международным договорам, формирующим правовую базу ТС;
- Протоколом о порядке вступления в силу международных договоров, направленных на формирование договорно-правовой базы таможенного союза, выхода из них и присоединения к ним определен, кроме прочего, «пакетный» принцип действия договоров: выход Стороны из любого международного договора, включенного в часть вторую Перечня, означает выход из всех международных договоров, включенных в эту часть Перечня. Аналогична ситуация и с присоединением. Международные договоры, включенные в часть вторую Перечня, открыты для присоединения к ним других государств - членов ЕврАзЭС при условии, что присоединяющееся государство выражает согласие на обязательность для него всех международных договоров, включенных в часть вторую Перечня.
Вопросы, затронутые в настоящей статье, раскрывают лишь часть чрезвычайно обширной проблематики, с которой сталкиваются в настоящее время государства - члены ТС ЕврАзЭС и ЕврАзЭС как «базовой» организации в стремлении все же создать эффективное Единое экономическое пространство. Этот результат во многом будет зависеть от того, насколько нормативная надстройка ТС ЕврАзЭС адекватна объективным закономерностям развития экономических отношений между государствами -членами ЕврАзЭС, соответствует их заинтересованности в таком развитии.
