Для дальнейшей экономической интеграции в рамках СНГ, в том числе для функционирования единого экономического пространства, предусмотренного в рамках ЕврАзЭС, необходимо наличие единой транспортной системы, обеспечивающей устойчивые транспортные связи между странами-участницами данных структур. На современном этапе такие функции способны выполнять международные транспортные коридоры (далее – «МТК»), поэтому одной из важнейших задач евразийской интеграции является создание и обеспечение функционирования евразийских МТК.
Прежде всего, возникает вопрос о том, что такое МТК. Общепринятого нормативно закреплённого определения МТК не существует, различные мнения высказывают и представители доктрины1. Думается, что МТК – это транспортный маршрут, который проходит по территории двух или более государств, обеспеченный соответствующей инфраструктурой, транспортными средствами и располагающий геополитическим базисом, по которому, во-первых, осуществляются регулярные (линейные) перевозки грузов (пассажиров) и который, во-вторых, создан и реализуется на определенной международно-правовой основе.
Родовым понятием для МТК является термин «транспортный коридор». В зависимости от прохождения маршрута транспортные коридоры классифицируются на «национальные транспортные коридоры», то есть внутригосударственные маршруты, имеющие национальный правовой режим, и на «международные транспортные коридоры», то есть такие маршруты, которые выходят за рамки территории одного государства, являясь «международными». При этом следует различать МТК в собственном смысле слова и в широком понимании термина «международный». МТК в узком значении представляет собой международный маршрут, имеющий в своей основе международно-правовое регулирование, прежде всего договорную базу. Например, МТК «Север-Юг», основанный на нормах Соглашения о МТК «Север-Юг» 2000 г. Как вариант возможно регулирование и на основании норм международного обычая. Примером будет являться южный морской евразийский маршрут через Суэцкий канал. Приведённое выше определение МТК относится именно к МТК в узком значении. МТК в широком значении включают в себя все транспортные коридоры международного значения, в том числе не имеющие договорной или обычно-правовой международной основы и базирующиеся на нормах «мягкого права». Примером является система панъевропейских коридоров, обозначенных в Критских резолюциях 1994 г.
Правовой режим МТК представляет собой совокупность правил, вытекающих из международно-правового статуса МТК и определяющих порядок функционирования и использования МТК. Прежде чем рассматривать правовые режимы конкретных евразийских МТК, необходимо остановиться на теоретических вопросах правовых режимов.
Правовой режим производен от основополагающих и развивающих норм, которые заложены в основу регулирования определенной группы общественных отношений, и реализуется в ходе действия правовых норм. В науке международного права ведется дискуссия о природе правовых режимов. Ряд авторов высказывают позицию о рекомендательном характере режима2. Другая позиция заключается в понимании правового режима как совокупности обязательных, «когентных» норм3. Данные нормы содержатся в международных договорах либо обычаях и по своему статусу не могут носить рекомендательный характер. Как представляется, более обоснованная позиция заключается в признании обязательного характера режима, в его принципиальной значимости для международных отношений.
МТК обладают как национально-правовым, так и международно-правовым режимами.
Существование национально-правового режима МТК вытекает из суверенитета государства над участками МТК, проходящими по его территории. Порядок использования МТК, в том числе условия транзита, определяется внутригосударственным законодательством. При этом может допускаться свобода использования маршрута различными странами, если это предусмотрено международным договором и национальным законодательством государства, по которому проходит соответствующий участок МТК. Национально-правовой режим обычно характерен для МТК, предусмотренных в резолюциях организаций и конференций, и объясняется с правовой точки зрения рекомендательным характером указанных актов, которые не могут установить свободу использования маршрута различными странами. Таким образом, МТК, имеющие национально-правовой режим для отдельных своих участков, не могут предоставить грузоотправителям и грузоперевозчикам единые условия на всём протяжении маршрута ввиду расхождения национально-правового регулирования в странах, по которым проходит маршрут. Вместе с тем данный режим позволяет в полной мере обеспечить государственные интересы каждой страны, по территории которой проходит маршрут МТК, в том числе в случаях резкого изменения политической, социальной и экономической обстановки. При этом на участки любого МТК в открытом море распространяется принцип свободы судоходства на основании норм международного морского права.
Международно-правовой режим МТК основан на принципах свободы судоходства и свободы транзита и предполагает свободное использование различными странами на условиях равного доступа. Международно-правовой режим закреплен, как правило, в конвенциях о МТК, то есть характерен для МТК в узком значении. Аналогичные нормы обычно устанавливаются в конвенциях о торговом судоходстве по международным проливам и каналам.
Правовой режим МТК обычно закрепляется в международном договоре, который содержит обязательства государств-участников договора относительно функционирования и использования МТК. Это требования об обеспечении функционирования МТК в рамках определенного в договоре маршрута, о соответствии транспортной инфраструктуры МТК требованиям определенных стандартов, о предоставлении таможенной процедуры международного транзита для товаров, следующих в рамках МТК, предоставлении многоразовых въездных виз для соответствующего транспортного персонала и др. Например, данные нормы содержатся в ст. 4 Соглашения о МТК «Север-Юг» 2000 г.
Вместе с тем необходимо понимать, что международный договор о МТК является основой для принятия в дальнейшем норм и положений, направленных на его реализацию. Так, возможно принятие другого международного договора. Например, для реализации норм Соглашения о МТК «Север-Юг» 2000 г. Иран, Казахстан и Туркмения в 2007г. подписали Меморандум о строительстве новой прикаспийской железнодорожной линии, которая должна расширить возможности данного МТК. Более часто для реализации норм международного договора о МТК используется потенциал международных организаций (органов), работающих в сфере данного договора. Происходит это в форме принятия указанными структурами резолюций по вопросам функционирования МТК. Например, резолюции Координационного Совета как руководящего органа МТК «Север-Юг». Совокупность данных актов (соглашений и резолюций) по конкретному международному договору о МТК называется системой данного договора. Например, система Соглашения о МТК «Север-Юг» 2000 г.
Необходимо отметить, что правовой режим МТК распространяется на определенную территорию. Это пространство, которое занимает сам транспортный путь (железнодорожный путь, автомобильное шоссе, водный путь, воздушный коридор), инфраструктура. Ни в коем случае нельзя считать, что государственная территория, по которой проходят участки МТК, изменяет свой статус – речь идет лишь о свободе использования транспортного пути и его инфраструктуры для целей международных перевозок, установленной в согласованном государствами порядке.
Государства-участники международного договора о МТК могут изменить правовой режим МТК путём внесения в данный договор соответствующих изменений.
Имеющиеся коридоры представлены в основном железнодорожно-водными маршрутами, но имеется и автомобильная инфраструктура. Основная протяженность МТК СНГ приходится на железнодорожные магистрали. Большинство железных дорог, входящих в МТК СНГ, являются электрифицированными и обладают достаточной пропускной способностью. Организационная база для функционирования железных дорог СНГ как элементов МТК была закреплена в «Схеме железнодорожных сообщений государств Содружества на период до 2010 г. с учетом формируемых международных транспортных коридоров» от 2004 г.5 Этот документ, также как и большинство других в рамках СНГ, относится к категории «мягкого права». Он был одобрен на заседании Совета по железнодорожному транспорту государств – участников Содружества.
В литературе встречается термин «система МТК СНГ» как «сложившейся устойчивой основы сетевой структуры МТК СНГ по видам транспорта»6. По нашему мнению, преждевременно рассматривать систему МТК на территории СНГ как сложившуюся. Возможно говорить лишь о попытках формирования данной системы. Приведённая оценка объясняется прежде всего тем, что отсутствуют международные договоры по конкретным МТК. Соответственно, большинство имеющихся коридоров можно оценивать лишь как транспортные коридоры международного значения. Они не имеют международно-правового режима, в отличие от МТК.
В рамках СНГ действует «разноскоростная интеграция». Поэтому имеются примеры более эффективного сотрудничества в транспортной сфере, но с меньшим кругом участников. Большие надежды на «наивысшую скорость» возлагаются на нормы нового договора о Таможенном союзе между Россией, Беларусью и Казахстаном в декабре 2009 г. (Алма-Ата) – ведь территория Таможенного союза позволяет создать полноценный евразийский МТК.
Сотрудничество в рамках ЕврАзЭС характеризуется тем, что «…на сегодняшний день принятые в его рамках документы по транспортной тематике в основном дублируют международные договоры, согласованные и подписанные ранее на уровне Совета глав правительств СНГ».
Работа по унификации национального транспортного законодательства велась «Межпарламентским комитетом Республики Беларусь, Республики Казахстан, Кыргызской Республики и Российской Федерации, а после создания ЕврАзЭС – Межпарламентской Ассамблеей ЕврАзЭС».
В рамках данных органов разработаны некоторые акты, в том числе Концепция и Законодательные предложения по Основам транспортного законодательства государств-членов ЕврАзЭС. Концепция принята Постановлением Межпарламентской Ассамблеи ЕврАзЭС от 16 июня 2003 г. № 4-11. Законодательные предложения были утверждены Межпарламентской Ассамблеей ЕврАзЭС в 2004 г.
В рамках ЕврАзЭС имеются и международные договоры. В Соглашении о проведении согласованной политики по формированию и развитию транспортных коридоров Евразийского экономического сообщества 2005 г. (Астана)9 участвует пять государств, в том числе РФ. Соглашение принято главами правительств. Оно касается общих вопросов развития МТК: дано определение МТК, закрепляются цели развития МТК. Стороны провозглашают стремление к проведению некоторых совместных действий по развитию МТК, унифицированию их технических и технологических параметров, совершенствованию таможенного законодательства, развитию смешанных перевозок и др. Создан координирующий орган в сфере МТК – Совет по транспортной политике ЕврАзЭс. К сожалению, не закрепляются конкретные маршруты и технические требования к ним.
Таким образом, субрегиональное международное сотрудничество в рамках ЕврАзЭс до настоящего времени не реализовало своего потенциала. Положительным моментом в дальнейшей деятельности СНГ и ЕврАзЭс была бы большая конкретика в принятии решений относительно МТК. Прежде всего это касается маршрутов МТК.
Среди таких маршрутов наиболее серьезной проработкой и известностью выделяются МТК «Север-Юг», МТК «Транссиб» и МТК «Севморпуть».
Правовой режим МТК «Север-Юг» закреплён в международном договоре нового для международного права типа, Соглашении о международном транспортном коридоре «Север-Юг» 2000 г. Новелла заключается в том, что этот договор не только обозначает маршрут МТК, но и устанавливает ряд дополнительных норм, касающихся режима данного МТК. Соглашение подписано 12 сентября 2000 г. на 2-ой Международной евроазиатской конференции по транспорту (Санкт-Петербург) Индией, Ираном и Россией. Эти вопросы урегулированы в Постановлении Правительства РФ от 11 сентября 2000 г. N 673 «О подписании Соглашения о международном транспортном коридоре «Север-Юг». Постановлением поручено Министерству транспорта и МПС РФ подписать от имени РФ соглашение «О международном транспортном коридоре «Север-Юг». Таким образом, данный МТК понимается в узком значении, поскольку имеется международно-правовая база в виде конвенционного регулирования.
В апреле 2001 г. соглашение было ратифицировано Индией, в октябре 2001 г. –Ираном. 12 марта 2002 г. Президент РФ подписывает ФЗ «О ратификации соглашения «О международном транспортном коридоре «Север-Юг». Страной-депозитарием Соглашения выбрана Исламская Республика Иран.
Проект МТК был разработан российскими специалистами как продолжение панъевропейского МТК № 9: Хельсинки – Санкт-Петербург – Москва/Псков – Киев – Любашевка – Кишинев – Бухарест – Дмитровград – Александрополис – Киев – Минск – Вильнюс – Каунас – Клайпеда/Калининград – Любашевка – Одесса.
Смешанный железнодорожно-водный маршрут связывает Индию, страны Персидского залива и Юго-восточной Азии с Европой с помощью транспортных систем России и Ирана.
Южная ветвь МТК идет из Персидского залива, Индии через Иран10. «Российская часть начинается паромными линиями на Каспии и продолжается либо переходом на железнодорожную сеть, либо доставкой грузов судами «река – море» по единой глубоководной системе внутренних водных путей России напрямую потребителям Европы и в Среднюю Азию».
Схематично маршрут выглядит следующим образом: Восточная Европа, Центральная Европа, Скандинавия – Санкт-Петербург – Москва – Астрахань/Оля/Махачкала – Каспийское море – Иран – страны Персидского залива – Индийский океан – Индия. Такая схема дает практически двукратный выигрыш относительно расстояния по сравнению с южным морским путем через Суэцкий канал.
При подписании было отмечено, что договор остается открытым для других стран. В настоящее время к Соглашению 2002 г. присоединились Азербайджан, Армения, Беларусь, Казахстан, Оман, Сирия. Подали заявки на присоединение Турция и Украина. Намерение присоединиться к соглашению высказывал ряд стран, в том числе пока не присоединившихся к соглашению – Бахрейн, Болгария. Также предусматривается возможность участия Индонезии, Кувейта, Литвы, Малайзии, ОАЭ, Саудовской Аравии, Финляндии и Шри-Ланки. В мае 2002 г. в Санкт-Петербурге министры транспорта стран-участниц подписали протокол об официальном открытии коридора.
МТК «Север-Юг» обладает международно-правовым режимом. Функции соглашения 2000 г. не сводятся только к закреплению маршрута МТК. Это отражено, в частности, в ст. 4 «Содействие международным перевозкам пассажиров и товаров», закрепляющей предоставление права международного транзита для стран-участниц через их территории, введения режима многократных въездных виз для транспортного персонала, а также обеспечение эффективного содействия международным транзитным перевозкам. Ст. 5 предусматривает отсутствие налогов, сборов и иных платежей, в том числе таможенных.
На текущий момент это единственный евразийский МТК, имеющий конвенционную базу. Маршруты и правовые режимы МТК «Севморпуть» и МТК «Транссиб» закреплены в рамках «мягкого права» и не имеют конвенционной основы. Соответственно, они могут рассматриваться как МТК в широком значении, иначе – транспортными коридорами международного значения.
МТК «Севморпуть» состоит из трех элементов:
– североевропейское плечо (так называемый Евро-Арктический транспортный коридор) – морской участок из Атлантики вдоль побережья Норвегии;
– основной участок вдоль арктического побережья РФ;
– тихоокеанское плечо в азиатские страны (так называемый Азиатско-Тихоокеанский транспортный коридор).
Относительно тихоокеанского плеча сложностей в правовом регулировании не существует, так как функционируют нормы международного морского права, основанные на принципе свободы судоходства в открытом море. Правовой режим норвежского и российского участков более сложен, он обусловлен геополитическими факторами, действующими в Арктике.
Рассмотрим статус североевропейского участка. Он представляет собой норвежский национальный морской маршрут Индерлее. Воды, по которым проходит Индерлее, отнесены к категории исторических, то есть имеющих режим внутренних морских вод. В 1951 г. это было подтверждено решением Международного Суда ООН, «вынесенным по англо-норвежскому спору в связи с изданием Норвегией в 1935 и 1937 гг. соответствующих королевских декретов».
Далее обратимся к российскому участку МТК. Это национальный транспортный маршрут Северный морской путь (СМП). Регламентация его статуса содержится, прежде всего, в ст. 14 ФЗ РФ «О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации» от 31 июля 1998 г. № 155-ФЗ. СМП определяется как «исторически сложившаяся национальная единая транспортная коммуникация Российской Федерации в Арктике. Плавание по трассам СМП, в том числе в проливах Вилькицкого, Шокальского, Дмитрия Лаптева, Санникова, осуществляется в соответствии с настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами, международными договорами Российской Федерации и правилами плавания по трассам СМП, утвержденными Правительством Российской Федерации и опубликованными в «Извещениях мореплавателям».
Вместе с тем единой трассы на СМП не существует. В зависимости от ледовой обстановки используется низко-, средне- либо высокоширотный путь. Чем севернее (ближе к полюсу) пролегает маршрут, тем короче трасса, соответственно возможно более быстрое прохождение. Проблема правового режима СМП в том, что рассмотренный национально-правовой режим касается только низко- и среднеширотных маршрутов. Высокоширотные трассы СМП рассматриваются международным морским правом как открытое море.
В советский период СМП рассматривался как внутригосударственный маршрут, обладающий огромной военно-стратегической и экономической значимостью. На СМП были построены более пятидесяти портов, создана другая инфраструктура, прежде всего – атомный ледокольный флот.
Использование СМП на современном этапе ведется в основном в рамках внутренних перевозок. В первую очередь это связано с активным освоением нефтегазовых месторождений Крайнего Севера. Вместе с тем, во время рыночных реформ, финансирование работы СМП было урезано. Возник вопрос о коммерческом использовании трассы для обеспечения самоокупаемости маршрута. Именно тогда возникла идея о широкомасштабном использовании транзитного потенциала СМП с целью коммерческого привлечения иностранных евразийских грузопотоков.
Уже в 1990 г. в Правилах плавания по трассам Северного морского пути предусмотрено регулирование судоходства «на недискриминационной для судов всех государств основе» (п. 2). Таким образом, было разрешено судоходство иностранных судов по СМП. Однако ведущие западные судоходные компании не обладают судами необходимого ледового класса, капитаны и команды не имеют опыта плавания во льдах. Кроме того, сроки подачи и рассмотрения заявок на проход по трассе Администрацией СМП несовместимы с регулярностью современного торгового судоходства. Также необходимо отметить возможность вынесения решения об обязательной ледокольной проводке и её высокой стоимости.
Вместе с тем, в связи с огромной стратегической значимостью СМП для России, следует весьма осторожно подходить к его статусу. Другими словами, СМП может рассматриваться как участок МТК «Севморпуть», но статус СМП должен определяться РФ самостоятельно. Интернационализация СМП не только совершенно необязательна, но и вредна для нашей страны. Для обеспечения функционирования МТК «Севморпуть» достаточно наличия российской государственной транспортной компании (или компании с государственным участием). Компания на равных основаниях могла бы предоставлять услуги по прямой евразийской транспортировке иностранных транзитных грузов любой страны.
Компания являлась бы транспортным оператором, который предоставляет круглогодичное регулярное сообщение по СМП. Для этого необходимо иметь суда ледового класса и возможность ледокольной проводки в зимнюю навигацию. Потенциально такие возможности у России на текущий момент имеются. Причем имеются они сейчас только у России, поскольку иностранное судостроение не предлагает транспортных судов серьёзных ледовых классов и соответствующей энерговооруженности. Кроме того, специалисты-практики указывают на проблему незаинтересованности иностранных судовладельцев в арктическом судоходстве вследствие высоких социальных требований профсоюзов моряков из-за суровых условий работы. Также известны случаи непрофессионализма иностранных моряков в условиях полярного плавания, допускающих в том числе «заморозку судна в пути».
СМП является единственной российской трансконтинентальной магистралью в Арктике и единственной в мире действующей трансконтинентальной арктической магистралью. Этим обусловлено её ключевое значение для освоения данного региона. После ликвидации строительства высокоширотной железнодорожной магистрали в 1953 г. реальной альтернативы или дублёра этого морского маршрута Россия пока не имеет. Ввиду стратегической значимости маршрута придавать ему международно-правовой статус недопустимо. Современная ситуация с включением СМП в МТК «Севморпуть» как транспортного коридора международного значения (или МТК в широком значении) с национально-правовым режимом приемлема для национальных интересов нашего государства.
Как уже отмечалось, одним из перспективных транспортных коридоров для стран СНГ является МТК «Транссиб». Основой для МТК «Транссиб» является Великая Сибирская магистраль (Транссибирская железная дорога, или Транссиб): Челябинск – Омск – Иркутск – Хабаровск – Владивосток (около 7 тыс. км). Эта самая протяжённая в мире железная дорога построена в 1891 – 1916 гг.
Транссиб продолжает Критский МТК № 2: Берлин – Варшава – Минск – Москва. Таким образом, на западном направлении Транссиб связан с европейской сетью.
На восточном направлении «железная дорога дает выход грузов к морскому побережью, где на основе морских портов созданы крупные транспортные узлы, а также к трём пограничным железнодорожным пунктам пропуска с Кореей и Китаем. Эти транспортные узлы обеспечивают прямой контакт с государствами Азиатско-Тихоокеанского региона и Северо-восточной Азии»15. Устойчивые транспортные связи с этими странами начали налаживаться еще в годы «Холодной войны», несмотря на принадлежность к различным политическим блокам. «При всей сложности политики стран Европы и Азии, есть железные законы бизнеса. Грузы пройдут там, где это наиболее выгодно и комфортно»16. Поэтому уже в 1958 г. в Токио заключается Соглашение об установлении регулярной пароходной линии между портами СССР и Японии (Находка – Иокогама). В целом Транссиб весьма выгоден для евразийского грузопотока, так как по сравнению с Южным морским маршрутом через Суэцкий канал сокращает путь из АТР в Европу более чем на 6000 км.
Таким образом, МТК «Транссиб» является МТК в широком значении и характеризуется национально-правовым режимом. Думается, что в рамках СНГ Россия должна проводить политику по международно-правовому закреплению ведущей роли Транссиба в качестве евразийского коридора. Другими словами, необходимо принятие международного договора, а не только актов «мягкого права». Использование транзитного потенциала кавказских и центрально-азиатских государств – бывших республик СССР – необходимо увязывать с маршрутами, проходящими по территории России.
На текущий момент не существует эффективной системы международно-правового регулирования евразийских континентальных МТК. Существующие конвенции не обеспечивают единого правового режима для евразийских транспортных магистралей. Фактически международно-правовой режим имеется только у МТК «Север-Юг», у этого маршрута существует конвенционная база – Соглашение о МТК «Север-Юг» 2000 г. Иные евразийские коридоры, обозначенные в актах «мягкого права», являются МТК в широком значении (иначе – транспортными коридорами международного значения), и характеризуются национально-правовым режимом.
Заинтересованные страны – участницы АТЭС, ЕС и СНГ на современном этапе вряд ли готовы к подписанию конвенции, регламентирующей маршруты евразийских континентальных МТК. Но документ рамочного характера на уровне резолюции международной конференции принять вполне реально. Он должен быть основан на режиме свободы транзита и содержать хотя бы общие технические и эксплуатационные требования к транспортным путям (либо ссылки на такие требования). Основа для такого документа имеется – вышерассмотренные конвенции и акты «мягкого права».
Статья опубликована в Евразийском юридическом журнале № 1 (56) 2013
