Международное сотрудничество по обеспечению экологической безопасности в Черноморском бассейне является актуальным направлением государственной деятельности России и Украины. Это обусловлено их геополитическими интересами.

К числу современных проблем международного сотрудничества между Россией и Украиной относится проблема Черноморского флота во взаимосвязи с территорией его базирования – Севастополем и Крымом.

Черное море остается крупным международным перекрестком традиционных путей Восток-Запад и Север-Юг. За год через проливы Босфор и Дарданеллы проходят более 40 тыс. судов. 

Для Российской Федерации особую актуальность имеет реализация крупномасштабных экономических проектов в Черноморском бассейне, связанных с доставкой энергоносителей на мировые рынки через территорию России. Приоритетное значение имеют проекты Каспийского трубопроводного консорциума по экспорту в Европу казахстанской нефти через Новороссийск и подводного газопровода «Голубой поток» по Черному морю, минуя Турцию, в Болгарию и Грецию. Значение Черного моря для экономического развития России состоит и  в том, что через систему внутренних рек и каналов связаны север и юг России, что благоприятствует ее выходу на рынки Средиземноморья.

Устремленность черноморских государств в НАТО поддерживается нарастающей активностью сил альянса на Черном море. На исходе ХХ столетия ежегодно в Черное море заходили до 50 боевых кораблей государств НАТО (главным образом, США) с общей продолжительностью их военно-морского присутствия в Черном море до 800 суток, проводились 13-15 учений, особое внимание уделялось отработке контроля за морскими коммуникациями.

Запад стремится через Черное море приблизиться к энергетическим ресурсам Средней Азии, Закавказья и обеспечить себе контроль над маршрутами их транзита в Европу. В ходе Стамбульской встречи ОБСЕ, при участии США, состоялось подписание документа о транспортировке азербайджанской  нефти через Грузию (Супса) по турецкому маршруту к порту Джейхан на Средиземном море, миную территорию России и проливную зону.

США и Запад рассчитывают укрепить свои позиции в южном поясе СНГ. Этому призвана содействовать образованная при поддержке США региональная организация ГУУАМ (Грузия, Украина, Узбекистан, Азербайджан, Молдова), деятельность которой, помимо экономических проектов по транспортировке энергоносителей, по замыслу Грузии и Украины, должна охватывать и вопросы безопасности в регионе Черного моря во взаимодействии с НАТО.

В апреле 2001 г. подписано Соглашение о создании военно-морской группы черноморских государств БЛЭКСИФОР при участии России. Среди ее задач – спасательные операции, оказание гуманитарной помощи, экологический мониторинг и т.д. Допускается участие в миротворческих операциях под эгидой ООН и ОБСЕ. Поэтому все более заметна заинтересованность США постепенно вести дело к расширению задач и круга участников БЛЭКСИФОР за счет нечерноморских государств – членов НАТО.   В сентябре 2008 г. альянс,  используя положения Конвенции 1936 г.,  открыто продемонстрировал наличие своих интересов военным присутствием в Черном море в непосредственной близости от границ и Российской Федерации.

Премьер-министры России и Украины 28 мая 1997 г. поставили свои подписи под соглашениями: «О статусе и условиях пребывания  Черноморского флота Российской Федерации на территории Украины»; «О параметрах раздела Черноморского флота», «О взаиморасчетах, связанных с разделом Черноморского флота и пребыванием Черноморского флота России на территории Украины».

Соглашения по ЧФ заключались на 20 лет с возможностью пролонгации. В едином «пакете» с ними был подписан общеполитический Договор (с признанием нерушимости существующих границ) на 10 лет, также  предусматривающий возможность пролонгации каждый раз на последующие десять лет.

Для России и Украины решение задачи поддержания и развития добрососедских взаимоотношений на основе общеполитического Договора связано с выполнением соглашений по Черноморскому флоту.

В соответствии с «Соглашением между Правительством Российской Федерации и Кабинетом Министров Украины о взаиморасчетах за пребывание Черноморского флота РФ на территории Украины», ежегодно до 2017 г. из долга Украины России примерно в 2,3 млрд. дол. США в счет аренды погашается сумма 97, 75 млн. дол. США, в которую входит и компенсация экологического ущерба. К 2017 г. долг достиг бы порядка 1 млрд. дол. США, выплата которого в случае прекращения базирования ЧФ РФ в Севастополе и Крыму составила бы серьезную проблему. В то же время эта сумма позволяла России рассчитывать на базирование ЧФ РФ на прежних условиях еще не менее 10 лет после 2017 г. 

Параллельно с ратификацией общеполитического Договора и соглашений по ЧФ разрабатывались дополнительные соглашения по флоту. Среди них соглашения: по вопросам экологической безопасности, аэронавигации, использования полигонов боевой подготовки, навигационно-гидрографического обеспечения и участия России в социально-экономическом развитии Севастополя.

Эта работа проходила в рамках созданной на межправительственном уровне Подкомиссии по Черноморскому флоту Смешанной российско-украинской Комиссии по сотрудничеству.

Подписанное 18 декабря 1998 г. Соглашение между Правительством Российской Федерации и Кабинетом Министров Украины по вопросам обеспечения экологической безопасности и экологического контроля в местах базирования ЧФ РФ на территории Украины вступило в силу 25 июня 1999 г. Начиная с 2000 г., уполномоченные должностные лица государственных природоохранных органов Украины, на основании Положения о порядке осуществления Украиной государственного экологического контроля в местах базирования Черноморского флота Российской Федерации на территории Украины, приступили к проверкам объектов флота. В ходе их проведения стороны отметили ряд вопросов, которые должны быть урегулированы с помощью норм права. Условно их можно разделить на три блока:
— обеспечение беспрепятственного допуска должностных лиц государственных природоохранных органов Украины для проверки кораблей, судов и береговых объекты Черноморского флота;
— выполнение Черноморским флотом требований природоохранного законодательства Украины;
— ход выполнения Российской стороной взятых на себя в соответствие со ст. 2 Соглашения обязательств.

Для их решения Сторонами была образована Рабочая группа по вопросам экологической безопасности, охраны окружающей среды Подкомиссии по вопросам функционирования Черноморского флота Российской Федерации и его пребывания на территории Украины Российско-Украинской межгосударственной комиссии, проведение заседаний которой планируются два раза в году в Москве и Севастополе.
Украинская сторона выработала свое понимание формулировки ст. 1 Соглашения «… платежи за выбросы, сбросы, размещение отходов, за исключением аварийных случаев входят в состав компенсационных выплат России Украиной … ». Государственные природоохранные органы Украины, фиксируя даже небольшие по площади загрязнения акваторий нефтепродуктами, исходили из того, что это «аварийный случай», а источником являются корабли и суда Черноморского флота РФ. Тот факт, что в Севастопольской бухте кроме кораблей и судов Черноморского флота РФ дислоцируются корабли и суда ВМС Украины, а также суда третьих стран — во внимание не принимался.

Первый блок вопросов, требующих совместного решения, — это беспрепятственный допуск представителей государственных органов Украины по охране окружающей природной среды на корабли и суда флота, т.к. он противоречит международному принципу иммунитета военного корабля.  Но российская сторона пошла навстречу украинской стороне, разрешив допуск ее должностных лиц на гидрографические, спасательные и суда вспомогательного флота, которые также попадают под определение военного корабля. 

Эти меры являлись беспрецедентными с точки зрения международного морского права, т.к. противоречили определению военного корабля по Конвенции 1982 г. и Соглашению между СССР и США 1972 г.

Вторым по значимости блоком вопросов, требующим правового урегулирования, являются обязательства России по выполнения Черноморским флотом требований природоохранного законодательства Украины.   

Российская сторона постоянно проводит плановые мероприятия по предотвращению загрязнения морской акватории. Помимо загрязнения Севастопольских бухт судами и инфраструктурой портов, большая доля загрязнений поступает в акватории за счет неочищенных ливневых стоков и городских коллекторов. Доля антропогенно-техногенной нагрузки Черноморского флота на окружающую среду, с учетом оптимизации его численности, невелика.

В соответствии со ст. 23 Соглашения между Российской Федерацией и Украиной «О статусе и условиях пребывания Черноморского флота Российской Федерации на территории Украины», российская сторона взяла на себя обязательства выполнять природоохранное законодательство Украины, которое, в частности, требует разработку нормативов допустимого воздействия на окружающую среду. Несмотря на то, что все объекты инфраструктуры используются ЧФ на правах аренды, в соответствии с положениями Гражданского кодекса РФ и Украины,  разработка нормативов допустимого воздействия на окружающую среду в обязанности арендатора не входит, российская сторона организовала выполнение данного вида работ и провела их.

В то же время в мае 2006 г. временно была запрещена подача воды на ракетно-торпедную базу флота. В связи с чем был нарушен процесс обслуживания боезапаса, обеспечения взрыво-пожаро-безопасности, в результате также возникли предпосылки для возникновения чрезвычайной ситуации с экологическими последствиями.

Правовой анализ действий государственных природоохранных органов Украины выявил, что они противоречили: ст. 69 Водного Кодекса Украины; п. 7 Постановления Верховной Рады Украины от 29.10.1992 г. № 2751-XII «Об утверждении порядка ограничения, временного запрещения или прекращения деятельности предприятий, учреждений, организаций и объектов в случае нарушения ими законодательства об охране окружающей природной среды».

В соответствии с пунктом 3 статьи 6 Соглашения между Российской Федерацией и Украиной о статусе и условиях пребывания Черноморского флота Российской Федерации на территории Украины, органы  государственной  власти  Украины уважают статус воинских формирований, принимают необходимые и согласованные с их командованием меры, обеспечивающие безопасность личного состава, защиту прав собственности и сохранность имущества воинских формирований и не вмешиваются в их внутреннюю жизнь.

Российской стороной реализуется подписанное сторонами в марте 2000 г. соглашение «Об участии Российской Федерации в развитии социально-культурной сферы г. Севастополя и других населенных пунктов — мест дислокации Черноморского флота РФ». В соответствии с достигнутой договоренностью, российская сторона, после соответствующего анализа и согласования, проводит финансирование предложенных украинской стороной мероприятий, в том числе строительство и ремонт очистных сооружений, инженерных сетей, обеспечивающих экологическую безопасность. 

Третьим и наиболее значимым блоком вопросов, требующих значительных финансовых затрат, являлись обязательства Российской стороны, отраженные в ст. 2 Соглашения, а именно дооборудование до 2012 г. кораблей и судов водоочистными средствами, емкостями для накопления, системами и устройствами для удаления корабельных отходов.

На основании Постановления Кабинета Министров Украины № 484 от 16.06.95 г., предусматривающего за сброс 1 м. куб. сточных вод с судна в водную среду, штраф в размере 140 дол. США, Госинспекцией охраны Черного моря в 2002 г. были предъявлены иски за нанесение ущерба государству Украина за сброс неочищенных хозяйственно-бытовых сточных вод судами Черноморского флота, оборудованными фановыми системами закрытого типа.

Попытки украинской стороны сделать экологическую проблематику объектом судебных разбирательств противоречили базовому Соглашению по Черноморскому флоту. Тем более что, согласно ст. 12 Хозяйственного процессуального кодекса Украины, хозяйственным судам подведомственны только хозяйственные дела, кроме споров, разрешение которых, в соответствии с законодательством Украины, межгосударственными договорами и соглашениями, отнесено к ведению других органов. Согласно ст. 5 Соглашения, «Споры относительно толкования и применения положений настоящего Соглашения решаются Смешанной Российско-Украинской комиссией, создание которой предусмотрено ст. 24 Соглашения между Российской Федерацией и Украиной о статусе и условиях пребывания Черноморского флота РФ на территории Украины от 28 мая 1997 г.».

В целях выполнения обязательств, принятых Российской Стороной, —  Военно-Морским Флотом, была разработана Программа первоочередных мероприятий по реализации Соглашения между Правительством Российской Федерации и Кабинетом Министров Украины по вопросам обеспечения экологической безопасности и экологического контроля в местах базирования Черноморского флота Российской Федерации на территории Украины.

Для выполнения международных обязательств Российской Федерации по Соглашению в июле 2007 г. Министерством обороны Российской Федерации принято решение о целевом финансировании экологических мероприятий, в том числе и по дооборудованию кораблей и судов системами предотвращения загрязнения моря. Данный шаг позволил снять напряженность в отношениях России и Украины по вопросам экологической безопасности.

Анализ экологической ситуации в местах базирования Черноморского флота РФ показал, что она характеризуется как относительно напряженная. Ряд мероприятий, проведенных Черноморским флотом и Минобороны России, позволил улучшить экологическую и политическую ситуацию в местах его базирования.

История сотрудничества стран Черноморского бассейна демонстрирует положительный опыт решения эколого-правовых проблем Черноморского бассейна. Его целесообразно использовать для разработки международных документов и с целью взаимовыгодного сотрудничества.  

Экологическая безопасность объектов ЧФ РФ на территории Украины регламентирована «Соглашением … » (от 18 декабря 1998 года).

В связи с недавними изменениями во внутриполитической жизни Украины изменилась и ее позиция по отношению к России и вопросам базирования флота. Заключено новое межправительственное Соглашение о продлении срока аренды Черноморским флотом на 49 лет. Что в целом привело к сближению позиций сторон и определенной стабилизации геополитической обстановки в Черноморском регионе.

Анализ взаимодействия сторон по обеспечению экологической безопасности в Черноморском бассейне за период с 1991 по 2010 гг. позволяет сделать вывод о необходимости включения в заключаемые международные договоры и соглашения позиции об обязательном соответствии их нормам международного права. В противном случае, в условиях излишней политизации экологической обстановки, у сторон появляется возможность применять к партнеру нормы национального законодательства, вплоть до приостановления деятельности, невзирая на то, что в вышеуказанных договорах и имеются положения о решении всех спорных вопросов путем переговоров уполномоченных комиссий.

В настоящее время в районе Севастополя сложилась реальная обстановка для формирования принципиально новых основ международного экологического сотрудничества между Россией и Украиной и дальнейшее развитие многостороннего сотрудничества Черноморских государств.

Статья опубликована в Евразийском юридическом журнале № 6 (49) 2012