Сегодня государства прибегают к созданию каких-либо интеграционных образований чаще всего для достижения экономических целей - либерализации торговли, создания общего рынка или единого экономического пространства, упрощения инвестиционной деятельности и др. Поэтому интеграционные объединения государств экономического характера изучаются довольно широко, в том числе и юри- стами-международниками. Однако другие сферы межгосу­дарственного сотрудничества также могут выступить основой для интеграции государств (например, государства могут соз­дать единое информационное пространство, введение единых стандартов образования и.т.д.), поэтому они требуют деталь­ного изучения учёными разных профилей.

В рамках Содружества Независимых Государств его участ­ники имеют возможность активно сотрудничать в разных от­раслях международных правоотношений. Однако, государ­ства-участники СНГ к большинству из этих сфер не проявляют интереса, что постоянно порождает дискуссию о необходимо­сти реформирования СНГ и даже его роспуска. Одновременно, существуют некоторые сферы, к которым страны-участницы СНГ, в частности Украина, проявляют значительный интерес и, возможно, в этих сферах государства могли бы в будущем ин­тегрироваться. Речь идет, например, о сотрудничестве по гума­нитарным вопросам и сегодняшний интерес государств к нему обусловлен частично тем, что такое сотрудничество дает воз­можность научно-исследовательским учреждениям и учебным заведениям государств СНГ более полно реализовать свой по­тенциал, заложенный ещё во времена СССР, но в значительной мере сниженный из-за утраты связей между постсоветскими государствами. Достаточно упомянуть о нарушенной системе межгосударственного обмена научной литературой, чтобы по­нять, насколько важно сегодня поддерживать и развивать со­трудничество государств СНГ в гуманитарной сфере.

Украина постепенно присоединяется к международно­правовым актам СНГ, закладывающим основу правового регу­лирования сферы гуманитарного сотрудничества. В частности, в 2013 г. она присоединилась (с оговоркой) к Соглашению о Совете по гуманитарному сотрудничеству государств-участ- ников Содружества Независимых Государств 2006 г . (далее - Соглашение о Совете 2006 г.), неотъемлемой частью которого является Положение о Совете по гуманитарному сотрудниче­ству государств-участниц СНГ (далее - Положение о Совете).

Совет по гуманитарному сотрудничеству государств- участников СНГ (далее - Совет) является органом отраслево­го сотрудничества государств-участников СНГ, одной из ос­новных целей деятельности которого является координация многостороннего взаимодействия государств - участников Со­глашения о Совете 2006 г. в области культуры, образования, науки, архивного дела, информации и массовых коммуника­ций, спорта, туризма и работы с молодежью. Присоединение Украины к вышеупомянутому Соглашению о Совете даёт воз­можность не только участвовать в работе этого органа (Украи­на ещё до присоединения к упомянутому Соглашению охотно принимала участие в ряде проектов Совета), но и привлекать другие государства-участники Соглашения о Совете 2006 г. к реализации собственных инициатив.

Кроме того, Украина участвует в ряде других соглашений СНГ, регулирующих сферу гуманитарного сотрудничества, а именно: она подписала Декларацию о гуманитарном сотруд­ничестве государств-участников СНГ 2005 г . и присоединилась с оговорками к Соглашению о гуманитарном сотрудничестве государств-участников СНГ 2005 г. , что обеспечивает нашему государству более полное участие в сотрудничестве стран СНГ в гуманитарной сфере.

Следует отметить, что эти международно-правовые акты не ставят перед собой цель создать единое гуманитарное про­странство в рамках СНГ. Вышеназванная Декларация рассма­тривает гуманитарную сферу межгосударственного сотруд­ничества как составляющую часть развития интеграционных процессов на постсоветском пространстве. А Соглашение о гу­манитарном сотрудничестве государств-участников СНГ 2005 г. предусмотрело проведение в рамках СНГ лишь нескольких мероприятий, которые имеют интеграционной характер, а именно: согласование государственных образовательных стан­дартов всех уровней образования, требований по подготовке и аттестации научных и научно-педагогических кадров, гармо­низацию процесса присуждения ученых степеней и присво­ения ученых званий; создание общих спутниковых сегментов для вещания на основе частотно-орбитального ресурса, ранее выделенного СССР; развитие совместных информационных ресурсов в сетях коллективного доступа, включая создание интернет-портала Содружества Независимых Государств в Ис­полнительном комитете СНГ; содействие внедрению единой международной системы классификации средств размещения и туристических услуг. Все остальные мероприятия, предус­мотренные этим Соглашением, в основном касаются взаимо­действия и сотрудничества между странами без создания ка­ких либо единых правил, стандартов, систем.

Вместе с тем, в рамках СНГ существуют международно­правовые акты, нацеленные на интеграцию отдельных отрас­лей гуманитарного сотрудничества. Например, Соглашение о сотрудничестве по формированию единого (общего) образова­тельного пространства Содружества Независимых Государств 1997 г. Однако Украина очень осторожно относится к участию в любых интеграционных образованиях, поэтому она не уча­ствует в этом Соглашении. Исходя из тех же мотивов, Украина не присоединяется к ст. 5 Соглашения о гуманитарном сотруд­ничестве государств-участников СНГ от 2005 г., которая пред­усматривала серию мероприятий по формированию общего информационного пространства СНГ и абз. 4 и 5 ст. 3 этого Со­глашения, согласно которым Украина не принимает участия в мероприятиях по налаживанию взаимодействия в области профессиональной подготовки и переподготовки кадров, соз­дания совместных университетов, расширение сети базовых организаций из разных направлений образования и согласо­вание государственных образовательных стандартов всех уров­ней образования, требований к подготовке и аттестации науч­ных и научно-педагогических кадров, гармонизации процесса присуждения ученых степеней и ученых званий.

Таким образом, Украина довольно активно принимает участие в межгосударственном сотрудничестве в рамках СНГ в гуманитарной сфере, если оно не предусматривает какой- либо усиленной интеграции. Поэтому, своё внимание мы остановим на анализе названых выше основных международ­но-правовых актов СНГ, которые закладывают основы сотруд­ничества и взаимодействия государств СНГ в гуманитарной сфере. Все они имеют ряд пробелов и недостатков, которые существенно мешают их реализации на практике.

Прежде всего, следует обратить внимание на те неточно­сти и пробелы, которые присущи Соглашению о Совете 2006 г. В частности, в п. 2.1 Раздела II Положения о Совете называются субъекты, которые могут подавать предложения относитель­но концептуальных и практических вопросов гуманитарного сотрудничества государств-участников СНГ, рассматриваемых Советом. Ими являются органы отраслевого сотрудничества СНГ в гуманитарной сфере, форумы творческой и научной интеллигенции, общественные и коммерческие организа­ции. Однако, как видим, в их число не включены государства- участника Соглашения. При этом, согласно п. 3.1. Раздела III

Положения, Совет может запрашивать от государств-участ- ников Соглашения информацию по вопросам, входящим в его компетенцию. Следовательно, государства-участники Со­глашения не имеют права формировать предложения по во­просам, которые будут рассматриваться Советом, они могут только давать ответы на те запросы, которые интересуют этот орган СНГ. Кроме этого, в упомянутом п. 3.1. Раздела III По­ложения о Совете сказано, что Совет может запрашивать эту информацию в установленном порядке, однако неизвестно, в каком документе закреплен этот порядок. Также недостатком Положения о Совете является и то, что в нем не установлена юридическая сила решений, принимаемых Советом, не вве­ден порядок и основания упразднения этого органа (послед­няя проблема является характерной для учредительных актов большинства органов отраслевого сотрудничества СНГ), не урегулированы в полной мере вопрос финансирования дея­тельности Совета, в частности, п 3.4 Раздела III Положения о Совете гласит, что Совет может создавать при необходимости постоянные или временные рабочие группы для выполнения поставленных перед Советом задач, однако неизвестно из ка­ких источников будет финансироваться их деятельность. Все эти пробелы должны быть обязательно упразднены и возмож­но это станет одной из задач Украины, как страны, которая в 2014 г. будет председательствовать в СНГ.

Ряд проблем порождаются также тем, что в междуна­родно-правовых актах СНГ, на основе которых был создан Со­вет, понятие «гуманитарное сотрудничество» рассматривается очень широко и, в частности, включает в себя: культуру, об­разование, науку, архивное дело, отрасль информации и мас­совых коммуникаций, спорт, туризм, работу с молодежью. Это, безусловно, дает большие возможности в реализации Со­ветом своих задач и функций. Но вместе с тем, в рамках СНГ уже действует ряд органов, которые налаживают сотрудниче­ство государств-участников СНГ по отдельным направлениям гуманитарной сферы. Приведём их полный перечень, это:- Межгосударственный фонд гуманитарного сотрудничества государств-участников СНГ, - Межгосударственная телеради­окомпания «Мир», - Совет руководителей государственных информационных агентств СНГ, - Совет руководителей го­сударственных и общественных телерадиоорганизаций госу- дарств-участников СНГ, - Совет по сотрудничеству в области образования государств-участников СНГ, - Совет по культур­ному сотрудничеству государств-участников СНГ (Украина принимает участие в работе этого органа), - Межгосударствен­ный совет по сотрудничеству в области периодических из­даний, издания книг, распространения книг и полиграфии,

-    Совет по физической культуре и спорту, - Совет по делам молодежи государств-участников СНГ, - Совет по туризму государств-участников СНГ (Украина принимает участие в ра­боте этого органа), - Межгосударственный координационный совет по научно-технической информации (Украина прини­мает участие в работе этого органа), - Межгосударственный совет по сотрудничеству в научно-технической и инновацион­ной сферах (Украина принимает участие в работе этого орга­на), - Консультативный совет руководителей государственных архивных служб государств-участников СНГ (Украина прини­мает участие в работе этого органа), - Секция по межбибли­отечному абонементу государств-участников СНГ (Украина принимает участие в работе этого органа). Проблема состоит в том, что их полномочия частично пересекаются с полномочи­ями Совета и международно-правовые акты СНГ не устанав­ливают подробных, четких правил относительно их иерархии и подчинения.

На наш взгляд, основываясь на положениях Соглашения о гуманитарном сотрудничестве государств-участников СНГ от 2005 г. можно сделать вывод, что Совет должен занимать центральное место в системе этих органов, поскольку он соз­дается для координации работы в гуманитарной сфере и на­деляется рядом прав, которые свидетельствуют о его ключевой роли в налаживания сотрудничества в этой сфере. В частности Совет, с учетом предложений других отраслевых органов СНГ, действующих в гуманитарной сфере, рассматривает концеп­туальные и практические вопросы гуманитарного сотрудни­чества, он может запрашивать от этих органов информацию по вопросам, входящим в ее компетенцию, также Совет опре­деляет приоритетные направления и формы сотрудничества в гуманитарной сфере, вырабатывает предложения для взаимо­действия и координации совместных действий по основным направлениям гуманитарного сотрудничества, готовит двух­летние планы приоритетных межгосударственных мероприя­тий в области гуманитарного сотрудничества (что, конечно же, касается и органов отраслевого сотрудничества СНГ в гумани­тарной сфере).

Однако до тех пор, пока в Соглашении о Совете 2006 г. или в другом международно-правовом акте СНГ не будет за­креплено положение об иерархии органов отраслевого со­трудничества СНГ в гуманитарной сфере и о их подчинении Совету по гуманитарному сотрудничеству государств-участ- ников СНГ с наделением его рядом соответствующих полно­мочий, Совет и другие органы отраслевого сотрудничества не смогут эффективно выполнять свои функции. Следует упомя­нуть, что сегодня в какой-то мере проблемы разграничения компетенции и полномочий различных органов отраслевого сотрудничества СНГ в гуманитарной сфере и Совета преодо­леваются путем проведения последним совместных координа­ционных совещаний представителей этих органов, но в пол­ной мере эти проблемы таким образом не решаются.

Вместе с тем, независимо от решения этих проблем, каж­дому государству-участнику СНГ, для организации слажен­ной работы со всеми этими органами, следует разработать собственную единую политику/стратегию участия государства в работе всех этих органов и назначать одно и то же лицо для представительства государства в работе этих органов, если это возможно. Отсутствие вышеупомянутой стратегии/политики может привести к осуществлению государством непоследова­тельных шагов, как это случилось, например, с Республикой Азербайджан. Ведь, с одной стороны, эта страна подписала Соглашение о гуманитарном сотрудничестве государств- участников СНГ 2005 г. с оговоркой, что она не участвует в ст. 10, которой предусматривается создание Совета и при этом не ратифицировала это соглашение. Но с другой стороны, эта страна присоединилась к Соглашению о Совете 2006 г. и при­нимает участие в работе Совета, по крайней мере, назначила своего представителя в этот орган.

Полномасштабная реализация Советом своих полномо­чий в рамках всего СНГ ограничивается также и тем, что во всех отраслевых органах СНГ, действующих в гуманитарной сфере, участвует разное количество государств-участников СНГ, также они вносят многочисленные оговорки при присое­динении к соглашениям СНГ, регулирующим сотрудничество в гуманитарной сфере.

Большое количество вопросов порождает правовой ста­тус Совета и правила организации им своей деятельности.

Совет организует свою работу на основе перечисленных выше международно-правовых актов, в том числе и Положе­ния о Совете, которое не регулирует всех вопросов его право­вого статуса и деятельности. Достаточно уже сказать, что это Положение не регулирует довольно важный для организации сотрудничества между государствами вопрос - вопрос о его секретариате. У автора статьи ушло довольно много времени, чтобы установить, что функции рабочего аппарата Совета вы­полняет Департамент гуманитарного сотрудничества, обще­политических и социальных проблем Исполнительного коми­тета СНГ.

Часть пробелов Положения заполняются Общим поло­жением об органах отраслевого сотрудничества СНГ, утверж­денного Решением Совета глав государств СНГ в 2009 г. В част­ности, исходя из содержания последнего можно установить, что Совет должен ежегодно предоставлять в Исполнительный комитет СНГ информацию о своей деятельности; свою работу он должен организовывать на основе разработанных и утверж­денных им планов; в пределах своей компетенции Совет при­нимает решения и рекомендации, а в необходимых случаях вносит в установленном порядке предложения на рассмотре­ние Совета глав государств и Совета глав правительств СНГ. Кроме того, Совет подотчетен в своей деятельности Совету глав государств СНГ и Совету глав правительств СНГ. По на­шему мнению, стоит рассмотреть вопрос об уточнении, како­му именно из этих органов подотчетен Совет. Ведь, например, Совет по культурному сотрудничеству государств-участников СНГ подотчетен в своей деятельности Совету глав прави­тельств и об этом сказано в соответствующем Положении о нем.

Кроме того, в Положении о Совете говорится о том, что каждое государство-участник Соглашения должен назначить одного полномочного представителя, который будет членом этого Совета. Однако при этом в Соглашении не предусмо­трено требований в отношении лица такого представителя и рода его профессиональной деятельности. Этот пробел снова устраняется нормами вышеупомянутого Общего положения об органах отраслевого сотрудничества СНГ 2009 г. Согласно его положений, в состав органов отраслевого сотрудничества должны входить руководители соответствующих органов го­сударственной власти государств-участников СНГ. Ряд госу- дарств-участниц Соглашения о Совете 2006 г. назначили своих представителей в этот орган из числа министров или долж­ностных лиц, которые возглавляют ведомства, связанные с де­ятельностью этих государств в гуманитарной сфере. В то же время, от Республики Азербайджан был назначен Чрезвычай­ный и Полномочный Посол Азербайджанской Республики в Российской Федерации, от Республики Армения - Руководи­тель Аппарата Президента этого государства, от Республики Узбекистан - Генеральный директор эстрадного объединения «Узбекнаво» (при том, что для Узбекистана Соглашение о Со­вете 2006 г. не вступило в силу), то есть не все государства при­держиваются правил, предусмотренных вышеупомянутым Общим положением и, возможно, это также в какой-то мере может помешать эффективной работе Совета. Украина пока не назначила своего представителя в Совете и, по-нашему мнению, ей следует выбирать своего представителя из круга лиц, которые по должности выполняют функции по органи­зации межгосударственного сотрудничества в гуманитарной сфере. В него может быть включен вице-премьер-министр Украины по гуманитарным вопросам, или же один из мини­стров, руководящий профильным министерством (министр культуры, министр образования и науки, министр молодежи и спорта) и т.д. Также стоит обратить отдельное внимание на то обстоятельство, о котором говорилось выше - функции Со­вета частично пересекаются с функциями других органов СНГ, действующих в сфере организации межгосударственного со­трудничества в гуманитарной сфере, например с Советом по культурному сотрудничеству, поэтому возможно было бы лучше, чтобы представителем Украины во всех органах отрас­левого сотрудничества СНГ в гуманитарной сфере выступало одно и то же лицо.

В Соглашении о Совете отдельно не предусмотрены пра­ва и обязанности члена Совета, вместе с тем, исходя из тек­ста этого Соглашения можно подытожить, что он имеет ряд полномочий, которые выполняются им либо самостоятельно, либо совместно с другими членами, в частности:

-    по инициативе не менее трех членов Совета может быть созвано внеочередное заседание Совета;

-    присутствие 2/3 членов Совета является необходимым для того, чтобы признать заседание Совета правомочно;

-    члены Совета определяют место проведения заседаний (при этом расходы на проведение заседания будет принимать государство, на территории которой оно будет проводиться);

-    решения Совета принимаются простым большинством голосов его членов, присутствующих на заседании;

-    член Совета может заявить о своей незаинтересованно­сти в определенном вопросе, что не является препятствием для принятия решения.

-    члены Совета не согласные с его решением, могут выра­зить особое мнение, которое вносится в протокол заседания;

-    председательство в Совете осуществляется поочередно представителем каждого государства - участники на основе принципа ротации на срок не более чем один год. Предыду­щий и последующий председатели являются сопредседателя­ми действующего председателя.

Член Совета может инициировать разработку проекта документа, направленного на налаживание сотрудничества между гуманитарными отделениями Национальных акаде­мий наук и университетами государств-участников Соглаше­ния о Совете в области обмена научной литературой. Им, в частности, может быть предусмотрено, что учреждения, ко­торые подпишут этот акт, возьмут на себя обязательства вза­имно обмениваться определённым количеством экземпляров новоизданной ими научной литературы (с учетом профессио­нального направления их деятельности).

Следующим шагом Украины на пути полномасштабно­го участия в сотрудничестве стран СНГ в гуманитарной сфере может стать ее присоединения к Договору о создании Меж­государственного фонда гуманитарного сотрудничества госу- дарств-участников СНГ 2006 г., что повлечёт участие нашего государства в деятельности этого Фонда в качестве члена и на­делит его соответствующими полномочиями. Однако прежде чем присоединится к деятельности этого Фонда, Украине не­обходимо детально проработать все правовое регулирование его статуса и деятельности, которое действует в рамках СНГ, а также разработать концепцию консолидированного участия во всех органах отраслевого сотрудничества СНГ в гуманитар­ной сфере.

Как видно, государства-участники СНГ довольно охотно сотрудничают в гуманитарной сфере и исправление всех вы­шеперечисленных проблем только позитивно повлияет на развитие такого сотрудничества. Вместе с тем, отдельные го­сударства-участники СНГ не готовы пока к усиленной инте­грации в какой-либо сфере межгосударственных отношений, включая и гуманитарную. Причина этого состоит в том, что межгосударственная интеграция практически всегда тесно связана с введением на территории участвующих в ней госу­дарств единого правового регулирования определенных отно­шений. Формирование такого правового регулирования, как правило, возлагается на созданный государствами орган, ко­торый в следствии этого наделяется наднациональными пол­номочиями, что в свою очередь обуславливает потерю части суверенитета государства. А это обстоятельство очень пугает государства, которые совсем недавно обрели независимость.

Евразийская интеграция

Статья опубликована в Евразийском юридическом журнале № 9 (64) 2013