Один из авторов данной статьи в своей публикации уже высказывал позицию относительно возможности непосредственного действия актов ЕЭК. В силу ее полномочий, основанных на международном договоре, обосновывался их высокий юридический статус. Аргументация сводилась к тому, что международные договоры (об учреждении Евразийского экономического сообщества, о Евразийской экономической комиссии) «прокладывали мост» между ними и внутригосударственными актами. Более высокий статус международных договоров, а также предусмотренное в договоре о ЕЭК право национального государства в соответствии с установленной процедурой наложить вето на решение ЕЭК позволили высказать мнение о непосредственном действии актов ЕЭК и их обязательном для исполнения заключившими договор государствами характере. Конечно, была в некоторой степени слабость позиции, заключающаяся в том, что речь шла не о действии норм международного договора (тогда они, действительно, обладают верховенством по отношению к законодательным актам), а об актах органов межгосударственных образований, принимающих уже самостоятельные акты. Дальнейшие размышления над этой проблемой привели к нахождению еще более убедительного обоснования и легитимного, с точки зрения соблюдения требований Конституции, решения проблемы обеспечения непосредственного действия актов ЕЭК.
В статье 116 нашей Конституции определены полномочия Конституционного Суда по обеспечению конституционности нормативных правовых актов в государстве. Ее анализ позволяет выстроить правовую пирамиду, определить иерархию источников права, включая соотношение актов национального законодательства, международных договоров, а также актов наднациональных органов. Обратим внимание, что согласно части четвертой ст. 116 Основного Закона Республики Беларусь Конституционный Суд, в частности, дает заключение о соответствии актов межгосударственных образований, в которые входит Республика Беларусь, Конституции, международноправовым актам, ратифицированным Республикой Беларусь, законам и декретам. Такая формулировка дает основание полагать, что акты межгосударственных образований имеют подзаконный характер (Согласно нашей Конституции декреты Президента имеют силу закона; декреты могут издаваться в порядке делегирования полномочий Президенту на это Парламентом и временные декреты, издаваемые в силу особой необходимости по инициативе самого Президента).
В общем-то, при подготовке проекта Конституции Республики Беларусь в условиях распада СССР, усиления центробежных сил отдельные участники его подготовки предполагали, что Беларусь и другие бывшие союзные республики будут вне каких-либо межгосударственных образований, а если это и произойдет, то акты национального законодательства будут всегда обладать верховенством. Подобный подход не учитывал явно набирающие обороты процессы глобализации и региональной интеграции: ведь, объединив усилия, можно успешнее решать и свои внутренние государственные вопросы.
Любой юридический документ следует воспринимать в совокупности его норм (положений). Принять правильное решение, дать верный ответ можно тогда, когда конституционные нормы и принципы исследуются во взаимосвязи. Полезно использовать и логику. Как отмечалось, в ст. 8 Конституции (раздел Основы конституционного строя) закреплено право Республики Беларусь на добровольной основе входить в межгосударственные образования и выходить из них. При этом, Беларусь признала приоритет общепризнанных принципов международного права, среди которых важное место занимает добросовестное исполнение взятых обязательств. Без исполнения решений межгосударственного образования и его органов не может быть речи о соблюдении указанного принципа. Но может быть положения части четвертой статьи 116 «перечеркивают» такую возможность? Нет! Конституционная норма живет во времени и ее восприятие может меняться (если ее формулировка позволяет это). Здесь уместно будет вспомнить, что процесс подготовки текста новой Конституции шел параллельно не только с распадом СССР, но и становлением Содружества Независимых Государств. На тот момент, не было явно выраженного желания заменить акты СССР (они до изменения Конституции БССР в марте 1994 года обладали верховенством по отношению к актам республик) актами СНГ, наделив их таким же юридическим верховенством, что и акты СССР. Поэтому, трактовка записи о якобы «верховенстве» законов по отношению к актам межгосударственных образований на тот момент была правильной.
Всегда ли акты межгосударственных образований должны быть «ниже» законов, декретов, указов? Тем более, что международные договоры, в том числе учредительного характера, подписывает Глава государства, ратифицирует Парламент, т.е. эти высшие инстанции соглашаются с содержащимися в них правилами (требованиями). Напомним, что вершину актов, относящихся к национальной правовой системе, составляют Конституция, конституционные законы (ст. ст. 137, 140 Конституции), международные договоры, ставшие обязательными для белорусского государства. Далее идут законодательные акты, по поводу соотношения с которыми актов межгосударственных образований и возникают вопросы.
В законе Республики Беларусь «О нормативных правовых актах Республики Беларусь»12 закреплен ряд правил, позволяющих определить соотношение одноуровневых актов. В частности, предусмотрено, что новый закон обладает более высокой юридической силой, чем ранее принятый. Правовой аксиомой является признание верховенства специального закона над законом общего характера. Поэтому полагаем, что на уровне специального закона можно определить статус актов межгосударственных образований, не посягая на конституционные полномочия государственных органов, и соблюдая международные договоры. В одних случаях, например, применительно к ЕАЭС, эти акты согласно указанному закону будут обладать непосредственным характером действия и быть выше по юридической силе, чем национальный закон (законодательный акт), в других (например, в рамках СНГ), для их реализации необходимо издание актов Президентом, Парламентом, Правительством, министерством и т.п. Аналогичное правило целесообразно установить, при необходимости, и на уровне специального декрета Президента Республики Беларусь, в котором определить статус решений Евразийской экономической комиссии, имея в виду их непосредственный характер действия на территории Республики Беларусь. В таком случае акты межгосударственных образований будут соответствовать законам, декретам Главы белорусского государства, что и требуется согласно части четвертой статьи 116 Конституции.
Реализация данного предложения упорядочила бы нормотворческую и правоприменительную деятельность, исключила бы сомнения относительно места и роли актов ЕЭК среди актов национального законодательства государств, образовавших ЕАЭС, обеспечило бы их непосредственное (прямое действие. Аналогичные акты можно было бы рекомендовать принять и другим участникам межгосударственных образований, в которые входит Республика Беларусь.
Белорусским законодательством предусматривается принятие программных законов, которые, по нашему мнению, обладают, в силу своей «программности» и особого (усложненного) порядка принятия, более высокой юридической силой, чем иные законодательные акты (законы, декреты, указы). Поэтому не исключаем вариант включения в программный закон об основных направлениях внутренней и внешней политики Республики Беларусь соответствующего раздела (главы), где речь в концептуальном плане шла бы о развитии межгосударственных образований и исполнении принятых в их рамках наднациональными органами актов. Было бы правильным также закрепить более высокий статус программных законов по отношению к иным законодательным актам. При этом надо обеспечить согласованность такого закона со специальным законом.
Полезно также одновременно в законе Республики Беларусь «О нормативных правовых актах Республики Беларусь» предусмотреть, что специальный закон по юридической силе выше закона общего характера, а также что в такой ситуации не применяется уже закрепленное в нем правило о приоритете нового закона (законодательного акта) по отношению к ранее принятому.
Статья опубликована в Евразийском юридическом журнале № 10 (77) 2014
