Результатом скачкообразного роста миграции в конце XX – начале XXI века стало беспрецедентное – как по своей плотности, так и по своей продолжительности – взаимодействие различных этносов, культур, конфессий в пределах одного государства. Стимулируемые все возрастающими и зачастую неконтролируемыми миграционными потоками на первый план выходят проблемы ксенофобии и расовой неприязни. Соответственно, в условиях современного мира, помимо своего экономического значения, проблема миграции становится частью проблем обеспечения безопасности. Кроме угроз, вызываемых нелегальной миграцией, степень интеграции легальных мигрантов (при отсутствии которой они также могут стать субъектами террористической и иной преступной деятельности) в принимающее сообщество начинает напрямую влиять на степень обеспеченности национальной безопасности.
Указанные факторы не могут не предопределять усиления внимания, проявляемого к правовому регулированию миграционных процессов не только на национальном, но и на международном уровне.
В международном праве под мигрантами в наиболее общем смысле понимают людей, изменивших место своего обычного проживания. В соответствии с Рекомендациями по статистике международной миграции, мигрантов следует отличать от международных посетителей (людей, прибывающих в государство, не являющееся государством их гражданства, на срок до одного года и не имеющих целью занятие деятельностью, оплачиваемой из источника в государстве пребывания). Таким образом, мигрантом является лицо, проживающее более года на территории государства, к гражданству которого это лицо не принадлежит (долгосрочный мигрант), или проживающее на территории иностранного государства более трех месяцев, но менее года, за исключением случаев прибытия для проведения отпуска, посещения друзей или родственников, по делам, для лечения или паломничества (краткосрочный мигрант). Кроме того, к мигрантам традиционно не относятся: дипломатические представители или работники консульских учреждений, их иждивенцы и домашние работники, военнослужащие, кочевники. Мигранты подразделяются на добровольных и вынужденных в зависимости от характера осуществления переселения, а также на законных и незаконных в зависимости от правовых оснований переселения. Наиболее распространенными видами мигрантов, статус которых регулируется нормами международного права, являются беженцы, трудовые мигранты и нелегальные мигранты.
Выделяется два вида международных норм, регулирующих статус мигрантов: нормы, применимые ко всем лицам, и нормы, специально разработанные для применения к мигрантам. Соответственно, выделяется два вида источников международного регулирования миграции: основные международные документы, закрепляющие основные права и свободы человека, и документы, непосредственно разработанные для регулирования миграционных процессов.
К универсальным международным принципам и нормам, применимым в сфере миграции, относятся следующие: право на свободное передвижение и свободу выбора места жительства, запрет высылки, недопустимость дискриминации, содействие воссоединению семей, право на судебную защиту. Они содержатся в универсальных международных актах о правах человека (в частности, во Всеобщей Декларации прав человека 1948 года, в Международном пакте о гражданских и политических правах 1966 года).
Согласно статье 13 Всеобщей декларации прав человека 1948 года, каждый человек имеет право свободно передвигаться и выбирать себе место жительства в пределах каждого государства, каждый человек имеет право покидать любую страну, включая свою собственную, и возвращаться в свою страну.
Международный пакт о гражданских и политических правах 1966 года в статье 12 гарантирует каждому, кто законно находится на территории какого-либо государства, в пределах этой территории право на свободное передвижение и свободу выбора места жительства, при этом никто не может быть произвольно лишен права на въезд в свою собственную страну. В статье 5 Международной конвенции о ликвидации всех форм расовой дискриминации, принятой Генеральной Ассамблеей ООН 21 декабря 1965 года, содержится норма об обеспечении равноправия каждого человека в осуществлении ряда прав, в том числе права на свободу передвижения. Статья II Международной конвенции о пресечении преступления апартеида и наказании за него, принятой Генеральной Ассамблеей ООН 30 ноября 1973 года, определяет как бесчеловечный акт любые меры законодательного характера, направленные на ограничение права на свободу передвижения для тех или иных расовых групп. Право на свободу передвижения закрепляется и в региональных актах. Статья 2 Протокола № 4 к Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод 1950 г. предусматривает, что всякий, кто на законных основаниях находится на территории какого-либо государства, имеет в пределах этой территории право на свободу передвижения и свободу выбора места жительства. Аналогичное право закреплено в статье 22 Конвенции Содружества Независимых Государств о правах и основных свободах человека, подписанной в Минске 26 мая 1995 года, статье 22 Американской конвенции о правах человека 1969 года, статье 12 Африканской хартии прав человека и народов 1981 года.
Запрет дискриминации закрепляется в Уставе ООН (часть 3 статьи 1), Всеобщей Декларации прав человека (статья 2), Международном пакте о гражданских и политических правах (часть 1 статьи 2). Кроме того, ряд универсальных международно-правовых актов запрещает отдельные виды дискриминации: например, по признаку расы, пола. Различие, проводимое между гражданами и негражданами в вопросах въезда, дискриминацией, как правило, не является, однако специальные соглашения могут предусматривать обязанность предоставления равных прав гражданам договаривающихся сторон. В отношении права на въезд индивида в государство, не являющееся государством гражданства, запрет дискриминации означает правомерность такого ограничения въезда, которое продиктовано соображениями национальной безопасности, общественного порядка, охраны здоровья и нравственности населения. Иные критерии ограничения въезда для групп населения нарушают принцип запрета дискриминации.
Специальные нормы, регулирующие непосредственно права мигрантов, закреплены в специальных международных актах, в первую очередь, в актах Международной организации труда. К ним относятся: Конвенция МОТ № 97 о правах мигрантов 1949 г., Конвенция МОТ № 143 о злоупотреблениях в области миграции и об обеспечении трудящимся-мигрантам равенства возможностей и обращения 1975 г., Конвенция о защите прав всех трудящихся-мигрантов и членов их семей 1990 г., в которой обобщен опыт регулирования прав мигрантов.
Данные конвенции отражают изменение тенденций в мировой миграционной политике (переориентацию с защиты прав мигрантов на борьбу с нелегальной миграцией). Конвенция № 97 ориентирована на регулирование прав легальных мигрантов и обеспечение защиты их интересов в суде. В Конвенции № 143 учтено изменение мировой миграционной ситуации: ужесточение национальных законодательств в принимающих странах и связанный с этим рост нелегальной миграции. Она ориентирована на борьбу с нелегальной миграцией на международном уровне, которую связывает с нелегальной занятостью, и провозглашает необходимость защиты прав нелегальных мигрантов. Конвенция 1990 года имеет целью обеспечить уважение прав трудящихся-мигрантов. Конвенция не создает новых прав для мигрантов, но направлена на обеспечение равного обращения и равных условий труда для мигрантов и граждан принимающей страны. Конвенция опирается на основополагающее понятие о том, что всем мигрантам должна предоставляться защита определенного минимума их прав. Конвенция признает, что легальные мигранты должны обладать большим набором прав, чем нелегальные, однако в ней подчеркивается, что и в отношении нелегальных мигрантов должны соблюдаться основные права человека. Конвенция 1990 года – это комплексный документ, кодифицировавший и конкретизировавший права человека применительно к трудящимся-мигрантам. Перечисленные в Конвенции права разбиты на две группы, первая из которых применима ко всем трудящимся-мигрантам независимо от законности их пребывания в государстве, а вторая – лишь к надлежаще оформленным. Примерами прав первой группы служат право на жизнь (ст. 9), свобода от рабства или принудительного труда (ст. 11), запрет тюремного заключения на основании невыполнения какого-либо договорного обязательства (ст. 20) и другие; во второй группе закреплены такие права как право на участие в профсоюзах (ст. 26), равный доступ к социальному обеспечению (ст. 27), право на получение срочной медицинской помощи (ст. 28), равенство доступа к государственному образованию (ст. 30) и другие.
Миграционная политика охватывает также регулирование деятельности государства по предоставлению убежища. В связи с этим к специальным международным документам следует отнести также Женевскую Конвенцию о статусе беженцев 1951 года, в которой закреплено определение понятия «беженец», установлены общие основания предоставления статуса беженца и их правовой статус.
Международное право закрепляет следующие механизмы защиты прав мигрантов. Одним из направлений деятельности Комиссии по правам человека является мониторинг защиты прав мигрантов (преимущественно трудовых). Мониторинг осуществляет Специальный Докладчик по правам человека мигрантов, который готовит для Комиссии по правам человека ООН ежегодный доклад, а также доклады по конкретным странам. В 2006 году в целях международного сотрудничества в сфере миграции была образована Глобальная группа по миграции, результатом деятельности которой стало, в том числе, проведение ежегодных глобальных форумов по миграции и развитию (2007–2011 гг.).
Конвенцией 1990 года учрежден специальный Комитет по защите прав всех трудящихся-мигрантов, в компетенцию которого входит рассмотрение докладов государств-участников. Государство может признать компетенцию Комитета получать и рассматривать сообщения от подлежащих его юрисдикции лиц, которые утверждают, что государство-участник нарушило их личные права, предусмотренные Конвенцией. В рамках Женевской Конвенции 1951 года действует Управление Верховного комиссара ООН по делам беженцев.
Таким образом, указанные международные акты устанавливают определенные стандарты в сфере прав мигрантов, которые государства-участники обязаны соблюдать, и закрепляют механизмы защиты прав мигрантов. В то же время международные нормы закрепляют суверенное право государства регулировать въезд мигрантов на свою территорию, порядок их проживания, занятия трудовой деятельностью. Статья 12 Международного пакта о гражданских и политических правах, закрепляющая право каждого человека на свободу передвижения и выбор места жительства, закрепляет возможность их ограничений, предусмотренных законом, необходимых для охраны государственной безопасности, общественного порядка, здоровья или нравственности населения или прав и свобод других. В статье 2 Декларации о правах человека 1985 года в отношении лиц, не являющихся гражданами страны, в которой они проживают, указано, что никакое положение Декларации не должно толковаться как узаконивающее незаконное проникновение иностранца в государство и его присутствие в государстве или как ограничивающее право любого государства принимать законы и правила, касающиеся въезда иностранцев и условий их пребывания.
Международные нормы закрепляют право государства на принятие мер по противодействию незаконной миграции для защиты национальной безопасности. В приложениях 1 и 2 к Конвенции МОТ № 97 о трудящихся-мигрантах 1949 г. указано, что всякое лицо, способствующее тайной или незаконной иммиграции, подлежит соответствующему наказанию. В статье 6 Конвенции МОТ № 143 о злоупотреблениях в области миграции и об обеспечении трудящимся-мигрантам равенства возможностей и обращения отмечается, что в рамках национального законодательства должны предусматриваться меры для эффективного применения административного, гражданского и уголовного наказания, включая тюремное заключение, в отношении организации миграции трудящихся с целью получения работы. Протокол против незаконного ввоза мигрантов по суше, морю и воздуху, дополняющий Конвенцию ООН против транснациональной организованной преступности, принятый Резолюцией 55/25 Генеральной Ассамблеи ООН от 15 ноября 2000 г., установил перечень подлежащих криминализации деяний, связанных с незаконной миграцией, а также возможность применения государством мер по предотвращению незаконной миграции. Меры противодействия незаконному перемещению мигрантов через государственные границы предусмотрены международными актами в области транспорта (например, Конвенция о международной гражданской авиации 1944 года, Конвенция о по облегчению международного морского судоходства 1965 года).
Таким образом, международные нормы закрепляют основные принципы в сфере регулирования миграции, предполагающие необходимость соблюдения государством общепризнанных стандартов в сфере прав человека, с одной стороны, и, с другой стороны, право государства при условии соблюдения стандартов в сфере прав человека регулировать самостоятельно миграционные процессы, а том числе противодействовать незаконной миграции.
Регулирование миграции осуществляется также в рамках отдельных интеграционных структур, в частности Европейского Союза и, отчасти, Совета Европы и в еще меньшей мере ОБСЕ.
Амстердамский договор 1997 года о внесении изменений в Договор о Европейском Союзе, договор об учреждении Европейских сообществ и некоторые связанные с этим акты передал некоторые вопросы юстиции и внутренних дел (визовая политика, убежище, иммиграция и другие направления политики, связанной со свободным передвижением лиц) в ведение Европейского Союза. В связи с этим регулирование в сфере миграции строится на сочетании национальных и региональных норм. При этом сферы регулирования распределены следующим образом: региональные акты закрепляют основные стандарты в сфере прав человека; регулируют сотрудничество государств в сфере миграции; предусматривают создание наднациональных институтов в сфере контроля за обеспечением и соблюдением прав мигрантов. Однако единая миграционная политика на наднациональном уровне до сих пор не сформирована, государства самостоятельно определяют вопросы распространения социально-политических прав на мигрантов, политику интеграции мигрантов.
Основным региональным документом, непосредственно регулирующим сферу миграции, является Европейская конвенция о правовом статусе трудящихся-мигрантов 1977 г., сфокусированная на закреплении прав трудовых мигрантов. Европейская конвенция обеспечивает равенство условий работы и проживания трудовых мигрантов в странах приема наравне с коренными жителями, доступ к информации, касающейся их прав и возможностей, доступ к медицинской, социальной и юридической помощи, а также доступ к образованию, право на воссоединение семьи, избежание двойного налогообложения доходов мигрантов и другие. Будучи рамочным соглашением, Европейская конвенция затрагивает лишь наиболее важные аспекты правового статуса и, соответственно, правовой защиты трудовых мигрантов, предлагая решение более конкретных вопросов посредством национального законодательства, а также многосторонних и двусторонних соглашений. Следует отметить, что присоединение государств к Конвенции происходит медленно, что объясняется различными интересами государств в участии в потоках трудовой миграции и несовместимости их национального интереса с принципами Конвенции.
В то же время наблюдается тенденция к усилению наднационального регулирования: ряд проблем, связанных с миграционными процессами, выходит за рамки национального уровня и требует согласованной политики государств. Основные проблемы, с которыми сталкивается большинство стран, это проблемы борьбы с нелегальной миграцией и проблемы организации легальной (вынужденной и трудовой) миграции. Европейские государства оказались перед необходимостью прийти к согласию по поводу хотя бы минимального стандарта по противодействию нелегальной миграции и усилению сотрудничества. В Гаагской программе 2004 года была заявлена цель создания общей политики Европейского Союза в сфере миграции к 2010 году. Методы борьбы с нелегальной иммиграцией, предложенные Гаагской программой, были подробнее проанализированы в нескольких сообщениях Комиссии и планах действий, посвященных как непосредственно нелегальной иммиграции и трафику, так и формированию общей иммиграционной политики. В Коммюнике Комиссии «Общая иммиграционная политика Европейского союза: принципы, направления, инструменты» закрепили десять принципов миграционной политики, разбитые по трем разделам. Раздел «Процветание и иммиграция» закрепляет, что для успешного социально-экономического развития Евросоюза и каждого государства-члена необходима законная иммиграция, которая будет регулироваться четкими и ясными правилами в соответствии с потребностями Евросоюза в рабочей силе определенной квалификации. Второй раздел «Солидарность и миграция» содержит положения о внутреннем управлении миграционными потоками (солидарность между государствами-членами, в том числе распределение финансовых затрат), а также внешнем (партнерство со странами-экспортерами иммигрантов и транзитными государствами). Раздел «Безопасность и иммиграция» закрепляет принципы: визовой политики, сочетающей меры безопасности и облегченный въезд законопослушных граждан в страны Евросоюза; совместной охраны общей границы с целью обеспечения безопасности Шенгенского пространства; усиления борьбы с нелегальной иммиграцией и торговлей людьми; эффективной политики репатриации нелегальных иммигрантов.
Эти принципы легли в основу Стокгольмской программы, которая устанавливает приоритеты Европейского Союза для пространства правосудия, свободы и безопасности на период 2010–2014 гг. Стокгольмская программа устанавливает следующие приоритеты. Во-первых, визовая политика должна сочетать обеспечение безопасности государства, облегчение доступа законопослушных граждан и гарантии международной защиты уязвимых групп граждан. Во-вторых, миграционная политика должна основываться на солидарности и ответственности и учитывать потребности рынков труда стран Европейского Союза и мигрантов, включать активные стратегии интеграции мигрантов, эффективную политику по возвращению мигрантов, а также предотвращению незаконной миграции. В-третьих, программа закрепляет необходимость разработки общей европейской стратегии в сфере предоставления убежища.
В настоящее время приоритетными направлениями миграционной политики государств Европейского Союза являются: гармонизация национального законодательства и совершенствование общеевропейского законодательства, регулирующего миграционные процессы; выработка единой политики в отношении установления визового (безвизового) режима с третьими странами; соблюдение правового баланса при реализации миграционной политики с учетом основных международных стандартов в области прав человека как в отношении мигрантов – граждан стран Европейского Союза, так и мигрантов – выходцев из третьих государств. Однако в настоящее время наднациональное регулирование в сфере миграции в Европейском Союзе нельзя считать окончательно оформленным. Об этом свидетельствует значительное число двусторонних соглашений, отсутствие единого определения понятия «мигрант», отсутствие единого механизма реагирования на угрозы нелегальной миграции, отсутствие общей системы регулирования миграционных потоков, несовершенство регулирования и мер в сфере адаптации мигрантов к условиям труда, быта и культуры страны пребывания.
Таким образом, международно-правовые (включая наднациональные) механизмы в сфере регулирования миграции выполняет двоякую роль. Во-первых, международные принципы и стандарты в области прав человека выступают основой для установления баланса между частными интересами (права мигрантов) и публичными интересами (национальные интересы государств). Во-вторых, международное право в сфере миграции регулирует ряд вопросов, решение которых требует объединения усилий государств и неосуществимо на национальном уровне.
С одной стороны, международные и наднациональные регуляторы не могут и не должны детально определять государственную политику в сфере миграции, включая модели интеграции мигрантов. С другой стороны, в современных условиях они все активней очерчивают границы, в пределах которых должны строиться соответствующие отношения, причем как между отдельными государствами, так и между государством и частными лицами.
Статья опубликована в Евразийском юридическом журнале № 6 (49) 2012
