Место источников права ЕврАзЭС в правовых системах государств-членов
Достижение целей, поставленных государствами-членами Евразийского экономического сообщества (далее – ЕврАзЭС, Сообщество) во многом зависит от наличия качественной нормативной базы, которая будет соответствовать объективным закономерностям развития экономических отношений между государствами-членами, а также от эффективного претворения в жизнь норм, заложенных в международно-правовых актах, принимаемых в рамках данной международной организации. С дальнейшим углублением интеграции роль таких актов только усилится, а предмет их регулирования расширится.
Опыт Содружества Независимых Государств (далее – СНГ, Содружество) показывает, что качество правового регулирования внутри и во взаимоотношениях с государствами-членами международной организации обеспечивается не только содержанием и количеством принятых соглашений и решений, но и готовностью (способностью) государств их выполнять. Последнее в немалой степени зависит от системы правовых и иных (организационных) мер в национальном правопорядке, позволяющих обеспечить реализацию международно-правовых предписаний. Правовое содержание этих мер в конечном итоге определяется принятым в национальном законодательстве подходом к соотношению международного и внутригосударственного права.
В отличие от СНГ, исполнение решений, принимаемых институтами Сообщества, достигается путем принятия необходимых мер по их имплементации в национальное законодательство (п. 1 ст. 14 Договора об учреждении Евразийского экономического сообщества от 10 октября 2000 г.) (далее – Договор 2000 г.). Договоры вступают в силу после выполнения внутригосударственных процедур всеми участниками и имеют прямое действие, за исключением случаев, когда из содержания договора следует, что для его реализации необходимо принятие нормативных правовых актов (далее – НПА). Полномочия по контролю за выполнением государствами-членами принятых на себя обязательств независимо от их правовой природы (действующих в рамках Сообщества договоров и решений органов ЕврАзЭС) возложены на органы Сообщества в пределах их компетенции (п. 2 ст. 14 Договора 2000 г.).
Исходя из формально-юридического определения источников права как форм, при помощи которых фиксируются, закрепляются, официально выражаются юридические нормы, к источникам права ЕврАзЭС, рассматриваемым в настоящей статье, мы относим:
– международные договоры (как заключаемые самой организацией при осуществлении ее полномочий согласно ст. 11 Договора 2000 г., так и договоры, заключенные государствами-членами ЕврАзЭС для достижения ее целей, включая Договор 2000 г.),
– Основы законодательства ЕврАзЭС, которые устанавливают единые для Сторон нормы правового регулирования в базовых сферах правоотношений и которые принимаются путем заключения Сторонами соответствующих соглашений (ст. 1 Договора о статусе Основ законодательства ЕврАзЭС, порядке их разработки, принятия и реализации от 18 июня 2004 г.), а также
– решения органов ЕврАзЭС, носящие нормативный характер, которые становятся обязательными для государств-членов после их имплементации в национальное законодательство.
Для выявления места перечисленных источников в правовых системах государств-членов ЕврАзЭС обратимся к их законодательству, в первую очередь конституционному, поскольку именно в нем урегулированы вопросы соотношения международного и национального права.
Согласно Конституции Российской Федерации международные договоры Российской Федерации (далее – РФ, Россия) являются составной частью ее правовой системы. «Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора» (ст. 15). Аналогичная норма закреплена в Законе «О международных договорах Российской Федерации» 1995 г. (ст. 5), а также в отраслевом законодательстве (например, Гражданском кодексе РФ (ст. 7)). Таким образом, российским законодательством установлен безусловный приоритет норм, содержащихся в международных договорах РФ, над нормами внутригосударственного законодательства (кроме норм Конституции, поскольку «не соответствующие Конституции Российской Федерации международные договоры Российской Федерации не подлежат введению в действие и применению» (п. 6 ст. 125 Конституции РФ). Заметим, что в конституционном законодательстве России не проводится различий в правовом статусе ратифицированных международных договоров и договоров, которые становятся обязательными для государства на основании их утверждения (подписания) компетентным органом или должностным лицом.
В соответствии со ст. 4 (п. 3) Конституции Республики Казахстан (далее – Конституция РК) международные договоры, ратифицированные Республикой Казахстан, имеют приоритет перед ее законами и применяются непосредственно, кроме случаев, когда из международного договора следует, что для его применения требуется издание закона. Нормы договорных и иных обязательств Республики Казахстан являются действующим правом в Республике (п. 1 ст. 4 Конституции РК). Юридическая сила договоров, не подлежащих ратификации, а также иных обязательств Республики Казахстан в Конституции РК, равно как в Законах «О международных договорах Республики Казахстан» 2005 г. (гл. 3 «Выполнение международных договоров») и «О нормативных правовых актах Республики Казахстан» 1998 г. (ст. 4 «Иерархия нормативных правовых актов») не определена. Некоторые разъяснения, которые содержатся в ряде постановлений Верховного Суда и Конституционного Совета Республики Казахстан, также не дают однозначного ответа на этот вопрос. Так, в Нормативном постановлении Верховного Суда Республики Казахстан от 10 июля 2008 г. № 1 «О применении норм международных договоров Республики Казахстан» говорится о том, что «если нератифицированным международным договором, заключенным Республикой Казахстан после принятия действующей Конституции, установлены иные, чем в гражданском законодательстве, правила, то суды обязаны руководствоваться положениями п. 3 ст. 4 Конституции, а также … постановлениями Конституционного совета Республики Казахстан».
Что касается Республики Беларусь, то в настоящее время положение заключенных Республикой Беларусь международных договоров в ее правовой системе является неопределенным и зависимым от статуса того НПА, которым признается его обязательность. Согласно ст. 33 (п. 2) Закона «О международных договорах Республики Беларусь» 2008 г. «нормы права, содержащиеся в международных договорах Республики Беларусь, являются частью действующего на территории Республики Беларусь законодательства, подлежат непосредственному применению, кроме случаев, когда из международного договора следует, что для применения таких норм требуется принятие (издание) внутригосударственного нормативного правового акта и имеют силу того нормативного правового акта, которым выражено согласие Республики Беларусь на обязательность для нее соответствующего международного договора». Аналогичная норма содержится в ст. 20 Закона «О нормативных правовых актах Республики Беларусь» 2000 г.
Таким образом, международные договоры Республики Беларусь приравнены по своей юридической силе к тому НПА, которым выражено согласие Республики на их обязательность (это может быть закон, указ Президента, постановление Правительства, акт ведомства). В случае коллизии между нормативными правовыми актами субъекты правоотношений обязаны руководствоваться нормой акта, обладающего более высокой юридической силой. В случае коллизии между нормативными правовыми актами, обладающими равной юридической силой, действуют положения акта, принятого позднее (ст. 71 Закона «О нормативных правовых актах Республики Беларусь»).
Отсюда следует вывод, что действие норм международного договора на территории республики может быть отменено путем принятия нового закона, декрета или указа. В случае коллизии между нормами международного договора и нормами закона, декрета или указа будет действовать норма более позднего по времени принятия акта. В то же время Конституция Республики Беларусь (ст. 8) закрепила верховенство общепризнанных принципов международного права, к числу которых относится принцип pacta sunt servanda, и указала на необходимость обеспечения соответствия им законодательства.
Как видим, несмотря на провозглашение курса на сближение законодательства государств Таможенного союза, юридическая сила международного договора, как источника права, в этих государствах значительно отличается. Таким образом, в процессе унификации законодательства государств ТС необходимо будет разрешить и данное противоречие.
В соответствии со ст. 10 (п. 3) Конституции Республики Таджикистан «международно-правовые акты, признанные Таджикистаном, является составной частью правовой системы республики. В случае несоответствия законов республики признанным международно-правовым актам применяются нормы международно-правовых актов». Это положение подтверждается и конкретизируется (применительно к международным договорам) в Законе «О международных договорах Республики Таджикистан» 1999 г. (ст. 4): международные договоры, признанные Таджикистаном…, «являются составной частью правовой системы. В случае несоответствия законов республики признанным международно-правовым актам применяются нормы международного договора. Нормы официально опубликованных международных договоров Республики Таджикистан, не требующих принятия законов для их применения, действуют … непосредственно». «Международные правовые акты, признанные Таджикистаном» входят в систему НПА Республики Таджикистан и занимают в ней третье после Конституции, законов, принятых путем всенародного референдума, место (ст. 7 Закона «О нормативных правовых актах Республики Таджикистан» 2009 г.).
В Конституции Кыргызстана (п. 3 ст. 6) провозглашается, что «вступившие … в силу международные договоры, участницей которых является Кыргызская Республика, а также общепризнанные принципы и нормы международного права являются составной частью правовой системы Кыргызской Республики». Это же положение продублировано в Законе «О международных договорах Кыргызской Республики» 1999 г.. Однако приоритетное применение оговорено лишь в отношении норм международных договоров по правам человека, которые, согласно п. 3 ст. 6 Конституции «имеют прямое действие и приоритет над нормами других международных договоров». В иерархии НПА Кыргызской Республики, установленной в ст. 6 Закона «О нормативных правовых актах Кыргызской Республики» 2009 г., никакие международно-правовые акты не значатся, в отличие от предыдущего Закона «О нормативных правовых актах» 1996 г..
Что касается решений органов Сообщества, то проанализировав соответствующие конституционные положения и нормы специальных законов государств-членов ЕврАзЭС, можно прийти к выводу, что механизм их имплементации в государствах не определен. Тем не менее, к некоторым выводам относительно их правового статуса в ряде стран можно прийти путем толкования указанных НПА.
В частности, из приводившегося ранее п. 1 ст. 4 Конституции РК следует, что нормы актов международных организаций являются действующим правом в Казахстане, без прямого указания на их правовой статус и место в системе НПА.
Юридическая сила решений международных организаций в правовой системе Республики Беларусь может быть выведена из полномочий Конституционного Суда давать заключения о соответствии актов межгосударственных образований, в которые входит Республика Беларусь, … Конституции, международно-правовым актам, ратифицированным Республикой Беларусь, законам и декретам Президента (п. 4 ст. 116 Конституции). Таким образом, акты межгосударственных образований в иерархии НПА стоят ниже, чем Конституция, международные договоры, ратифицированные Республикой Беларусь, законы и декреты Президента. Однако, как уже неоднократно отмечалось, в том числе автором данной статьи, норма ст. 116 Конституции Республики Беларусь адресована исключительно Конституционному Суду.
Более того, акты межгосударственных образований (наряду с международным договорными обязательствами Республики Беларусь) в одностороннем порядке могут быть признаны Конституционным Судом «утратившими силу». Эти полномочия Конституционного Суда вытекают из ст. 9 Закона «О Конституционном Суде Республики Беларусь», согласно которой «законы, декреты и указы Президента Республики Беларусь, международные договорные и иные обязательства Республики Беларусь, акты межгосударственных образований, в которые входит Республика Беларусь, …, акты других государственных органов, признанные Конституционным Судом не соответствующими Конституции либо актам, обладающим более высокой юридической силой, считаются утратившими силу… с момента, определяемого Конституционным Судом».
Согласно ст. 7 и 8 Закона «О нормативных правовых актах Республики Таджикистан» «международные правовые акты, признанные Таджикистаном, входят в систему нормативных правовых актов Республики Таджикистан, вводятся в действие после официального опубликования, имеют прямое действие» и занимают в иерархии НПА место третьего уровня после Конституции и законов Республики Таджикистан, принятых путем всенародного референдума.
Даже краткого обзора национального законодательства государств-членов ЕврАзЭС достаточно, чтобы утверждать, что оно не приспособлено к реализации таких видов международно-правовых норм, как акты (решения) международных организаций: не предусмотрены ни механизмы их имплементации, ни место в иерархии НПА и т.д. В этой связи заслуживают внимания уже высказывавшиеся предложения о необходимости определения юридической силы (правового статуса) решений органов Сообщества, их иерархии в соотношении с актами законодательства Сторон. В целях надлежащей реализации актов Сообщества стоило бы также установить единые правила организации их исполнения на национальном уровне.
Таким образом, международные договоры, заключаемые в рамках ЕврАзЭС, имеют прямое действие в государствах-членах, кроме случаев, когда из содержания договора следует, что для его реализации необходимо принятие НПА («несамоисполнимые» договоры). В последнем случае они подлежат применению наряду с соответствующим законом, принятым для реализации положений договора. Юридическая же сила международного договора, как источника права, в этих государствах значительно отличается. В Российской Федерации международные договоры обладают приоритетом перед национальным законодательством. В случае несоответствия законов Республики Таджикистан «признанным международно-правовым актам применяются нормы международно-правовых актов». В Казахстане приоритет распространяется только на международные договоры, подлежащие ратификации. Конституция Кыргызской Республики исходит из признания приоритета договоров в области прав человека. В Республике Беларусь приоритет международных договоров ни Конституцией, ни специальным законодательством вовсе не предусмотрен. Международные договоры Республики Беларусь имеют силу того НПА, которым выражено согласие на их обязательность. Таким образом, в процессе унификации законодательства государств-членов ЕврАзЭС необходимо будет разрешить данное противоречие, возможно, сначала в рамках полномочий Межпарламентской Ассамблеи.
Механизм имплементации решений органов Сообщества в законодательстве государств-членов не определен. Их статус в системе НПА государств варьируется от признания за ними качества источников права второго (после законов, декретов и указов Президента, «международных договорных и иных обязательств» (Республика Беларусь)) и третьего (после Конституции и законов, принятых на референдуме (Таджикистан)) уровня до неопределенного указания на то, что они рассматриваются как часть права (правовой системы). В целях надлежащей реализации актов Сообщества следует установить единые правила их имплементации на национальном уровне, регламентировать их соотношение с НПА государств-членов.
Продемонстрированное выше отсутствие единообразного подхода к соотношению международно-правовых актов Сообщества с НПА государств-членов ЕврАзЭС, серьезно препятствующее процессу их дальнейшей интеграции с выходом на ее новую ступень – Евразийский союз, с большой степенью вероятности потребует внесения изменений в национальное законодательство, обеспечивающее имплементацию международно-правовых обязательств.
Статья опубликована в Евразийском юридическом журнале № 7 (62) 2013
