Актуальные проблемы модельного нормотворчества СНГ по вопросам защиты прав инвалидов

ЕВРАЗИЙСКАЯ ИНТЕГРАЦИЯ Яковлева Е. Н. В статье анализируется практика модельного нормотворчества СНГ в сфере защиты прав инвалидов. В работе подробно рассмотрены Модельный закон «О социальной защите инвалидов» и Модельный закон «Об образовании лиц с ограниченными возможностями здоровья (специальном образовании)». По итогам правового анализа модельных актов выявляются их недостатки, вносятся предложения по их совершенствованию.

Положительным результатом сотрудничества государств в рамках СНГ является практика модельного нормотворче­ства, цель которой заключается в «сближении и гармонизации национального законодательства стран СНГ». Как отмечают некоторые авторы, «типовые (модельные) законы Межпарла­ментской Ассамблеи государств — участников СНГ представ­ляют собой адаптированные к условиям Содружества между­народные, прежде всего европейские, правовые стандарты». Принятие парламентами стран Содружества национальных законов на основе модельных актов «содействует приведению этих национальных законодательств в соответствие с лучшими образцами европейского права».

Принятие модельных законодательных актов относится к полномочиям Межпарламентской Ассамблеи государств — участников СНГ (далее — Межпарламентская Ассамблея). Межпарламентской Ассамблеей приняты несколько модель­ных законов, содействующих согласованной законодательной деятельности государств-членов в сфере социальной защиты инвалидов.

4 Следует отметить модельные законы «О социальной защите инва­лидов» (постановление Межпарламентской Ассамблеи от 25 но­ября 2008 г. № 31-19), «О паралимпийском спорте» (постановле­ние Межпарламентской Ассамблеи от 25 ноября 2008 г. № 31-13), «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию ра­диации в результате радиационных аварий, ядерных испытаний и инцидентов» (постановление Межпарламентской Ассамблеи от 18 ноября 2005 г. № 26-12), «Об образовании лиц с ограничен­ными возможностями здоровья (специальном образовании)» (по­становление Межпарламентской Ассамблеи от 7 декабря 2002 г. № 20-5), «Об основах социального обслуживания населения» (по­становление Межпарламентской Ассамблеи от 26 марта 2002 г. № 19-9).

С одной стороны, разработка указанных модельных ак­тов отражает заинтересованность государств — членов Со­дружества в совершенствовании национальной правовой базы по решению проблем, с которыми сталкиваются инвалиды. С другой стороны, анализ модельных законов обнаруживает несовершенство выработанных подходов к вопросу защиты прав инвалидов в рамках СНГ.

Модельный закон «О социальной защите инвалидов» при­нят постановлением Межпарламентской Ассамблеи от 25 но­ября 2008 г. № 31-19, т.е. после вступления в силу Конвенции ООН о правах инвалидов (2006 г.). Однако принципы, заложен­ные в Конвенции ООН, нашли в Модельном законе поверхност­ное отражение. Это проявляется в следующем.

В ст. 3 Модельного закона устанавливается ответственность государства за создание равных возможностей в отношении инвалидов, включая:

- запрещение дискриминации по принципу инвалидности;

- регулярный сбор статистических данных об условиях жиз­ни инвалидов, о различных группах инвалидов;

- разработку и поддержку национальных программ с уче­том причин, видов и масштабов инвалидности, развития спе­циальных служб и мер по оказанию помощи инвалидам и их семьям;

- привлечение организаций (объединений) инвалидов к участию в разработке программ, касающихся экономиче­ского и социального положения инвалидов;

- сотрудничество с научно-исследовательскими институ­тами и обмен результатами научных исследований, распро­странение информации и знаний по вопросам, касающимся инвалидов, среди государственных органов и обществен­ности.

Данные положения, по мнению автора, полностью согласу­ются с Конвенцией ООН о правах инвалидов. Однако указан­ные обязательства государств не получают должного развития в иных нормах Модельного закона.

Так, например, регламентируя право инвалидов на обра­зование, закон не устанавливает принципы инклюзивного об­разования.

В рамках реализации права инвалидов на медицинскую по­мощь Модельный акт не упоминает о праве инвалидов на наи­высший достижимый уровень здоровья без дискриминации по признаку инвалидности, об обеспечении доступа инвалидов к услугам в сфере здравоохранения на принципах равенства.

В сфере обеспечения занятости Модельный закон не акцен­тирует внимание на свободе выбора труда, на инклюзивную и доступную производственную среду, но поощряет установ­ление минимального количества специальных рабочих мест для инвалидов или создания рабочих мест по профессиям, «наиболее подходящим для трудоустройства инвалидов», что, по мнению автора, не согласуется с новой идеологией Конвен­ции ООН о правах инвалидов, в соответствии с которой окру­жающая среда должна учитывать особенности индивида.

Анализ Модельного закона «О социальной защите инва­лидов» позволяет сделать вывод о том, что акт основан на ме­дицинской концепции инвалидности, т.е. подходе, определя­ющем инвалидность как физическую неполноценность, как проблему здоровья, патологию, а инвалидов — как больных, которым необходимо обеспечить уход и лечение. Медицинская модель не согласуется с современным социальным подходом к инвалидности, в котором акцент смещается на барьеры вну­три общества, препятствующие доступу индивида к основным социальным услугам, полному развитию потенциала и осу­ществлению его прав.

Так, например, закон определяет, что «инвалид — лицо, имеющее нарушение здоровья со стойким расстройством функций организма, обусловленное заболеваниями, травмами, их последствиями, дефектами, которые приводят к ограни­чению жизнедеятельности и необходимости его социальной защиты» (п. 1 ст. 1). Согласно Модельному акту «социальная защита» должна обеспечить инвалидам условия для преодо­ления, замещения (компенсации) ограничений жизнедеятель­ности и направлена на создание им равных с другими гражда­нами возможностей участия в жизни общества (ст. 2).

Следовательно, в Модельном акте акцентируется внимание на проблемах человека, которые ему необходимо преодолеть, чтобы подстроиться под окружающую среду. Поэтому Модель­ный закон СНГ уделяет особое внимание мерам профилактики инвалидности, медико-социальной экспертизе, реабилитации инвалидов, медицинской помощи.

Несмотря на указанные недостатки, рассматриваемый Модельный закон содержит положения, заслуживающие внимания. В акте уделяется особое внимание ответственно­сти государственных органов, должностных лиц за уклонение от исполнения требований к созданию условий инвалидам для беспрепятственного доступа к объектам производственной, инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, от­ветственности юридических лиц и граждан за нарушение прав и свобод инвалидов, ответственности работодателей за обеспе­чение занятости данной категории граждан.

Таким образом, можно сделать вывод о том, что Модельный закон «О социальной защите инвалидов» не в полной мере от­вечает современным международным принципам поощрения и защиты прав инвалидов. Учитывая тот факт, что данный акт служит ориентиром для национального нормотворчества государств — членов СНГ, несовершенство заложенных в нем подходов впоследствии может отразиться на формировании национального законодательства.

Следующий акт, к которому обратим свое внимание, явля­ется Модельный закон «Об образовании лиц с ограниченными возможностями здоровья (специальном образовании)» (поста­новление Межпарламентской Ассамблеи от 7 декабря 2002 г. № 20-5). Он также разрабатывался до утверждения Конвенции ООН о правах инвалидов, поэтому положения этого Модель­ного акта не полностью учитывают изменившиеся подходы в решении вопросов образования лиц с особыми потребно­стями.

В отличие от Конвенции ООН о правах инвалидов, которая требует от государств-участников реализации права на об­разование без дискриминации и на основе равенства возмож­ностей путем обеспечения инклюзивного образования на всех уровнях и обучения в течение всей жизни, Модельный закон основывается на предоставлении специального образования, на развитии системы государственных специальных образова­тельных учреждений-интернатов для обучения инвалидов.

Модельный акт предусматривает возможность интегриро­ванного обучения при условии, если образовательное учреж­дение располагает «необходимыми специальными условия­ми для получения образования». Несправедливым является также требование о том, что в образовательном учреждении интегрированного обучения могут обучаться не более чем 20% общего числа обучающихся, воспитанников (ст. 11). Дискри­минационным является положение, в соответствии с которым «совместное обучение и воспитание лиц с психическими или сложными недостатками и лиц, не имеющих таких недостат­ков, не должны отрицательно сказываться на результатах об­учения лиц, не имеющих таких недостатков».

Указанные законоположения противоречат стандартам Конвенции ООН о правах инвалидов в сфере обеспечения пра­ва на образование (ст. 24). Конвенция ООН требует от госу­дарств-участников обеспечить:

1) включенность инвалидов в систему общего образова­ния;

2) разумное приспособление, учитывающее индивидуаль­ные потребности инвалидов;

3) поддержку инвалидам, включая индивидуальные меры поддержки, для облегчения их эффективного обучения;

4) возможность осваивания инвалидами жизненных и со- циализационных навыков, чтобы облегчить их полное и равное участие в процессе образования и в качестве членов местного сообщества.

Таким образом, Модельный закон «Об образовании лиц с ограниченными возможностями здоровья (специальном об­разовании)», как полагает автор, содержит в себе положения, являющиеся по сути дискриминационными по отношению к инвалидам. Закон исключает инвалидов из системы общего образования по признаку инвалидности, а заложенные в Мо­дельном акте принципы не могут способствовать развитию человеческого потенциала, уважению прав и свобод лиц- инвалидов.

Согласно ст. 32 Модельного закона «Об образовании лиц с ограниченными возможностями здоровья (специальном об­разовании)» акт служит основой для разработки, принятия и (или) совершенствования национального законодательства в области специального образования государств — участников СНГ. Поэтому для того, чтобы привести национальное зако­нодательство государств — членов Содружества в соответствие с международными стандартами поощрения и защиты прав инвалидов в сфере образования, установленными Конвенци­ей ООН о правах инвалидов, требуется разработать новый модельный закон об образовании инвалидов, который бы сле­довал принципам инклюзивного образования, равенства и не- дискриминации инвалидов. Новый модельный закон будет содействовать скорейшей имплементации норм Конвенции в законодательство государств -членов СНГ. Необходимость такого модельного закона обусловлена еще и тем, что в новой редакции модельного Образовательного кодекса (Общая часть) для государств — участников СНГ, утвержденной постанов­лением Межпарламентской Ассамблеи от 29 ноября 2013 г. № 39-6, не содержатся специальные положения об образова­нии инвалидов.

Несмотря на вышеперечисленные недостатки модельного законодательства по вопросам прав инвалидов, следует при­знать, что в СНГ сделана попытка пересмотреть устоявшиеся традиционные подходы к решению вопросов инвалидности. На очередном заседании Межпарламентской Ассамблеи были приняты Рекомендации по сближению законодательства госу­дарств -участников СНГ в области образования лиц с ограни­ченными возможностями здоровья (постановление от 29 ноя­бря 2013 г. № 39-9). В этом документе закреплено понимание необходимости изменений в правовом регулировании вопро­сов образования инвалидов и провозглашены принципы не­прерывного общего и профессионального образования инва­лидов. Однако документ не является обязательным и служит лишь рекомендацией для использования государствами в на­циональном законодательстве.

Таким образом, модельные акты СНГ, принятые по во­просам защиты прав инвалидов, не в полной мере отвечают современной концепции инвалидности и международным стандартам по правам инвалидов, сформированным Конвен­цией ООН о правах инвалидов. Требуется разработка соот­ветствующего международным принципам нового модельного закона, посвященного правам инвалидов, который сможет стать ориентиром для совершенствования законодательства государств — участников Содружества и оказать содействие скорой имплементации государствами-участниками универ­сального международного договора по правам инвалидов — Конвенции ООН о правах инвалидов.

Евразийская интеграция

Статья опубликована в Евразийском юридическом журнале № 11 (78) 2014