Охрана окружающей среды в контексте евразийской экономической интеграции (международно-правовой аспект)

ЕВРАЗИЙСКАЯ ИНТЕГРАЦИЯ Боклан Д. С. Эффективность природоохранной деятельности и экономического развития в евразийском регионе напрямую зависит от количества государств, задействованных в данных процессах. Поэтому, независимо от политических взглядов государств евразийского региона, их природоохранное и экономическое сотрудничество требует соответствующей международно- правовой основы.

29 мая 2014 г. Беларусь, Казахстан и Россия подписали До­говор о Евразийском экономическом союзе (ЕАЭС). В Договоре о ЕАЭС кодифицировано более 40 международных договоров, направленных на формирование правовой базы Таможенно­го союза (2007-2009 гг.); более 30 международных договоров 2010 г., касающихся различных аспектов функционирования Таможенного союза (далее — ТС); более 20 международных договоров 2010 г., касающихся формирования и функциониро­вания Единого экономического пространства (далее — ЕЭП); акты, касающиеся Евразийского экономического союза и стату­са Евразийской экономической комиссии 2011 г.; значительная часть из почти 130 международных договоров и актов, подпи­санных ранее в рамках ЕврАзЭС.

Однако состав участников евразийской экономической ин­теграции не ограничивается только Беларусью, Казахстаном и Россией. В число стран, участвующих в евразийском инте­грационном процессе, входят члены и наблюдатели ЕврАзЭС¹, кроме того, Армения, Киргизия и Таджикистан уже заявили о своем желании присоединиться к ЕАЭС.

К сожалению, ни одного многостороннего договора, заклю­ченного в рамках ЕврАзЭС, ЕЭП и ТС, целью которого является охрана окружающей среды и предотвращение негативного воздействия на нее хозяйственно-экономической деятельно­сти, заключено не было. И, таким образом, в Договоре о ЕАЭС нет специального раздела, регулирующего отношения в этой области.

Вместе с тем правовой режим хозяйственно-экономической деятельности на евразийском пространстве не может не учи­тывать природоохранные интересы государств региона. Оче­видно, что такими интересами обладают не только Беларусь, Казахстан и Россия, но и все государства евразийского региона, в том числе потому, что многие важнейшие природные ресур­сы являются разделяемыми государствами евразийского реги­она и их использование одним государством может причинить ущерб другому государству. Таким образом, международно­правовое регулирование хозяйственно-экономической дея­тельности, оказывающей влияние на разделяемые природные ресурсы евразийского региона, будет достаточно эффективным только на многостороннем (региональном) уровне государств евразийского региона.

Сегодня в евразийском регионе очевиден недостаток меж­дународно-правового регулирования природоохранных отно­шений на региональном уровне. Действующие в евразийском регионе соглашения условно можно разделить на две катего­рии. К первой категории относятся соглашения о сотрудниче­стве в области охраны окружающей среды, а ко второй кате­гории — соглашения о совместном использовании и охране водных ресурсов.

Рассмотрим первую категорию соглашений. Первым со­глашением такого рода было Соглашение о взаимодействии в области экологии и охраны окружающей природной среды 1992 г. (далее — Соглашение 1992 г.), заключенное государ­ствами — членами СНГ. Оно в значительной степени не от­вечало сегодняшним потребностям государств евразийского региона. Так, в соответствии со ст. 1 Соглашения 1992 г. пред­усматривалась выработка и проведение «согласованной поли­тики в области экологии и охраны окружающей природной среды (охраны и использования земель, почв, недр, лесов, вод, атмосферного воздуха, растительного и животного мира, есте­ственных ресурсов континентального шельфа, экономической зоны и открытого моря за пределами действия национальной юрисдикции)». Вместе с тем сегодня существует острая необхо­димость выработки единой, а не только согласованной полити­ки, особенно в сфере использования разделяемых природных ресурсов, под которой в соответствии со ст. 2 Договора о ЕАЭС 2014 г. понимается политика, осуществляемая государствами в определенных ими сферах, предполагающая применение унифицированного правового регулирования, в том числе на основе решений органов Союза в рамках их полномочий.

В соответствии со ст. 3 Соглашения 1992 г. для обеспечения ведения согласованной политики в области экологии и охраны окружающей природной среды государства признали необхо­димым «гармонизировать принимаемые ими природоохрани­тельные законодательные акты, экологические нормы и стан­дарты». Как указывает М. А. Пшеничников, «гармонизация законодательства — совокупность мер организационно-право­вого и политического характера, осуществляемых государством по согласованию законов посредством юридически установ­ленных форм и методов с целью приведения их в органично слаженное, равновесное статико-динамическое состояние, по­зволяющее рассматривать весь законодательный массив как единое, технико-юридическое стройное, функционально эф­фективное правовое образование». Таким образом, очевидно, что указанная норма носила слишком общий характер и требо­вала существенной конкретизации, в условиях активно идущей экономической интеграции, необходимости предотвращения трансграничного ущерба окружающей среде и обеспечения экологической безопасности государств евразийского региона. В этой связи в основу международно-правового регулирования целесообразно было бы положить концепцию экологического районирования. Экологическое районирование должно стро­иться при тесном учете государственных границ и суверенитета государств, но, тем не менее, с приоритетной ориентацией на императивные требования к эффективному обеспечению экологической безопасности собственно экологического рай­она, недопущение и ликвидацию угрозы окружающей среде, на уровень приемлемого экологического риска. Следует до­биваться принятия законодательными органами разных госу­дарств, относящихся к одному экологическому району, единых и общеобязательных в соответствующем экологическом районе законодательных актов по районной экологической безопасно­сти, не требующих договорного оформления между государ­ствами³. В соответствии со ст. 7 Соглашения 1992 г. предусма­тривалась совместная выработка порядка, правил и процедур, касающихся «ответственности за нарушение положений насто­ящего Соглашения». Однако конкретных юридических основа­ний для такой ответственности соглашение не содержало. Кро­ме того, положения Соглашения не учитывали нормы целого ряда международных экологических соглашений (МЭС), в ко­торых участвуют государства евразийского региона, в том числе направленных на предотвращение глобальных экологических проблем, таких как глобальные климатические изменения, со­кращение биоразнообразия, обезлесение и ряд других.

В 2013 г. между государствами — членами СНГ было под­писано Соглашение о сотрудничестве в области охраны окру­жающей среды государств — участников СНГ (далее — Со­глашение 2013 г.). Соглашение 2013 г. является прогрессивным шагом в сфере развития отношений стран СНГ. В преамбуле Соглашения 2013 г. указывается на то, что государства исхо­дят из «понимания целостности и неделимости окружающей среды, единства интересов всех государств в ее сохранении и устойчивом развитии». Кроме того, в Соглашении 2013 г. со­держатся предпосылки развития концепции экологического районирования и закрепляется принцип предотвращения трансграничного ущерба окружающей среде за пределами юрисдикции и контроля государства. Так, в преамбуле Согла­шения 2013 г. закреплено положение, в соответствии с которым государства отмечают, что границы между ними «могут не со­впадать с природно-экологическими и бассейновыми грани­цами, и...хозяйственная и иная деятельность на территории одного государства не должна наносить ущерб окружающей среде, качеству жизни населения и хозяйственной деятельности других государств». В Соглашении 2013 г. заложены между­народно-правовые основы ограничения хозяйственно-эконо­мической деятельности в природоохранных целях и целях обеспечения экологической безопасности. Так, в числе основ­ных направлений сотрудничества государств указываются все­сторонняя оценка экологических последствий хозяйственной и иной деятельности; осуществление действий, направленных на развитие и совершенствование экологической экспертизы, в том числе планов и программ, а также проведение оценки воздействия на окружающую среду планируемой деятельности в трансграничном контексте; внедрение инновационных про­ектов, энергоэффективных и ресурсосберегающих технологий, малоотходных, безотходных и экологически безопасных техно­логических процессов; осуществление формирования системы экономических механизмов природопользования и охраны окружающей среды, стимулирования рынка экологических услуг, продукции, технологий и оборудования (ст. 2 Соглаше­ния 2013 г.). Кроме того, Соглашение 2013 г. предусматривает институциональный механизм реализации его положений. В соответствии со ст. 4 Соглашения 2013 г. создается Межго­сударственный экологический совет государств — участников СНГ, положение о котором является приложением к Соглаше­нию 2013 г. В соответствии со ст. 12 Соглашения 2013 г. рассмо­тренное ранее Соглашение 1992 г. прекращает свое действие. Вместе с тем хотелось бы отметить ряд существенных задач, которые все еще остаются не решенными, несмотря на под­писание государствами — членами СНГ Соглашения 2013 г. Практически все нормы Соглашения 2013 г. носят общий ха­рактер. Большая часть положений направлена на необходи­мость разработки в будущем новой международно-правовой базы. Следовательно, для эффективной реализации принци­пов, заложенных в Соглашении 2013 г., требуется дальнейшая конкретизация его положений. На наш взгляд, существенным упущением является отсутствие даже рамочных норм об от­ветственности государств за ущерб, причиненный окружающей среде за пределами их юрисдикции и контроля. Более того, как показывает историко-политическое развитие евразийской интеграции, этот процесс идет неравномерно на евразийском пространстве. Ряд государств являются активными участника­ми интеграционных процессов, а ряд других не готовы к актив­ной фазе евразийской интеграции. Так, например, Украина к рассматриваемому Соглашению 2013 г. сделала оговорку, в соответствии с которой она «будет выполнять Соглашение исходя из национального законодательства», что фактически означает отказ от каких-либо интеграционных процессов.

Кроме того, между государствами — участниками евразий­ской интеграции действует ряд двусторонних соглашений.

К первой категории можно отнести следующие между­народные договоры: Соглашение между Кабинетом Мини­стров Республики Беларусь и Правительством Украины о со­трудничестве в области охраны окружающей среды 1994 г., Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Украины о сотрудничестве в области охраны окружающей среды 1995 г., Соглашение между Правитель­ством Российской Федерации и Правительством Республики Казахстан о сотрудничестве в области охраны окружающей среды 2004 г. и Соглашение между Правительством Республи­ки Беларусь и Правительством Российской Федерации о со­трудничестве в области охраны окружающей среды 1994 г.; Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Республики Молдова о сотрудничестве в об­ласти охраны окружающей среды и рационального использо­вания природных ресурсов 2008 г. Все указанные соглашения основаны на концепции устойчивого развития. Соглашения содержат предпосылки для применения мер, ограничивающих хозяйственно-экономическую деятельность с природоохранной целью. В частности, к таким мерам можно отнести следующие: совместная деятельность в области нормирования, стандарти­зации, метрологии и сертификации; охрана окружающей при­родной среды от загрязнения пестицидами и минеральными удобрениями при их применении, хранении, транспортиров­ке; сбор, переработка, утилизация, обезвреживание, склади­рование и захоронение токсичных и радиоактивных отходов и особо опасных веществ и контроль за их трансграничным перемещением; борьба с техногенным шумом и ряд других. Однако указанные соглашения содержат нормы рамочного ха­рактера, требующие дальнейшей конкретизации. Конкретных мер, ограничивающих торговлю и иную хозяйственно-эконо­мическую деятельность, данные соглашения не содержат.

Государства — участники евразийской интеграции богаты водными природными ресурсами. Немалая часть этих водных ресурсов является разделяемой. Таким образом, ко второй категории можно отнести Соглашение между Республиками Казахстан, Кыргызстан, Узбекистан, Таджикистан и Туркме­нистан «О сотрудничестве в сфере совместного управления ис­пользованием и охраной водных ресурсов межгосударственных источников» 1992 г. Данное Соглашение предусматривает про­ведение согласованной политики в интересах развития эконо­мики и повышения уровня жизни населения и совместного ис­пользования производственного потенциала водного хозяйства республик. В Соглашении содержатся обязанности государств по комплексному и рациональному использованию водных ресурсов, разработке и утверждению лимитов водопотребления ежегодно для каждой из республик и региона в целом, соответствующих графиков режимов работы водохранилищ, корректировке их по уточненным прогнозам в зависимости от фактической водности и складывающейся водохозяйствен­ной обстановки. В данном Соглашении сочетаются как нормы рамочного характера, так и нормы, предусматривающие кон­кретные обязательства.

Что касается двусторонних договоров второй категории, то к ним относятся следующие международные договоры: Со­глашение между Правительством Республики Беларусь и Ка­бинетом Министров Украины о совместном использовании и охране трансграничных вод 2001 г., Соглашение между Пра­вительством Украины и Правительством Российской Федера­ции о совместном использовании и охране трансграничных водных объектов 1992 г., Соглашение между правительством Российской Федерации и Правительством Республики Казах­стан о совместном использовании и охране трансграничных водных объектов 1992 г., Соглашение между Правительством Республики Беларусь и Правительством Российской Федера­ции о сотрудничестве в области охраны и рационального ис­пользования трансграничных водных объектов 2002 г.

Все указанные соглашения ограничивают хозяйственно­экономическую деятельность государств-участников на транс­граничных водных ресурсах экономическими интересами другого государства-участника и природоохранными целями и основываются на концепции устойчивого развития. Более того, в соответствии со ст. 7 Соглашения между Российской Федерацией и Республикой Казахстан, если осуществление каких-либо мероприятий одной из Сторон причинит убытки или ущерб на территории другой Стороны, ответственность за их возмещение потерпевшей Стороне несет Сторона, осу­ществившая такие мероприятия. Это редкий случай, когда международный договор возлагает ответственность за транс­граничный ущерб непосредственно на государство. Однако в Соглашении не указывается, что понимается под «меропри­ятиями одной из Сторон», в частности, входят ли в данное по­нятие мероприятия, осуществляемые частными операторами, т.е. физическими и юридическими лицами.

Так, например, разделяемыми крупнейшими реками России и Ка­захстана являются Урал, Ишим, Иртыш и Тобол. Разделяемыми реками России и Беларуси являются Уща, Полота и Синяя. Раз­деляемой рекой России, Беларуси и Украины является Днепр, разделяемой рекой России и Украины является Северский Донец, разделяемой рекой России и Азербайджана является река Самур, разделяемой рекой Кыргызстана, Таджикистана и Узбекистана яв­ляется Сырдарья, а Таджикистана, Узбекистана и Туркменистана — Амударья. Кыргызстан и Казахстан разделяют реки Чу и Талас. Кроме того, на территории Украины и России находятся Азовское и Черное моря, на территории России, Казахстана, Азербайджана, Туркменистана находится Каспийское море.

Таким образом, рассмотренные соглашения предусматри­вают меры, ограничивающие хозяйственно-экономическую деятельность на разделяемых водных ресурсах. Вместе с тем ряд положений требует дальнейшей конкретизации, а сами соглашения требуют большей унификации. Рассмотренные выше соглашения должны быть основой для кодификации, унификации и прогрессивного развития международного эко­логического права евразийского региона. В частности, необхо­димо определить правовой режим деятельности частных опе­раторов, влекущей риск причинения трансграничного ущерба окружающей среде (и разделяемым водным ресурсам в том числе), и основания привлечения к ответственности за такой ущерб.

Еще одним обстоятельством, существенно влияющим на правовой режим хозяйственно-экономической деятельно­сти и охраны окружающей среды стран евразийского региона, является участие этих стран в многосторонних экологических соглашениях (МЭС). Так, около 20 МЭС содержат положения, которые могут оказывать влияние на международные эконо­мические отношения. Среди мер, которые государства вправе применять в соответствии с данными МЭС, большое значение имеют нетарифные меры ограничения торговли, вплоть до за­прета экспорта/импорта товаров и осуществления некоторых видов хозяйственно-экономической деятельности. Такие огра­ничения могут применяться с различными природоохранными целями. Среди таких целей, в частности, можно выделить сле­дующие: рациональное использование природных ресурсов; воспрепятствование опасным для окружающей среды мето­дам производства; формирование экологических стандартов различных видов хозяйственно-экономической деятельности; предотвращение трансграничного перемещения веществ, ко­торые причиняют и/или могут причинить ущерб окружающей среде и другие.

Взаимосвязь экологических и экономических интересов государств подтверждается и практикой международных су­дебных учреждений. Так, во всех рассмотренных Международ­ным судом ООН, Международным трибуналом по морскому праву, Органом по рассмотрению споров ВТО делах, где за­трагивались экологические проблемы, затрагивались также и международные экономические отношения. Такая практика международных судебных учреждений свидетельствует о том, что сегодня мы наблюдаем процесс «экологизации» междуна­родных экономических отношений.

Дела, рассмотренные Международным судом ООН: О юрисдик­ции над рыбными промыслами (ФРГ против Исландиии) 1974 г.; Габчиково-Надьмарош (Венгрия против Чехословакии) 1997 г.; Целлюлозные заводы на реке Уругвай (Аргентина против Уругвая) 2010 г.; Китобойный промысел в Антарктике (Австралия против Японии) 2014 г. Дела, рассмотренные Международным трибуна­лом по морскому праву: О южном голубом тунце (Новая Зелан­дия против Японии, Австралия против Японии) (1999 г.); О заводе Мокс (Ирландия против Великобритании) (2001 г.); О расширении Сингапуром прибрежной полосы в проливе Джохор и вокруг него (Малайзия против Сингапура) (2003 г.); О сохранении и устойчивой эксплуатации запасов меч-рыбы в юго-восточной части Тихого океана (Чили / Европейский союз) (2009 г.); Дела, рассмотренные ОРС ВТО: Стандарты для переработанного и конвенционного бен­зина (1996 г). (Бразилия и Венесуэла против Соединенных Штатов Америки); Запрет импорта креветок и продуктов из креветок (1998, 2001) (Индия, Малайзия, Пакистан и Таиланд против Соединенных Штатов Америки); Меры, оказывающие влияние на асбест и про­дукцию, содержащую асбест (2001) (Канада против Европейских сообществ); О мерах, касающихся импорта, маркировки и про­дажи тунца и продукции из тунца (2012) (Мексика против США); О мерах, затрагивающих импорт и продажу товаров на внутреннем рынке (Плата за загрязнение окружающей среды) (2011) (Украина против Молдовы); О взимании «утилизационного сбора» в отно­шении автомобилей (2013) (Евросоюз против России) и др.

Правовой режим экономической деятельности в евразий­ском регионе не может не учитывать природоохранные инте­ресы государств региона. С одной стороны, природоресурсные секторы государств евразийского региона составляют суще­ственную долю их экономики. С другой стороны, как указыва­лось ранее, важнейшие природные ресурсы являются ресурса­ми, разделяемыми государствами евразийского региона, и их использование одним государством может причинить ущерб другому государству.

Договором о Евразийском экономическом союзе предусма­тривается создание Суда Евразийского экономического союза. В связи с этим возникает вопрос о том, будет ли компетентен Суд ЕАЭС рассматривать споры, затрагивающие одновремен­но экологические и торгово-экономические интересы госу­дарств?

В соответствии с п. 50 (пп. 2) Статута Суд при осуществле­нии правосудия применяет: Договор о ЕАЭС, международные договоры в рамках ЕАЭС и иные международные договоры, участниками которых являются государства-стороны спора. К таким «иным» международным договорам, можно было бы отнести упомянутые Соглашение о сотрудничестве в области охраны окружающей среды государств — участников СНГ 2013 г. и двусторонние соглашения об охране окружающей среды, дей­ствующие между государствами евразийского региона.

Однако, возвращаясь к вопросу о компетенции Суда ЕАЭС, необходимо обратить внимание на следующие обстоятельства. В соответствии с п. 39 Статута Суда Суд рассматривает споры, возникающие по вопросам реализации Договора, междуна­родных договоров в рамках Союза и (или) решений органов Союза. То есть спор, возникший между государствами ЕАЭС на основании других международных договоров, Суд рас­сматривать не компетентен. Единственной статьей в договоре о ЕАЭС, на основании которой может возникнуть спор, связан­ный с охраной окружающей среды, является ст. 29. В соответ­ствии с этой статьей государства — члены ЕАЭС во взаимной торговле товарами вправе применять ограничения в случае, если такие ограничения необходимы для: охраны окружаю­щей среды; охраны животных и растений. Это означает, что Суд ЕАЭС компетентен рассматривать споры, возникающие в результате причинения ущерба окружающей среде торгово­экономической деятельностью, на основании ст. 29 Договора о ЕАЭС. Однако толкование и применение данной статьи дого­вора о ЕАЭС представляется затруднительным по следующим причинам. Во-первых, в рамках ЕАЭС не заключено ни одного договора об охране окружающей среды. Во-вторых, в соот­ветствии с п. 40 Статута Суда государства-члены могут отнести к компетенции Суда иные споры, разрешение которых Судом прямо предусмотрено. Однако международными договорами об охране окружающей среды, действующими между госу­дарствами евразийского региона, не предусмотрена передача споров по ним в Суд ЕАЭС.

Таким образом, подводя итог, можно сделать вывод о не­обходимости заключения договора об охране окружающей среды в рамках ЕАЭС. Такой договор будет способствовать предотвращению ущерба окружающей среде государств ев­разийского региона, причиненного торгово-экономической деятельностью; толкованию и применению Договора о ЕАЭС и дальнейшей интеграции в евразийском регионе.

Евразийская интеграция

Статья опубликована в Евразийском юридическом журнале № 1 (80) 2015