Евразийское интеграционное право и проблемы его реализации

В отличие от права ЕС, базу которого составляют два учредительных Договора и Хартия о правах человека, основа так называемого евразийского интеграционного права представлена множеством взаимосвязанных между собой международно-правовых документов. При этом многие заключенные договоры во многом устарели, часть решений сами собой потеряли свою актуальность и силу, а некоторые из них, ввиду заложенного в них содержания и механизмов реализации, заранее были обречены на неудачу. Со времени развала СССР было предпринято великое множество попыток создать на постсоветском пространстве дееспособную интеграционную группировку и соответствующий ее целям правопорядок. Однако ни одна из таких попыток не дала ожидаемых результатов в силу разных причин, основными из которых можно на-звать разнонаправленность национальных интересов, неадекватный уровень социально-экономического и культурного развития, несоответствие создаваемых международно-правовых моделей интеграционных структур национальным интересам развития, и, самое главное, неготовность лидеров соответствующих государств ограничить свой суверенитет в пользу общих интересов. В результате сформировалась некая аморфная, декларативно-рекомендательная «правовая» база евразийской интеграции, которая в большей своей части не работает.

Учитывая изложенное, представляется, что в качестве основы для анализа евразийского интеграционного права следует выделить лишь те международные договоры, которые сегодня фактически регулируют базовые межгосударственные отношения в рамках наиболее результативного интеграционного объединения – Таможенного союза и Единого экономического пространства ЕврАзЭС, а именно:
- Договор о Таможенном союзе и Едином экономическом пространстве от 26 февраля 1999 г.;
- Договор об учреждении Евразийского экономического сообщества от 10 октября 2000 г. (с изменениями от 25 января 2006 г. и 6 октября 2007 г.);
- Договор о создании единой таможенной территории и формировании таможенного союза от 6 октября 2007 г.;
- Договор о Комиссии Таможенного союза от 6 октября 2007 г. (утратил силу со 2 февраля 2012 г);
- Договор о Евразийской экономической комиссии от 18 ноября 2011 г.

Анализ норм-целей вышеназванных международных договоров указывает на то, что общие интересы интегрирующихся государств узко направлены лишь на обеспечение экономического развития своих стран. При этом фундаментальные цели, а именно, вопросы человеческого развития, на которые, как правило, направлена деятельность любого демократического, правового и социального государства как в экономической области, так и в политической, лишь подразумеваются в виде общераспространенной фразы «в целях социального прогресса и повышения благосостояния народов» (преамбула Договора о Таможенном союзе и Едином экономическом пространстве). В отличие от учредительных Договоров Европейского Союза, где четко прописаны главные цели – люди, народы, их права и интересы устойчивого развития в гармонии между собой, и где экономика и политика рассматриваются лишь как средства реализации этих прав и интересов, в евразийском интеграционном праве все определяют экономические цели, занимающие главное и единственное место в базовых международных договорах, формирующих его основу. Так, «основными» целями формирования Единого экономического пространства (ЕЭП) Договор о Таможенном союзе и Едином экономическом пространстве (далее – ДТС и ЕЭП) называет следующие:
- эффективное функционирование общего (внутреннего) рынка товаров, услуг, капитала и труда;
- создание условий стабильного развития структурной перестройки экономики Сторон в интересах повышения жизненного уровня их населения;
- проведение согласованной налоговой, денежно-кредитной, валютно-финансовой, торговой, таможенной и тарифной политики;
- развитие единых транспортных, энергетических и информационных систем;
- создание общей системы мер государственной поддержки развития приоритетных отраслей экономики, производственной и научно-технологической кооперации.

Как видно, эти цели размыты, неконкретны и не очень понятны обычным людям, которые не видят в них своих интересов. Людям-неспециалистам не понятно, во имя чего, например, надо проводить «согласованную налоговую, денежно-кредитную, валютно-финансовую, торговую, таможенную и тарифную политику» или зачем необходимо «развитие единых транспортных, энергетических и информационных систем»? Политические элиты интегрирующихся государств не определили в договорах базовых прав и интересов своих народов и каждого человека в отдельности. По существу определенные в данном Договоре цели являются всего лишь методами достижения более важных, фундаментальных, но почему-то подразумеваемых целей. Возникает резонный вопрос, как можно выработать эффективные методы достижения целей, если сами цели отсутствуют или подразумеваются? Исходя из этого, уже на данном этапе анализа можно спрогнозировать если не фиаско, то весьма низкую эффективность интеграционного проекта, не имеющего конкретных базовых целей, но имеющего «методы» их достижения.

Кроме того, в статье 7 Договора о Таможенном союзе и Едином экономическом пространстве определены также и этапы формирования Таможенного союза и Единого экономического пространства. В соответствии с положениями этой статьи на первом этапе завершается формирование Таможенного союза и единой таможенной территории, а «второй этап предполагает создание Единого экономического пространства, включающего формирование общего (внутреннего) рынка товаров, услуг, капитала и труда, про-ведение общей экономической политики и создание единой инфраструктуры, завершение гармонизации законодательства Сторон, обеспечивающего функционирование Единого экономического пространства. На последующих этапах экономического сотрудничества Стороны будут стремиться к согласованию параметров основных макроэкономических показателей». Данный Договор подписали и ратифицировали Беларусь, Казахстан, Кыргызстан, Россия и Таджикистан, однако только через восемь лет создать Таможенный союз реально были готовы Беларусь, Казахстан и Россия, которые и заключили 6 октября 2007 года Договор о создании единой таможенной территории и формировании Таможенного союза.

В преамбуле названного Договора в качестве его целей называется обеспечение «свободного перемещения товаров во взаимной торговле и благоприятных условий торговли Таможенного союза с третьими странами, а также развитие экономической интеграции Сторон». И вновь главными целями Сторон выступают не люди, а экономические интересы государств-членов Таможенного союза.

Таким образом, анализ целей евразийского интеграционного правопорядка позволяет говорить о том, что первостепенные, основополагающие цели, во имя которых создается этот правопорядок, фактически замещены методами (инструментами) экономической политики, а посему могут быть непонятны населению и вызывать у него, как минимум, скепсис, учитывая, что в истории постсоветской интеграции таких «исторических» и благополучно почивших договоров было немало. Кроме того, нераскрытие целей может вызывать и откровенную оппозицию в обществе. К примеру, многие граждане России видят в такой интеграции только возможность для бесконтрольной трудовой миграции, содержание «нахлебников». Казахстанское население, видя, как растут цены с введением Таможенного союза, также не выражают особого оптимизма по этому поводу. Белорусская оппозиция пугает население поглощением Беларуси Россией и т.п. Поэтому в силу названных причин возникают обоснованные сомнения в эффективности той международно-правовой модели, в рамках которой создан и функционирует Таможенный Союз и Единое экономическое пространство.

В интеграционных документах, на наш взгляд, должны быть, прежде всего, четко и ясно обозначены цели правопорядка, выражающие не только интересы интегрирующихся государств и народов, но и права и интересы каждого человека в гармонии с правами и интересами всех других членов общества. И только потом должны указываться принципы, методы, механизмы их достижения. Только в этом случае они (наряду с методами и механизмами реализации) будут разделяться и поддерживаться населением объединяющихся государств. Евросоюз в отличие от Таможенного союза и Единого экономического пространства достаточно четко определяет цели интеграции и придает этим нормам-целям высшую юридическую силу, поскольку именно они представляют собой основу всего права ЕС.

Методы реализации целей правопорядка, как правило, отражаются в его основных принципах. Если говорить о принципах евразийского интеграционного правопорядка, то они определены в Договоре о Таможенном союзе и Едином экономическом пространстве от 26 февраля 1999 г. (далее – ДТСиЕЭП). К ним отнесены:
- принцип недискриминации;
- принцип взаимной выгоды;
- общие (универсальные) принципы: взаимопомощь, добровольность, равноправие, ответственность за принятые обязательства, открытость.
Кроме того, к принципам евразийского интеграционного правопорядка можно также отнести, на наш взгляд, и принципы деятельности Евразийской экономической комиссии, установленные в статье 2 До-говора о Евразийской экономической комиссии от 18 ноября 2011 г. (далее – ДЕЭК):
- обеспечение взаимной выгоды, равноправия и учета национальных интересов государств-членов;
- экономическая обоснованность принимаемых решений;
- открытость, гласность, объективность.

Обеспечивают реализацию целей и принципов евразийского интеграционного правопорядка следующие органы управления Таможенным союзом и Единым экономическим пространством (далее – ТС и ЕЭП):
- Высший Евразийский экономический совет (ВЕЭС) - высший орган ТС и ЕЭП в составе глав государств или глав правительств, который заключает международные договоры в сфере интеграционного развития, а также принимает важнейшие стратегические решения в данной сфере на основе единогласия (консенсуса);
- Евразийская экономическая комиссия (далее – Комиссия) – наднациональный исполнительный орган, состоящий из двух «этажей» управления: Совета Комиссии и Коллегии Комиссии. Основной задачей Комиссии в соответствии со статьей 1 ДЕЭК является «обеспечение условий функционирования и развития Таможенного союза и Единого экономического пространства, а также выработка предложений в сфере экономической интеграции в рамках Таможенного союза и Единого экономического пространства».

- Суд ЕврАзЭС – наднациональный судебный орган Таможенного союза и Единого экономического пространства.

Теперь проанализируем, как обеспечены декларируемые цели и принципы механизмами реализации и обеспечены ли они ими вообще. Механизм реализации целей и принципов евразийского правопорядка, в отличие от европейского, довольно прост. В общем виде его можно определить как совокупность норм, регулирующих процесс принятия и исполнения решений органами ТС и ЕЭП, включая правомочия этих органов.

В соответствии со статьей 8 ДЕЭК, «Совет Комиссии осуществляет общее регулирование интеграционных процессов в Таможенном союзе и Едином экономическом пространстве, а также общее руководство деятельностью Комиссии», принимая решения консенсусом по совершенствованию нормативно-правовой базы ТС и ЕЭП. Совет также вносит на одобрение ВЕЭС проекты международных договоров, предложения по основным направлениям развития интеграции и дает соответствующие поручения Коллегии (см. ст. 9 ДЕЭК). Коллегия Комиссии исполняет международные договоры, решения ВЕЭС, а также решения Совета Комиссии, и принимает с этой целью необходимые собственные решения (см. ст. 18 ДЕЭК). При этом решения ВЕЭС, состоящего из трех глав государств (правительств), и решения Совета Комиссии, состоящего из трех заместителей глав правительств, принимаются консенсусом (см. ст. 8 и 12 ДЕЭК). Решения Коллегии Комиссии, состоящей из девяти членов по три от каждого государства, принимаются либо консенсусом, либо квалифицированным большинством в 2/3 от общего числа членов Коллегии (см. ст. 15 и 21 ДЕЭК). Коллегия также готовит проект бюджета Комиссии, направляет его на одобрение Совету, а Совет в свою очередь после одобрения направляет его на утверждение ВЕЭС. Кроме того, Коллегия Комиссии через свои представительства в государствах-членах либо через иные источники информации осуществляет мониторинг исполнения государствами-членами их обязательств, вытекающих из международных договоров, а также решений Комиссии (в прошлом – решений Комиссии Таможенного союза как предшественницы Евразийской экономической комиссии). Если какое-либо государство нарушает или ненадлежащим образом выполняет свои обязательства, то «Коллегия Комиссии решением, принятым двумя третями голосов, направляет Стороне уведомление о необходимости обязательного исполнения соответствующего международного договора и (или) решения Комиссии и устанавливает разумный срок, в течение которого Сторона обязана устранить такое нарушение» (ст. 20 ДЕЭК). В случае если в установленный срок Сторона не исполняет решение, то Коллегия Комиссии передает данный вопрос на рассмотрение Совета Комиссии. Совершенно очевидно, что вряд ли Совет, постановляющий консенсусом, примет решение, имеющее негативные последствия для Стороны, не исполняющей свои обязательства, поскольку наверняка член Совета от этого государства в ранге заместителя главы правительства заблокирует его. Таким образом, уже на этой стадии проявляется неэффективность механизма реализации целей евразийского интеграционного правопорядка. В случае, даже если Совет все-таки примет свое решение в отношении Стороны-нарушительницы, и при этом она вновь не исполнит его в установленные сроки, только тогда Коллегия от имени Комиссии имеет право обратиться в Суд ЕврАзЭС с соответствующим заявлением, одновременно уведомляя об этом ВЕЭС и Совет Комиссии. Суд ЕврАзЭС по ходатайству заинтересованной Стороны или Коллегии может ввести «ра-зумные временные меры, в том числе обеспечительного характера, в целях обеспечения исполнения решения Суда». В чем заключаются эти «разумные временные меры, в том числе обеспечительного характера», Договор не разъясняет. При этом другие санкции, налагаемые Судом, ни Договор о Евразийской экономической комиссии, ни иные международно-правовые акты в рамках ТС и ЕЭП не предусматривают. Кроме того, не берется во внимание тот факт, что каждое государство обладает иммунитетом, а в рамках правоспо-собности Суда ЕврАзЭС, определенной соответствующими международными договорами, отсутствуют какие-либо положения о добровольном отказе государств-членов от своего иммунитета. В этой связи норма Договора о Евразийской экономической комиссии о мерах обеспечительного характера в отношении государств-членов без их добровольного согласия на ограничение режима своего (государственного) имущества в подобной ситуации выглядит несколько абсурдно. Таким образом, даже если государство-нарушитель будет привлечено к ответственности перед Судом ЕврАзЭС, оно благополучно ее избежит вследствие отсутствия у Суда должной правоспособности.

В соответствии со статьей 21 ДЕЭК, «Коллегия Комиссии принимает решения и рекомендации консенсусом или квалифицированным большинством в две трети голосов от общего числа членов Коллегии Комиссии. Перечень вопросов, решения по которым принимаются консенсусом и квалифицированным большинством, определяется Регламентом». На наш взгляд, подобные нормы в силу их важности должны прописываться в Договоре либо в Приложении к нему, поскольку речь идет о компетенции Коллегии в принятии определенных решений, а Регламент Евразийской экономической комиссии, если систематически толковать Договор, – это документ внутреннего характера. Более того, при наличии ссылки на Регламент в последнем, тем не менее, отсутствуют положения о том, по каким вопросам Коллегия Комиссии принимает свои решения консенсусом. Так, статья 59 Регламента ЕЭК устанавливает, что «Коллегия принимает решения квалифицированным большинством в 2/3 голосов от общего числа присутствующих членов Коллегии по вопросам, отнесенным Договором к компетенции Коллегии, а также по вопросам, не отнесенных Договором к компетенции Совета». В Приложении к Договору в развернутом виде приведены функции и компетенция Совета, который принимает свои решения только консенсусом. Но о том, какие решения Коллегия принимает консенсусом, ни в Регламенте, ни в Приложении к Договору нет более ни слова. Не определено также соотношение норм Договора и Регламента: из текста прямо не следует, является ли Регламент документом внутреннего характера или это неотъемлемая часть Договора.

В соответствии со статьей 18 ДЕЭК, Коллегия, постановляя квалифицированным большинством или консенсусом (?), вырабатывает следующие предложения, направляя затем их Совету:
- проекты решений Совета, на основе которых Совет затем консенсусом принимает свои решения. При этом, если консенсус не достигнут, вопрос передается для решения в ВЕЭС (ст. 12 ДЕЭК);
- проекты решений ВЕЭС, на основе которых затем последний принимает свои решения консенсусом;
- проекты международных договоров, которые Совет сначала направляет в ВЕЭС на одобрение, а после одобрения получает право подписывать такие договоры. При этом право подписи международных до-говоров Комиссия получает только в случае наделения ее таковым правом ВЕЭС;
- проекты основных направлений интеграции, которые затем Совет вносит ВЕЭС.
Как уже отмечалось выше, ни в Договоре, ни в Приложении к нему, ни в Регламенте нет положений, определяющих те решения Коллегии, которые должны приниматься консенсусом. Следовательно, напрашивается вывод о том, что все решения Коллегии должны приниматься квалифицированным большинством.

Что же касается самостоятельных властно-распорядительных полномочий Коллегии Комиссии, то они ограничены лишь следующими:
- принимать собственные решения и рекомендации во исполнение международных договоров, решений ВЕЭС и Совета;
- осуществлять мониторинг и контроль за исполнением Сторонами (государствами-членами) между-народных договоров, решений ВЕЭС и Комиссии и принятие по итогам контроля соответствующих решений в случаях, если отдельные Стороны не исполняют или ненадлежащим образом исполняют указанные правовые нормы.

Остальные полномочия Коллегии не имеют серьезного значения с точки зрения реализации ею своего основного предназначения (см. ст. 18 ДЕЭК).
Основными полномочиями Совета в соответствии со статьей 9 ДЕЭК являются:
- внесение на одобрение ВЕЭС проектов международных договоров, подписываемых Советом, на основе проектов, подготовленных Коллегией;
- принятие решений по совершенствованию нормативно-правовой базы ТС и ЕЭП на основе предложений Коллегии;
- внесение на утверждение ВЕЭС основные направления интеграции в рамках ТС и ЕЭП;
- принимает решения об отмене или изменении решений Коллегии в соответствии со статьей 13 ДЕ-ЭК;
- дача поручений Коллегии;
- иные менее значительные полномочия.

Решения Комиссии имеют обязательный характер и подлежат непосредственному применению на территориях государств-членов (п. 1 ст. 5 ДЕЭК). Исходя из анализа Договора, таковыми могут быть только решения Совета, касающиеся совершенствования нормативно-правовой базы, и решения Коллегии во исполнение международных договоров и решений вышестоящих органов, а также ее решения касательно не-исполнения отдельными государствами-членами международных договоров, решений ВЕЭС и Совета, которые Коллегия принимает по итогам мониторинга. Однако обязательность и прямое действие этих решений весьма условны, поскольку любое решение Коллегии Комиссии может быть отменено или изменено ее Советом в течение 10 дней с момента его принятия по инициативе любой Стороны или любого члена Сове-та Комиссии, не согласных с таким решением. Даже если Совет и оставит решение Коллегии в силе, то Сторона, не согласная с таким решением Совета, может добиться его отмены или изменения через ВЕЭС. С этой целью Сторона может обратиться в ВЕЭС в течение 30 дней с момента его принятия Советом. Иначе говоря, Договор предусмотрел даже значительный срок, в течение которого решение может быть отменено или изменено, тем самым еще больше ограничив и без того узкую правоспособность Комиссии (ст. 13 ДЕ-ЭК). Но это еще не все ограничения. В соответствии с п. 76 Регламента Евразийской экономической комиссии, утверждаемого ВЕЭС в формате глав государств, Коллегия сама может отменить свое решение, если на него поступило заявление Стороны или члена Совета. Таким образом, анализ показывает, что Коллегия Комиссии фактически неправоспособна осуществлять свои исполнительные функции и ее роль сводится в основном только к подготовке предложений для Совета и ВЕЭС.

Позитивной новеллой современного евразийского правопорядка является то, что решения Комиссии в отличие от решений прежних интеграционных исполнительных органов «подлежат непосредственному применению на территориях Сторон» (п. 1 ст. 5 ДЕЭК), т.е. имеют прямое действие. Однако при этом Договором не решен вопрос о соотношении по юридической силе решений Комиссии и норм национального права государств-членов. В дополнение к этому анализ полномочий Совета Комиссии и Коллегии Комиссии в принятии решений, а также анализ содержания, уровня и значения этих решений для интеграционного процесса, и, следовательно, их соотношения по юридической силе между собой, позволяют сделать вывод о том, что Совет, призванный в соответствии с Договором обеспечивать баланс национальных интересов, фактически выполняет роль некоего надсмотрщика за Коллегией. Любые решения Коллегии, которые могут противоречить национальным интересам какой-либо Стороны или ограничивать ее суверенитет, могут быть заблокированы Советом (см. ст. 13 ДЕЭК). В такой ситуации вряд ли можно говорить о Комиссии как о наднациональном органе, а заявленные в базовых интеграционных документах цели вряд ли достижимы. Таким образом, анализ полномочий Совета и Коллегии Комиссии приводит к выводу о недостаточности правовых ресурсов у обоих «этажей» данного так называемого наднационального органа, не позволяющих им принимать полноценные решения, имеющих приоритет перед национальным законодательством Сторон, и направленные на реализацию целей интеграционного правопорядка. Уже на данной стадии анализа становится очевидным, что Комиссия не обладает достаточной правоспособностью для реализации целей евразийского интеграционного правопорядка.

Что касается правоспособности Суда ЕврАзЭС, то его функции на основании Соглашения между СНГ и ЕврАзЭС от 3 марта 2004 г. вплоть до 31 декабря 2011 г. выполнял Экономический Суд СНГ, а с 1 января 2012 г. к работе приступил самостоятельный Суд ЕврАзЭС. В его компетенцию в соответствии со статьей 13 Статута Суда, утвержденного решением Межгоссовета/ВЕЭС от 5 июля 2010 года, входят следующие вопросы:
- обеспечение единообразного применения Договора об учреждении ЕврАзЭС и других действующих в рамках Сообщества международных договоров и принимаемых органами ЕврАзЭС решений;
- рассмотрение споров экономического характера, возникающих между Сторонами по вопросам реа-лизации решений органов ЕврАзЭС и положений договоров, действующих в рамках ЕврАзЭС;
- осуществление толкования международных договоров в рамках ЕврАзЭС и решений органов ЕврА-зЭС.
В связи сформированием Таможенного Союза Суд:
- рассматривает дела о соответствии актов органов ТС договорам, составляющим договорно-правовую базу ТС;
- рассматривает дела об оспаривании решений, действий (бездействия) органов ТС;
- дает толкование международных договоров, составляющих договорно-правовую базу ТС, актов, принятых органами ТС;
- разрешает споры между Комиссией ТС (ЕЭК) и государствами-членами ТС, а также между государствами-членами по выполнению ими обязательств, принятых в рамках ТС.

К ведению Суда могут быть отнесены и иные споры, разрешение которых предусмотрено международными договорами в рамках ЕврАзЭС и ТС. При этом в соответствии со статьей 14 Статута истцами в таких спорах могут выступать государства, являющиеся членами соответственно ЕврАзЭС или ТС, органы Ев-рАзЭС и ТС и хозяйствующие субъекты государств-членов. Граждане же этих государств, в интересах которых по большому счету и затевается интеграция, в отличие от граждан Европейского Союза лишены права оспаривать решения и действия (бездействие) интеграционных органов в Суде ЕврАзЭС.

Исходя из анализа Договора о Евразийской экономической комиссии, Статута Суда ЕврАзЭС, а также Договора об обращении в Суд ЕврАзЭС хозяйствующих субъектов по спорам в рамках Таможенного союза и особенности судопроизводства по ним от 9 декабря 2010 г., Суд может принимать лишь следующие обязательные решения:
1) о соответствии или несоответствии оспариваемых решений Комиссии или отдельных их положений международным договорам в рамках ТС и ЕЭП. В этой ситуации Суд признает оспариваемое решение либо соответствующим, либо несоответствующим международным договорам. В последнем случае Суд от-меняет решение Комиссии или его отдельные положения или обязывает Комиссию привести это решение (его отдельные положения) в соответствие с международными договорами. Санкции на должностных лиц Комиссии, допустивших принятие неправомерного решения, или санкции имущественного характера в отношении Комиссии, правоспособностью Суда не предусматриваются.
2) о соответствии или несоответствии оспариваемых действий (бездействия) Комиссии международным договорам в рамках ТС и ЕЭП. В этой ситуации свои решением Суд признает действия (бездействие) Комиссии соответствующими или несоответствующими международным договорам. В последнем случае Суд только констатирует неправомерность действий (бездействия) Комиссии, но никаких санкций, даже если истец в данном споре понес убытки в результате неправомерных действий (бездействия) ответчика, вынести не может.
3) о толковании норм международных договоров, составляющих договорно-правовую базу ТС и ЕЭП, а также актов, принятых органами ТС и ЕЭП, по запросу высших судебных органов государств-членов.
4) о невыполнении государством-членом своих обязательств по международным договорам в рамках ТС и ЕЭП, а также решений ВЕЭС и Комиссии.
5) по спорам экономического характера, возникающих на основании международных договоров и решений в рамках ЕврАзЭС.

В соответствии с пунктом 2 статьи 20 Статута Суда ЕврАзЭС, в случае неисполнения решения Суда в установленный срок вопрос передается на рассмотрение Межгоссовета/ВЕЭС на уровне глав государств. Однако представляется, что и в Межгоссовете/ВЕЭС данный вопрос вряд ли найдет свое справедливое решение, учитывая единогласный порядок принятия решений в Межгоссовете/ВЕЭС. 

Как видно, правоспособность Суда ЕврАзЭС весьма ограничена. Кроме того, как уже отмечалось выше, международно-правовыми документами и в рамках ЕврАзЭС, и в рамках ТС и ЕЭП никаких юрисдикционных санкций в отношении государств-членов, Комиссии или ее должностных лиц, допустивших принятие неправомерных актов или неправомерные действия (бездействие), не предусмотрено, а убытки, понесенные хозяйствующими субъектами в результате таких решений или действий (бездействия), также не подлежат возмещению (см. п. 4 ст. 11 Договора об обращении в Суд ЕврАзЭС хозяйствующих субъектов по спорам в рамках Таможенного союза и особенности судопроизводства по ним от 9 декабря 2010 г.). Следовательно, напрашивается вывод о недостаточности правоспособности Суда ЕврАзЭС для реализации целей евразийского интеграционного правопорядка.

Таким образом, анализ показал, что в основе евразийского интеграционного права положены цели регулирования, отражающие узкую заинтересованность участвующих государств лишь в сугубо экономическом развитии, оставляя вне поля своего внимания иные, не менее важные, аспекты общественного развития, а органы ТС и ЕЭП, созданные в обеспечение этих целей и всего евразийского интеграционного право-порядка, не обладают для этого достаточной правоспособностью.

Органы Таможенного союза и Единого экономического пространства: фактические возможности реализации целей евразийского интеграционного правопорядка.

Как уже отмечалось, Комиссия состоит из двух «этажей» управления: Совета («верхний этаж») и Коллегии («нижний этаж»). Совет представлен тремя заместителями глав правительств и правомочен заседать и принимать свои решения только при наличии всех трех членов (см. ст. 10 ДЕЭК). В соответствии со стать-ей 12 ДЕЭК решения Совета принимаются консенсусом. При этом, если консенсус не достигнут, вопрос передается для решения ВЕЭС. В соответствии со статьей 10 ДЕЭК, любой член Совета может инициировать заседание Совета или его повестку, а также, в соответствии со статьей 13 ДЕЭК, отмену или изменение решения Коллегии в течение 10 дней с момента его принятия. Таким образом, каждый член Совета реализует в этом органе национальные интересы своего государства соответственно инструкции «своего» государственного руководства. Поэтому, как видно, дееспособность данного органа полностью определяется тем, достигнуто ли согласие между лидерами государств по конкретно рассматриваемому в Совете вопросу.

Коллегия Комиссии состоит из девяти членов, в число которых входит и Председатель, по три члена от каждого государства (см. ст. 14 и 15 ДЕЭК). В соответствии со статьей 15 ДЕЭК, они должны быть «независимы от государственных органов и должностных лиц Сторон и не могут запрашивать или получать указания от органов власти или официальных лиц Сторон». Председатель и остальные члены Коллегии «назначаются на четыре года с возможным продлением полномочий решением ВЕЭС на уровне глав государств» (ст. 15 ДЕЭК). Предусмотрена ротация Председателя поочередно в порядке русского алфавита по наименованию государства. Члены Коллегии не вправе совмещать свою службу с иной оплачиваемой работой, кроме научной, преподавательской и иной творческой деятельности, в течение всего срока полномочий. В случае нарушения данных ограничений, а также недобросовестного исполнения своих должностных обязанностей, член Коллегии может быть отозван «своим» государством в соответствии со статьей 17 ДЕЭК. Кроме того, полномочия члена Коллегии могут быть досрочно прекращены решением ВЕЭС по представлению государства его гражданства. При этом в Договоре не указаны основания, по которым государство может просить ВЕЭС о досрочном прекращении полномочий одного из «своих» членов Коллегии. Разумеется, что в такой ситуации члены ВЕЭС не будут противиться «суверенному» желанию их коллеги. Другими словами, в случае слишком независимого от «своего» государства поведения какого-либо члена Коллегии соответствующее государство всегда имеет возможность под любым предлогом освободить «своего» назначенца от должности и лишить его тех социальных льгот и преимуществ, которые предусматриваются как национальным законодательством, так и международными договорами для лиц с подобным международным статусом. Как представляется, факты недобросовестности и других нарушений, не совместимых со статусом члена Коллегии, должен устанавливать только Председатель Коллегии, и только он, на наш взгляд, должен иметь право решать в подобных случаях судьбу своего подчиненного, вплоть до освобождения его от должности, если речь идет о Коллегии как независимом, самостоятельном и достаточно дееспособном наднациональном органе управления интеграционными процессами.

На основании п. 58 Регламента Евразийской экономической комиссии, заседание Коллегии правомочно, если на нем присутствуют 2/3 от общего количества членов Коллегии (т.е. 6 членов из 9), но при условии участия как минимум по одному члену от каждого государства. Если же данное требование не выполнено, Коллегия не вправе заседать и принимать свои решения. Возникает вопрос: если члены Коллегии должны действовать независимо от государств своего гражданства, для чего тогда устанавливается обязательное требование наличия как минимум одного представителя от каждого государства? Данное обстоятельство наводит на мысль о скрытой зависимости членов Коллегии от инструкций со стороны «своих» государств, поскольку при таком порядке принятия решений, а также назначения на должность и освобождения от нее каждое государство имеет возможность не только косвенно, но и прямо влиять на позицию «своих» членов Коллегии, несмотря на то, что Договор о Евразийской экономической комиссии формально обязывает их быть независимыми.

Далее. На основании п. 71 Регламента Евразийской экономической комиссии члены Коллегии обязаны участвовать на заседаниях Коллегии только лично, и передача голосов (как, скажем, в Совете Европейского Союза) не предусмотрена. В исключительных случаях, когда член Коллегии отсутствует по уважительной причине (болезнь, командировка, отпуск, иное), допускается участие на заседании вместо отсутствующего члена Коллегии директора компетентного департамента, но при наличии письменно изложенной позиции отсутствующего члена по рассматриваемому вопросу. Однако при этом, тем не менее, голос заменяющего директора департамента не учитывается при голосовании. Другими словами, нежелательное для определенного государства решение Коллегии может быть заблокировано отсутствием членов Коллегии от данного государства «по уважительной причине». Учитывая то, что члены Коллегии реально зависимы от «своих» государств, а также то, что в соответствии с п.63 Регламента Евразийской экономической комиссии Председатель Коллегии должен информировать государства и членов Коллегии о очередной повестке дня заседания за 15 дней, полагаем, что этого срока вполне достаточно для того, чтобы государства могли дать необходимые инструкции «своим» членам Коллегии.

Таким образом, фактическая дееспособность Коллегии весьма относительна, и определяется тем, насколько будут совпадать национальные и общесоюзные интересы интеграционного развития.

Фактическую дееспособность Суда ЕврАзЭС реализовывать свои договорные функции можно определить, исходя из анализа порядка принятия Судом своих решений, а также порядка назначения судей на свои должности и освобождения от них. В соответствии со статьей 3 Статута Суда ЕврАзЭС, в состав Суда входят по два судьи от каждого участвующего государства, срок полномочий которых определен в шесть лет. Судьи назначаются и освобождаются Межпарламентской Ассамблеей ЕврАзЭС по представлению Межгоссовета/ВЕЭС на уровне глав государств. Продление полномочий не предусмотрено, хотя формально Межпарламентская Ассамблея ЕврАзЭС при наличии представления на действующих судей со стороны Межгоссовета/ВЕЭС может их вновь переназначить. В соответствии с п. 3 статьи 5 Статута полномочия судей могут прекращаться по следующим основаниям:
а) прекращение деятельности Суда;
б) истечение срока полномочий судьи;
в) письменное заявление судьи об отставке;
г) письменное заявление судьи о прекращении его полномочий в связи с переходом на другую работу или по иным причинам - требует дополнительного рассмотрения;
д) неспособность по состоянию здоровья или по иным уважительным причинам осуществлять полномочия судьи;
е) занятие деятельностью, не совместимой с должностью судьи;
ж) утраты судьей гражданства Стороны, от которой он был назначен;
з) совершение судьей серьезного проступка, не совместимого с высоким статусом судьи;
и) вступление в законную силу обвинительного приговора суда в отношении судьи либо судебного решения о применении к нему принудительных мер медицинского характера;
к) вступление в законную силу решения суда об ограничении дееспособности судьи либо о признании его недееспособным;
л) смерть судьи или вступление в законную силу решения суда об объявлении его умершим либо безвестно отсутствующим.

Формально судья должен быть независим от «своего» государства, политических партий, движений, территорий, этнических, социальных и религиозных групп, а также отдельных лиц. Кроме того, судьи не вправе заниматься любой оплачиваемой деятельностью, кроме научной, творческой и преподавательской (см. п. 1 ст. 6 Статута Суда ЕврАзЭС). Судья также «не может участвовать в разрешении какого-либо дела, в котором он ранее участвовал в качестве представителя, поверенного или адвоката одной из сторон, или члена национального или международного суда, следственной комиссии или в каком-либо ином качестве» (п. 2 ст. 6 Статута Суда). Наличие данных обстоятельств является основанием для отвода (самоотвода) судьи. Кроме того, в соответствии со статьей 7 Статута Суда ЕврАзЭС, «на судей Суда и членов их семей распространяются привилегии и иммунитеты, предоставляемые должностным лицам органов ЕврАзЭС в соответствии с Конвенцией о привилегиях и иммунитетах Евразийского экономического сообщества от 31 мая 2001 года. При необходимости дополнительный объем привилегий и иммунитетов для судей может быть установлен соглашением Сторон».

В соответствии со статьей 15 Статута Суда, «судебное заседание считается правомочным при условии присутствия на нем не менее одного судьи от каждого государства, а в соответствии с п.4 статьи 6 Регламента Суда при  рассмотрении споров в рамках ТС и ЕЭП должны присутствовать все судьи от государств-членов ТС и ЕЭП. При рассмотрении споров в рамках ЕврАзЭС дела разрешаются Судом в составе Пленума с участием всех судей, решение по нему окончательно и обжалованию не подлежит. Рассмотрение споров в рамках ТС и ЕЭП осуществляется Большой Коллегией в составе всех шести судей – граждан государств-членов ТС и ЕЭП. Однако в этом случае до представления иска в Суд требуется обязательное предварительное обращение в Комиссию Таможенного союза (в настоящее время – Евразийскую экономическую комиссию). Только если Комиссия в течение двух месяцев с момента обращения не предпримет необходимых мер по поступившему обращению, заинтересованная сторона вправе обратиться в Суд.

Решение Суда принимается большинством голосов открытым голосованием путем поименного опроса судей. Отказ от голосования не допускается. Голос Председателя Суда последний и решающий.

Анализ дееспособности Суда ЕврАзЭС позволяет говорить о его достаточно широких фактических возможностях реализовывать свое договорное предназначение, однако при ограниченной правоспособности Суда, рассмотренной ранее, эти возможности практически теряют свой смысл.

Высший Евразийский экономический совет (ВЕЭС), представленный главами государств (прави-тельств), в сущности, определяет любые вопросы в рамках функционирования ТС и ЕЭП, в том числе и вопросы наделения необходимой право- и дееспособностью Евразийскую экономическую комиссию и Суд ЕврАзЭС. Поэтому ограниченная правоспособность Комиссии и Суда при консенсусном порядке принятия решений в ВЕЭС может свидетельствовать только об одном – нежелании или неготовности лидеров государств на данном этапе развития интеграции передавать Комиссии и Суду необходимые для эффективного управления интеграционными процессами правовые и иные ресурсы.

Сам ВЕЭС как высший орган ТС и ЕЭП способен не только принимать, но и реализовывать любые свои решения, если только все лидеры государств-членов будут желать этого. Учитывая, что члены Совета Комиссии в ранге заместителей глав правительств подчинены своим главам государств, а члены Коллегии фактически являются назначенцами и проводниками интересов «своих» государств и также находятся под их контролем, реализация принятого решения на территории соответствующего государства при наличии достаточной на то политической воли его лидера в принципе неизбежна. Если же международные договоры или решения органов ТС и ЕЭП не исполняются на территории государства, это может означать только одно – нет соответствующей политической воли его исполнять. Поэтому любые причины недостаточной эффективности деятельности любого органа ТС и ЕЭП кроются только в желании того или иного лидера исполнять принятые при всеобщем согласии и совместно с другими лидерами решения.

Очевидно, что наряду с физическими возможностями органов ТС и ЕЭП реализовывать цели евразийского интеграционного правопорядка их фактическую дееспособность определяют и бюджетно-финансовые ресурсы. В соответствии с международно-правовыми документами в рамках ЕврАзЭС и ТС и ЕЭП, единственными источниками, из которых финансируется деятельность органов ТС и ЕЭП, являются взносы государств-членов. При этом, если ВЕЭС и Совет Комиссии относительно независимы от этих взносов, то для Коллегии Комиссии и Суда ЕврАзЭС любое приостановление финансирования, к примеру, вследствие возможного экономического кризиса, и в особенности со стороны России, может привести к параличу их деятельности. Представляется, что ТС и ЕЭП следовало бы перейти по примеру Европейского Союза к формированию собственных бюджетных ресурсов.

Как показал анализ, фактическая дееспособность ВЕЭС, а также Комиссии и Суда ЕврАзЭС, зависит от индивидуальной позиции каждого лидера государства-члена по конкретно рассматриваемому в соответ-ствующий момент проекту решения. Совокупная дееспособность институциональной системы ТС и ЕЭП в реализации целей евразийского интеграционного правопорядка, таким образом, практически полностью определяется тем, насколько интеграционные взгляды лидеров государств-членов будут совпадать в на-стоящее время и в будущем. Учитывая разное видение лидерами государств преимуществ для своих стран от интеграции и вытекающие отсюда разнящиеся национальные интересы интеграционного развития, ко-торые в итоге приводят к значительной потере дееспособности ВЕЭС, а значит, и всех органов ТС и ЕЭП, можно сделать вывод о том, что для появления единой позиции лидеров по большинству вопросов необхо-дима, прежде всего, единая интеграционная идеология, объединяющая интересы не только государственно-политических элит, но и всего населения интегрирующихся государств, включая все его отдельные этниче-ские и территориальные группы.

Статья опубликована в Евразийском юридическом журнале № 10 (53) 2012