Формирование нормативно — правовой базы государственной социальной стандартизации в России

ЭКОНОМИКА И ПРАВО Такмакова Е. В. В статье раскрывается проблематика формирования нормативно-правовой базы государственной социальной стандартизации в России в целом и в отдельных регионах. Автором сделан вывод о том, что при разработке Федерального закона «О государственных минимальных социальных стандартах» следует утвердить принципы и методику расчета социальных стандартов и финансовых нормативов.

Нормативно-правовой базой государственной социальной стандартизации стала система законодательных актов, включа­ющих в себя Конституцию РФ от 12 декабря 1993 г., федераль­ные законы и подзаконные акты. Для обеспечения реализации конституционных прав граждан в сфере социальных гарантий был принят целый ряд указов Президента РФ, законов РФ, под­законных актов о государственных минимальных социальных стандартах.

Прямое отношение к социальной стандартизации имеет Закон РФ «Об основах бюджетных прав и прав по формирова­нию и использованию внебюджетных фондов» (апрель 1993 г.). Этот закон ввел понятие минимальных социальных и финан­совых норм и нормативов как единых или групповых удель­ных показателей минимально необходимой обеспеченности важнейшими жилищно-бытовыми, социально-культурными и другими услугами соответственно в натуральном и денежном выражении. Закон регламентировал отраслевой состав норм и нормативов, а базой расчета соответствующих минимальных бюджетов устанавливались фактические расходы по отраслям за отчетный год в расчете на натуральные единицы и с кор­ректировкой на инфляцию. Этот закон надлежащим образом реализован не был.

Указ Президента РФ № 769 от 23 мая 1996 г. «Об организа­ции подготовки государственных минимальных стандартов для обеспечения финансовых нормативов формирования бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюд­жетов», по сути, вновь поставил задачу формирования госу­дарственных минимальных стандартов (далее — ГМСС). Указ предписывал до 1 сентября 1996 г. обеспечить подготовку научно обоснованной концепции формирования системы ГМСС и утвердить ее в установленном порядке и до 1 ноября того же года разработать на основе концепции и внести в Го­сударственную Думу проект Федерального закона о ГМСС. В соответствии с Указом была принята Федеральная програм­ма государственной поддержки местного самоуправления, которая была введена в действие распоряжением Правитель­ства РФ № 1063-р от 3 июля 1996 г. Важной частью этого распоряжения стали официально рекомендованные социальные нормы и нормативы.

В соответствии с данным Указом в 1997 г. Министерством экономики России совместно с другими министерствами и ве­домствами был подготовлен первый вариант проекта Феде­рального закона «О государственных минимальных социальных стандартах». Но в Государственной Думе он не прошел установ­ленного порядка обсуждения, так как в нем имелись противо­речия множеству федеральных законов, несоответствие мини­мального уровня гарантированно представляемых социальных благ финансовым возможностям государства.

Бюджетно ориентированная разработка ГМСС существенно активизировалась в 1998-2000 гг. К этому времени была созда­на правовая база социальной стандартизации, сформирован блок федеральных законов: «О прожиточном минимуме в Рос­сийской Федерации», «О государственных пенсиях в РСФСР», «О государственных пособиях гражданам, имеющих детей», «Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации» и др.

Острота задачи разработки системы ГМСС усилилась в связи с требованиями регионов о расчете трансфертов на основе со­циальных стандартов, что должно содействовать выравниванию удовлетворения потребностей россиян, проживающих в раз­ных субъектах РФ. Министерство экономики РФ предполагало окончить разработку системы ГМСС в 1999 г., чтобы на ее базе полностью рассчитать трансферты регионам на 2000 г. Но дан­ная задача не была решена.

В 2000 г. в Государственной Думе так и не был принят ни один из проектов Федерального закона «О государственных минимальных социальных стандартах», который должен был установить предметный круг ГМСС и ввести общую процедуру их разработки и утверждения.

Такого рода разработка социальных стандартов включает в себя: определение областей и сфер действия ГМСС; регламен­тацию спектра государственных услуг (согласно Общероссий­ского классификатора услуг населению) и меру возможности их предоставления (зависит от бюджетной обеспеченности); территориальную дифференциацию государственных услуг в зависимости от природно-климатических условий регионов, уровня их социально-экономического развития и т.п.; механиз­мы и технологии предоставления государственных услуг.

Бюджетный кодекс РФ, введенный в действие в 2000 г., уста­новил, что расходы бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ определяются на основе минимальных государственных со­циальных стандартов, нормативов финансовых затрат на оказа­ние государственных услуг и единых методологических основ расчета минимальной бюджетной обеспеченности. В Бюджет­ном кодексе произошло окончательное законодательное закре­пление «государственных минимальных социальных стандар­тов» как элемента бюджетного процесса. Так, в ст. 6 Бюджетного кодекса ГМСС отождествляются с государственными услугами, предоставляемыми на безвозвратной и безвозмездной основе.

По мере накопления массива социальных нормативов го­товилась нормативно-методическая база их использования для организации межбюджетных отношений. В этой связи отметим одобренную Правительством РФ Концепцию рефор­мирования межбюджетных отношений в РФ в 1999-2001 гг. Документ предполагал построение бюджетных нормативов для межбюджетного перераспределения доходов на трех осно­ваниях: государственных минимальных социальных стандартах; социальных нормативах; прогнозируемых финансовых ресур­сах консолидированного бюджета.

Лишь 18 июня 2002 г. в Государственную Думу был внесен за­конопроект группы депутатов № 209727-З «О минимальных го­сударственных стандартах», принятый в первом чтении 11 июня 2003 г. Дальнейшее движение законопроекта было заморожено.

C 2005 г. в соответствии с Федеральным законом № 122-ФЗ от 22.08.2004 «О внесении изменений в законодательные акты РФ и признании утратившими силу законодательных актов РФ в свя­зи с принятием Федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон „Об общих принципах орга­низации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федера­ции" и „Общих принципах организации местного самоуправле­ния в Российской Федерации"» на региональном уровне появи­лась возможность не использовать механизм единой тарифной сетки (ETC) (в большинстве региональных органов власти его про­должили применять). Согласно постановлению Правительства Российской Федерации № 605 от 22 сентября 2007 г. «О введении новых систем оплаты труда работников федеральных бюджетных учреждений и гражданского персонала воинских частей, оплата труда которых осуществляется на основе Единой тарифной сет­ки по оплате труда работников федеральных государственных учреждений» в период до конца 2008 г., занятые в бюджетном секторе работники были переведены на фактически отраслевые системы оплаты труда. Понятие социальных стандартов посте­пенно было выведено из Бюджетного кодекса.

За последние годы перечень законов и нормативных право­вых актов, которые ссылаются на государственные социальные стандарты, увеличивается. Несмотря на отсутствие нормативно­правового акта, регламентирующего формирование системы ГМСС, ссылки на ГМСС встречаются в отдельных редакциях ряда основополагающих с точки зрения федерализма и социаль­ного партнерства нормативно-правовых актов РФ, что позволяет сделать вывод, что система ГМСС планировалась как эффектив­ный регулятор социально-экономических процессов и отно­шений. К таким правовым документам относятся: Бюджетный Кодекс РФ; Федеральный закон «О финансовых основах местного самоуправления»; Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления».

В связи с перемещением центра тяжести в сфере законода­тельстве о социальной стандартизации с федерального уровня на уровень субъектов Федерации, во многих ее регионах были разработаны и приняты областные законодательные акты о госу­дарственных минимальных социальных стандартах. Уже к началу 2000 г. примерно 30 регионов России имели собственные системы нормативов минимальной бюджетной обеспеченности, мини­мальных социальных стандартов, социальных норм и нормативов.

Уровень бюджетной обеспеченности субъектов РФ заметно дифференцируется. Высокая степень бюджетной обеспеченности дает основание регионам относительно самостоятельно решать конкретные задачи в социальной сфере. Такие регионы должны активно стимулировать работу по нормированию социальных расходов, обеспечивая развитие системы социальной стандар­тизации в целом по России. Субъекты Федерации с низкой бюд­жетной обеспеченностью вынуждены регулировать социальные расходы с помощью механизма бюджетного регулирования.

В состоянии региональной базы социальной стандартизации в динамике наблюдаются определенные изменения. В 2012 г. из проанализированных нами 83 субъектов Федерации в 73-х (по сравнению с 42 в 2004 г.) в той или иной степени затрагива­лись вопросы социальной стандартизации, то есть 88% регионов РФ вовлечены в сферу социальной стандартизации. В большин­стве субъектов Федерации (83,5%) все вопросы в области стан­дартов не выходили за пределы социального обслуживания населения. Только в пяти субъектах РФ в 2012 г. (Республика Карелия, Республика Татарстан, Самарская область, Тульская область, Ямало-Ненецкий АО) социальная стандартизация рас­сматривалась в контексте, приближенном к проекту Федераль­ного закона, то есть с 2004 г. ни в одном дополнительном регионе соответствующих нормативно-правовых актов принято не было и ситуация не изменилась.

Итак, имеющиеся федеральные законы не решают соци­альных проблем в полном размере, а утвержденные ими со­циальные стандарты (величина прожиточного минимума, МРОТ, минимальный размер пенсий) не соответствуют нор­мальным условиям жизни населения. В связи с этим необходи­мо совершенствование нормативно-правовой базы социальной стандартизации. Первостепенной является доработка проекта Федерального закона «О государственных минимальных соци­альных стандартах», его принятие и приведение в соответствие с ним законов субъектов РФ. С принятием федерального закона о ГМСС будет необходимо привести региональные законы в со­ответствие с федеральным законодательством. При разработке Федерального закона «О государственных минимальных соци­альных стандартах» следует: устранить все противоречия феде­ральным законам; конкретизировать формирование системы социальной стандартизации с учетом специфики социальной сферы и ее отраслей; установить величину социальных стандар­тов и меру реального потенциала; определить количественные характеристики той доли социальных стандартов, выполнять которую обязаны федеральные, региональные и местные органы власти соответственно; утвердить принципы и методику расчета социальных стандартов и финансовых нормативов.


Экономическое право