Взаимодействие частных и публичных норм в финансовом праве
Финансовое право регулирует государственно-властную деятельность по аккумулированию, распределению и использованию финансовых ресурсов, и в этом отношении, безусловно, является правом публичным. Налицо все основные признаки публичного права: государство как неравный, доминирующий участник отношений; императивные нормы; наличие принуждения; публичные интересы. В то же время все чаще можно встретить высказывания ученых, полагающих, что в финансовом праве присутствуют и частноправовые элементы. Например, один из крупнейших современных исследователей финансового права М.В. Карасева полагает, что финансовое право сегодня «заняло место пограничной отрасли на стыке публичного и частного права». По мнению этого автора, «финансовое право, уходя корнями в право публичное, своей кроной склоняется в право частное». Есть ли основания для такой точки зрения? Прежде чем остановиться на этом вопросе более подробно, скажем несколько слов о тех методологических предпосылках, на которые, по нашему мнению, должен опираться анализ публично-правовых и частноправовых элементов в финансовом праве.
Проблема соотношения частного и публичного права является частью более широкого вопроса - вопроса о принципах и критериях возможного структурирования системы права. Деление права на частное и публичное вполне может выступать как альтернатива традиционному в нашей стране отраслевому делению, причем как для учебных, так и для научных целей. В то же время деление права на частное и публичное достаточно субъективно, о чем говорит отсутствие такого деления во многих правопорядках, находящихся за пределами романо-германской правовой семьи. Деление права на частное и публичное - это, скорее, не объективная реальность, открытая правоведами, а искусственно созданный конструкт, который помогает решать целый ряд теоретических и практических задач в юриспруденции. Правомерно ли вводить такой конструкт в логику наших рассуждений, если это помогает решать научные и учебные задачи? Очевидно, правомерно. Деление права на частное и публичное вполне может выступать в качестве удачного научно-методологического приема, который позволяет, например, анализировать особенности и закономерности развития права в условиях российской правовой системы. Представляется, что теоретически в мире существуют две основных модели взаимодействия частного и публичного права, которые можно условно назвать западной и восточной. Для западной модели характерно доминирование частного права, для восточной - публичного. Это связано с исторически господствующими формами собственности, в первую очередь, на землю. Как известно, именно господствующая форма собственности исторически определяет и форму государства, включая форму правления. Например, в Древней Греции и Древнем Риме, где преобладала частная собственность на землю, почти с самого начала установилась республиканская форма правления. В то же время появление восточных деспотий не в последнюю очередь связано с необходимостью коллективного ведения хозяйства и, как следствие, преобладанием государственной земельной собственности. Соответственно, Европа с ее доминированием частной собственности на землю стала областью приоритетного развития именно частного права. Для восточных государств было более характерным развитие публично-правового регулирования.
Россия исторически находится между Востоком и Западом, но по формам собственности и роли государства ближе к Востоку. Климатические условия определили преобладание коллективных способов ведения сельского хозяйства, географическое положение России и постоянная внешняя угроза обусловили традиционно сильную роль государства. В этой ситуации сложилось явное доминирование публичного права над частным. До 1861 г. иного и быть не могло - как может частное право успешно развиваться в стране с крепостным населением! Отмена крепостного права привела к повышению роли частноправового регулирования, однако за относительно короткий период до 1917 г. изменить сложившиеся веками и обусловленные естественными факторами традиции было невозможно. После 1917 г. доминирование публичного права усилилось. Известно и часто цитируется высказывание В.И.Ленина о том, что для большевиков ничего частного в области права нет, все право - публичное. В период существования советской власти государство активно вмешивалось в регулирование любых экономических отношений, государственная собственность имела явный приоритет. Несмотря на принятие Гражданского кодекса 1922 г., основным источником гражданского права в это время стали подзаконные нормативные акты. Составители кодекса рассматривали гражданское право как «буржуазное» и видели свою задачу в том, чтобы «не дать частнику развернуться». В начале 90-х годов XX в. коренные изменения в экономике, в том числе и в господствующих формах собственности, обусловили необходимость изменения подхода к регулированию частноправовых отношений. Результатом стала разработка и принятие Гражданского кодекса Российской Федерации, других законодательных актов в сфере частного права.
Сегодня можно говорить о наличии двух противоположных тенденций во взаимоотношениях частного и публичного права в России. С одной стороны, в условиях развития рыночных отношений в экономике закономерным является усиление роли частного права. Частное право активно вторгается даже в те отрасли, которые традиционно считаются публично-правовыми. Второй, противоположной, тенденцией стало усиление публично-правового регулирования, связанного с заявленной целью построения социального государства и, как следствие, вмешательством государства в экономические отношения с целью перераспределения части благ от имущих к неимущим. С точки зрения диалектической логики, такое одновременное усиление двух противоположных составляющих одного явления может повлечь за собой повышение значимости правового регулирования в ущерб неправовым регуляторам, которые традиционного всегда сильны в России.
Рассматривая взаимоотношение частных и публичных элементов в рамках финансового права, отметим, что их определенный баланс можно проследить уже в исторической ретроспективе. В качестве примера вспомним Государственный банк Российской империи. Это учреждение было создано в 1860 г. и являлось центральным элементом формировавшейся банковской системы. В момент создания Государственного банка развитой кредитно-банковской системы в Российской империи не было. В результате Государственный банк стал не просто проводником экономической политики правительства, но и крупнейшим центром осуществления банковских операций. Государственный банк по Уставу 1860 г. подчинялся непосредственно Министерству финансов, выступая проводником его политики и действуя в рамках публичного права. В то же время, являясь, фактически, центральным банковским учреждением страны, Государственный банк осуществлял целый ряд коммерческих операций, выступая стороной в частноправовых отношениях. По Уставу 1860 г. Государственный банк получил право осуществлять следующие операции: учет векселей и других срочных правительственных и общественных процентных бумаг, покупка и продажа золота и серебра, получение платежей по векселям и другим срочным денежным документам в счет доверителей, прием вкладов - на хранение, на текущий счет, на обращение из процентов, выдача ссуд, покупка и продажа пятипроцентных банковых билетов и других государственных бумаг в счет доверителей, покупка и продажа государственных бумаг за свой счет. По новому Уставу, принятому в 1894 г., список разрешенных операций Государственного банка выглядел по-иному: учет векселей и других срочных обязательств, прием вкладов - денежных и на хранение, выдача ссуд и открытие кредитов, покупка и продажа векселей и других ценностей, перевод сумм и другие комиссионные операции. Положения Устава Государственного банка были призваны способствовать развитию мелкого и среднего бизнеса в стране. Об этом прямо говорилось в Наказе Министерства финансов в 1894 г.: «Одна из основных задач предпринятой реформы Государственного банка заключалась в том, чтобы поставить банковый кредит в такие условия, при которых он проникал бы в мельчайшие каналы народного обращения и оказывал бы помощь одной из важнейших групп производителей - мелкому землевладельцу и мелкому промышленнику, а также мелким посредникам в торговле». Как видим, налицо тесное взаимодействие публичных и частных интересов. Оказывая банковские услуги предпринимателям и другим слоям населения, Государственный банк Российской империи осуществлял операции в рамках частноправового регулирования, но в публичных интересах. Как отмечал в начале XX в. профессор Боголепов, Государственный банк «в развитии своих ссуд под ценные бумаги выступает уже не в роли коммерческого банка, а в роли центрального банка, который охраняет капитальный рынок, главным же образом поддерживает государственный кредит, а в годы кризисов помогает и частным банкам справляться с тяжелыми обстоятельствами».
В современных условиях в деятельности кредитных учреждений взаимосвязь и взаимозависимость частного и публичного права проявляется достаточно отчетливо. Коммерческие банки выступают в качестве посредников между государством и хозяйствующими субъектами. Они осуществляют банковские операции, руководствуясь, в том числе, нормами Гражданского кодекса и заключая договоры гражданско-правового характера. Основные банковские операции - прием вкладов, выдача кредитов и ведение счетов - регулируются, в основном, нормами гражданского права и предполагают заключение соответствующего договора, имеющего гражданско-правовую природу. В то же время государство, исходя из важной роли банковской деятельности для развития экономики страны, оказывает влияние на динамику банковских операций, используя, например, такие инструменты, как ставка рефинансирования или обязательное резервирование средств. Центральный банк осуществляет регулирующее воздействие на коммерческие банки, используя при этом как экономические, так и административные рычаги. В крайних случаях Центральный банк может отозвать у коммерческого банка лицензию на проведение банковских операций, то есть принудительно лишить его права вступать в определенные виды гражданско- правовых отношений. Как отмечает Н.А. Саттарова, «действующее законодательство определяет коммерческие банки, с одной стороны, субъектами предпринимательской деятельности, с другой - субъектами финансовых правоотношений». Предпринимательская деятельность банков направлена на получение прибыли и предполагает вступление в частноправовые отношения. В то же время банки опосредуют и публичноправовые отношения, возникающие в налоговой и бюджетной сферах, в том числе отношения между государством и налогоплательщиками.
Одним из примеров взаимодействия и взаимопроникновения частного и публичного права может служить консолидированное налогообложение. Федеральным законом от 16 ноября 2011 г. № 321-Ф3 в Налоговый кодекс Российской Федерации введена глава 3.1 «Консолидированная группа налогоплательщиков». Консолидированной группой налогоплательщиков признается добровольное объединение налогоплательщиков налога на прибыль организаций на основе договора о создании консолидированной группы налогоплательщиков в порядке и на условиях, которые предусмотрены Налоговым кодексом, в целях исчисления и уплаты налога на прибыль организаций с учетом совокупного финансового результата хозяйственной деятельности указанных налогоплательщиков (п. 1 ст. 25.1). Таким образом, с одной стороны, речь идет о публично-правовой обязанности платить законно установленные налоги, с другой стороны, о добровольном объединении налогоплательщиков. Договор о создании консолидированной группы налогоплательщиков заключается в соответствии с нормами как налогового законодательства, так и нормами Гражданского кодекса Российской Федерации. Ученые отмечают сложную правовую природу данного договора, который обладает признаками как публичного, так и частного договора. По мнению Н.А. Саттаровой, в институте консолидированного налогообложения проявляются межотраслевые связи налогового и гражданского права. Они же проявляются в таких институтах, как налоговое представительство, налоговый кредит и т. д. По нашему мнению, здесь также проявляется имеющаяся связь между правом частным и публичным.
Приведенные примеры показывают достаточно тесное переплетение частного и публичного права в финансовой сфере, свидетельствуют в пользу процесса конвергенции норм частного и публичного права, о котором, в частности, писал Н.М. Коршунов. В то же время не меньшее значение для теоретических, практических и учебных целей имеет разграничение публичного и частного права в рамках финансовоправовых отношений. Представляется, что в качестве одного из критериев такого разграничения можно использовать категорию «интереса». При этом необходимо учитывать, что порой разграничить публичный и частный интерес бывает достаточно сложно. Кроме того, как справедливо указывал Н.М. Коршунов, абсолютизировать роль интересов было бы неправильно. В нашем случае речь идет именно о разграничении, а не о противопоставлении публичного и частного интересов. Кроме того, изначально именно категория интереса использовалась учеными для разделения права на частное и публичное. Конечно, в современных условиях одного только интереса для проведения границы между ними недостаточно. тем не менее именно наличие в финансовом праве как публичных, так и частных интересов может помочь в некоторых случаях отделить публично-правовые нормы от частноправовых. Как отмечает Ю.А. Крохина, «в финансовом праве традиционно выделяют принцип приоритета публичных интересов в правовом регулировании финансовых отношений, который выражается в верховенстве общих интересов субъектов финансового права. В процессе аккумулирования, распределения и использования государственных и муниципальных денежных фондов складываются процессы и явления, объективно требующие публично-правового регулирования».
Публичный, в целом, характер финансового права не исключает возможность охраны и частных интересов, а также использования характерных для частного права юридических средств. Более того, в современных условиях финансовое право все чаще использует межотраслевые институты, которые обеспечивают защиту не только публичных, но и частных интересов, и укрепляют связи финансового права с правом гражданским. Это проявляется, прежде всего, в страховой, биржевой, кредитно-банковской сферах. Взаимодействие частного и публичного интересов в налоговом праве привело к проникновению в налоговое законодательство механизмов диспозитивного регулирования. Наряду с упоминавшимся выше консолидированным налогообложением, необходимо отметить ст. 73 Налогового кодекса РФ. данная статья устанавливает, что обязанность по уплате налогов может быть обеспечена залогом имущества. такой залог оформляется договором между налоговым органом и залогодателем, в качестве которого может выступать как сам налогоплательщик, так и третье лицо. Предметом залога может быть такое имущество, в отношении которого может быть установлен залог по гражданскому законодательству. К отношениям, возникающим по поводу данного залога, применяются нормы гражданского законодательства, если иное не установлено налоговым законодательством. Ст. 74 Налогового кодекса предусматривает поручительство как способ обеспечения исполнения налогового обязательства. При этом поручительство оформляется в соответствии с гражданским законодательством договором между налоговым органом и поручителем. К правоотношениям, возникающим при установлении поручительства в качестве меры по обеспечению исполнения обязанности по уплате налога, применяются положения гражданского законодательства Российской Федерации, если иное не предусмотрено законодательством о налогах и сборах.
Связанная с частными интересами диспозитивность правового регулирования встречается и в бюджетном праве. «Диспозитивность в бюджетных отношениях следует рассматривать как предоставление субъектам бюджетных отношений относительной самостоятельности в выборе поведения в рамках бюджетного законодательства». Пункт 1 ст. 93.2 Бюджетного кодекса предусматривает возможность предоставления бюджетного кредита юридическому лицу на основании договора, заключенного в соответствии с гражданским законодательством Российской Федерации. К правоотношениям сторон, вытекающим из договора о предоставлении бюджетного кредита, применяется гражданское законодательство Российской Федерации, если иное не предусмотрено Бюджетным кодексом. Таким образом, и в бюджетное право, которое исторически составляет ядро, «сердцевину» права финансового, и основано на публично-правовом регулировании, проникают элементы частного права. В то же время это не меняет публично-правовой характер бюджетного права, а также финансового права в целом. И если в ряде институтов и даже подотраслей финансового права, таких, как право банковское, страховое и т. д., диспозитивное регулирование занимает сегодня значительное место, то вопросы бюджетного, налогового права, а также финансового контроля продолжают, в основном, регулироваться правом публичным.
< предыдущая | следующая > |
---|