Акчурин Т. Ф.
Анализируя основные американские учебники и монографии по международному праву необходимо понимать, что в США существует обобщенное конвенциональное мнение ученых, юристов-практиков и судей о международном праве, источниках международного права и об иных аспектах международного права. Этот подход возник не одномоментно, а путем длительных обсуждений и изучений различных позиций и мнений американских судей, практикующих юристов и ведущих преподавателей международного права американских вузов на базе Американского института права. Благодаря этому были достигнуты общие подходы к пониманию сущности и природы источников международного права с точки зрения американского юридического сообщества. Поэтому исследование вопроса о об источниках международного права в контексте понимания американской концепцией международного права необходимо начать с Рестейтмента права международных отношений США 1987 года (Restatement Foreign Relations Law of the United States (Third)». Действительно, Рестейтмент содержит некую квинтэссенцию понимания и толкования международного права в США, более того, суды в США применяли и применяют нормы международного права, опираясь в своих решениях, не только на статутное или прецедентное право, но и на такой необычный для российского права источник, как рестейтмент.
Рестейтмент в США является устойчивым и важным вторичным источником права, который используется как при принятии новых правовых актов в штатах -легислатурами штатов, так и в правоприменительной практике - юристами- теоретиками, юристами - практиками, а также и в правоисполнительной практике, как в случаях с Рестейтментом права международных отношений США 1987 года, политиками и государственными служащими (в т.ч. Госдепартамента США). Важно отметить, что Рестейтмент права международных отношений США 1987 года (Restatement Foreign Relations Law of the United States (Third)5 соединяет в себе как правовые аспекты международного права, так и международных отношений (исходя из названия документа и его смысла), которые учитывает США. Данный документ несет в себе не только правовые, по и содержательные моменты, связанные с пониманием и реализацией международных отношений американским государством.
Рестейтмент как правовое средство и инструмент возникает в США в период гармонизации и унификации права штатов и федерального права для сближения и координации их правовых норм, так как в сфере общего права в США применяются нормы, принятые непосредственно в штатах. Он призван разрешить проблему разрозненности общего права и создать некое подобие доктринального единства в системе американского общего права для устранения неопределенности, конфликтности и объемности общего права путем определенной его систематизации (кодификации).
Несмотря на различные мнения и позиции американских ученых юристов в области международного права, им удалось сформировать определенное общее видение норм международного права для их единообразного применения на территории США. Воплотилось это во вторичном источнике права США под названием «рестейтмент права». Поэтому в дальнейшем, при анализе источников международного права в призме понимания американской доктрины, мы часто будем использовать ссылку на данный документ. Рестейтменты не являются обязательными для применения источниками права, однако при анализе восприятия США норм международного права без них невозможно обойтись, так как суды непосредственно ссылаются на них в своих решениях.
«Международные конвенции, как общего, так и специального характера, устанавливающие нормы, признанные государствами, являющимися сторонами спора...» указаны в статье 38(1) Статута Международного суда ООН в качестве первого источника международного права, который применяется в Суде при рассмотрении дел.
Американские авторы считают, что существуют два предварительных момента, которые следует учесть до обсуждения данного источника международного права. Первый касается терминологии. В статье 38(1)(а) говорится о «международных конвенциях». Термин «конвенция» часто используется в общей терминологии для обозначения большой встречи определенной группы или организаций. Вторым предварительным моментом является то, что право международных договоров во многих отношениях похоже на внутригосударственное контрактное право.
Международные договоры - это соглашения между двумя или более государствами и, таким образом, они представляют собой источник прав и обязательств государств, являющихся сторонами договора, в связи с вопросами, к которым они относятся. В этом смысле они считаются «источником» международного «права». Соответственно, международные договоры основаны на согласии сторон с их условиями. С учетом факта суверенитета государств целесообразно предположить, что они вольны поменять свое мнение и отозвать согласие, то есть отказаться от какого-либо соглашения, заключенного ими с другим государством. Однако это не так, ибо международные договоры обязательны в силу принципа исполнения соглашений, который означает, что соглашения должны исполняться (Pacta sunt servanda). Будучи нормой обычного международного права, принцип исполнения соглашений считается «возможно, важнейшим принципом международного права».
В Рестейтменте права международных отношений США 1987 года международный договор определяется следующим образом: «это соглашение между двумя или более государствами или международными организациями, которое предполагает юридическую обязательность и регулируется международным правом».
Следовательно, международные договоры могут рассматриваться как источник права, так как они приняты государствами во время легитимного процесса создания прав и обязательств с обязательной силой. Кроме того, рестейтмент признает, что «нормы международного права - это те нормы, которые были приняты в качестве таких норм международным сообществом государств», в том числе, «посредством международного договора».
Но отнесение международных договоров к «источникам права» требует разъяснения. Так как, если они являются таковыми, то необходимо определить: кто связан обязательствами по этому соглашению. Международный договор, как двусторонний, так и многосторонний, может быть назван источником права только в том объеме, в котором он создает права и обязательства, имеющие обязательную силу лишь для сторон договора, но не для государств, не являющихся участниками данного договора. Поэтому, как считает Д. Брайерли, важно уяснить понятие «правообразующих международных договоров». Такая позиция любопытна, однако, как было отмечено выше, международные договоры создают обязательства только для тех сторон, которые являются участниками договора, и не налагают обязательства на те государства, которые в нем не участвуют. После Второй Мировой войны государства часто обращаются к «правообразующим международным договорам» для выполнения своих внутренних функций, даже если эти договоры не ратифицированы этими странами. Американские ученые считают, что к подобным правообразующим международным соглашениям могут присоединиться все страны, и они принимаются большинством этих стран, поэтому их можно считать неким заменителем национального законодательства от международного сообщества. В этом смысле договоры могут представлять собой способ международного «правообразования». Конечно, эти аналогии условны: тогда как все граждане страны связаны ее законодательством, единственные государства, связанные условиями международного договора - это его стороны, как было уже обозначено.
Тем не менее, существует довольно неясный, но важный способ, которым государство, не являющееся стороной международного договора, может быть связано обязательствами не по договору, а по выраженным в нем нормам. Это будет иметь место в случае, когда международный договор «кодифицирует» или устанавливает в письменной форме ранее не закрепленные нормы обычного международного права. «Международные договоры создают право для их государств- участников и могут повлечь создание международного обычного права в случае, если такие соглашения подразумевают их соблюдение государствами в общем и фактически широко признаваемы».
Таким образом, международный договор будет служить подтверждением норм обычного права, которые обязательны для государств, не являющихся его участниками. Иногда их называют «кодификационными (кодифицирующими) конвенциями» (многосторонними договорами). Они чаще всего опираются на большую и длительную подготовку в Комиссии международного права ООН (КМП), миссия которой состоит в кодификации и разработке норм международного права. К международным договорам такого рода может присоединиться любое государство, и, так как они, в некоторой степени отражают обычное международное право, они могут быть отнесены к категории «правообразующих договоров». Как и международные договоры, технически они носят обязательный характер для государств, являющихся их сторонами.
Обобщая сказанное о «правообразующих международных договорах», важно отметить, что международные договоры следует рассматривать как «правообразующие», если они включают широко применимые обязательства, как считают американские ученые. Обязательства могут обладать таким характером в силу большого количества сторон международного договора или из-за того, что он кодифицирует нормы обычного международного права, относящиеся к его предмету.
Следует отметить, что международные договоры могут применяться повсеместно и имеют важное мировое значение, поэтому их можно считать определенным обоснованием права мирового сообщества. Например, правообразующий международный договор кратко представлен в Уставе ООН, основные принципы которого были названы «все в большей степени применимыми в международных отношениях...». Таким образом, при правильном понимании, термин «правообразующий международный договор» может оказаться полезным для именования многосторонних международных договоров определенного типа - то есть, тех, которые имеют функцию «международной замены внутреннего законодательства». Тем не менее, важно помнить, что, если государства, не являющиеся сторонами договора, связаны обязательствами по выраженным в них правовым нормам, то обязательствами их связывает не сам договор, а внешние факторы, такие, как нормы обычного права или «воля международного сообщества», по мнению американских юристов-международников.
Исходя из вышеизложенного, необходимо рассмотреть международные договоры как источник международного права, определенный Статьей 38 Статута Международного суда ООН. В Статье 38(l)(a) Суду дается указание применять в ходе подаваемых ему на рассмотрение споров, «конвенции, ... устанавливающие нормы, явным образом признанные участниками спора». В этом и понимают суть международного договора как источника международного права американские ученые. Если это применимо к спору сторон, международный договор, как двусторонний, так и многосторонний, устанавливает важные правовые нормы, так как его участники «явным образом признали» их в письменной форме. Эти нормы могут отличаться от норм обычного международного права, которые бы регулировали отношения сторон в противном случае; или же они могут более точно определять их, или даже совпадать с ними. В любом случае, применяются нормы, содержащиеся в международном договоре, но нормы обычного международного права регулируют вопросы, на которые не распространяется договор - то есть применяются там, где договор не применяется.
Американские ученые считают, что понятие международных договоров как источников международного права по Статье 38(l)(a), включает в себя в большей степени обязательства, чем собственно правовые нормы. Но никто не ставит под сомнение их включение в перечень источников международного права, содержащихся в Статье 38 Статута Международного суда ООН. Более того, важность международных договоров как источника прав и обязательств государств продолжает расти, так как государства полагаются на них в целях регулирования увеличивающегося количества и разнообразия вопросов, связанных с международными отношениями.
Законодательство США, в частности, Конституция США закрепляет следующую норму: «Настоящая Конституция и законы Соединенных Штатов, принимаемые во исполнение оной, равно как и все договоры, которые заключены или будут заключены от имени Соединенных Штатов, являются верховным правом страны; и судьи в каждом штате обязаны следовать таковому праву, что бы ему ни противоречило в Конституции или законах любого штата». Иными словами, международные договоры, согласно Конституции США, признаются источниками, как международного права, так и внутреннего права.
По мнению профессора Д. Бедермана, «независимо от того, идет ли речь о юридическом споре, вызванном авиационной катастрофой, для разрешения которого могут быть применены положения Варшавской конвенции по унификации некоторых правил, касающихся международных воздушных перевозок... или о защите прав человека, гарантированных Пактом о гражданских и политических правах... во всех этих случаях одним из ключевых вопросов является вопрос о возможности использования соответствующих международных договоров в качестве источников правовых норм, накладывающих юридические обязательства на стороны судебного процесса, происходящего на территории Соединенных Штатов».
Таким образом, под «международным договором» (treaty) в американской правовой доктрине понимается соглашение (agreement or contract) между двумя и более наро- дами/государствами (nations), которое должно быть одобрено или ратифицировано высшей государственной властью этих народов. Официальное название международного договора при этом большого значения не имеет: конвенция (convention), международный договор (treaty), соглашение (agreement), договорный акт (compact), пакт (covenant) или др., все письменные соглашения между государствами считаются международными договорами и обладают одинаковой юридической силой. Важно отметить, что США до настоящего времени не ратифицировали Венскую Конвенцию о праве международных договоров 1969 г., но Госдепартамент США признает авторитетность данного договора, так как он фактически является формой кодификации международных обычаев. При этом отмечается, что любая сторона международного договора всегда вправе выйти из него.
Конституция США закрепляет право Президента США «по совету и с согласия Сената заключать договоры при условии одобрения их двумя третями присутствующих сенаторов» («by and with the Advice and Consent of the Senate, to make Treaties, provided two-thirds of the Senators present concur»). Важно подчеркнуть, что «в настоящее время право федерации на ведение внешней политики не ограничивается, а роль штатов фактически сведена на нет...». Эти права высших государственных органов федерации основываются на доктрине «присущих» прав федерации, закрепленных Верховным судом США в деле 1936 года United States v. Curtiss-Wright Export Corp. В решение суда было записано, что «наделение федерального правительства полномочиями, присущими суверенитету, не зависит от наличия конкретных конституционных норм. Полномочия на объявление войны и ведение войны, на заключение мира, на подписание международных договоров, поддержание дипломатических отношений с другими суверенными государствами, даже если бы они вообще не упоминались в Конституции, тем не менее, принадлежали бы федеральному правительству как неотъемлемые свойства государственности».
Однако сам процесс заключения международно-правового договора в США, в соответствии с законодательством, проистекает следующим образом: глава государства подписывает договор без каких-либо консультаций с Сенатом США. Вначале подписанный Президентом договор направляется в сенатскую комиссию по иностранным делам. Комиссия может передать договор на утверждение Сената без изменений либо с оговорками или вообще не рекомендовать договор к одобрению29. Само обсуждение международного договора в Сенате регулируется ХХХ Правилом Регламента Сената «Заседания по рассмотрению вопросов, предложенных исполнительной властью. Обсуждение договоров». Обсуждение в Сенате международного договора проходит в трех чтениях. На первом чтении рассматриваются только предложения об отсылке его в комитет, о размножении его для служебного пользования либо о снятии запрета на распространение информации о договоре. Затем представляется доклад соответствующего постоянного комитета с предложениями о поправках в договор, его рассмотрение; после этого доклад может пройти второе чтение и рассматриваться Сенатом, заседающим в качестве комитета всей Палаты, в этом случае обсуждение проходит постатейно; поправки, предложенные постоянным комитетом, рассматриваются в первую очередь. Другие комитеты также вправе предлагаться свои поправки. После того как комитет всей Палаты завершит рассмотрение договора, Сенату представляется доклад, в котором, если в текст договора внесены поправки, должен быть поставлен вопрос «согласен ли Сенат с поправками, предложенными комитетом всей палаты?». Поправки рассматриваются постатейно либо в целом, если нет возражений; после этого могут быть предложены новые поправки. На любой из стадий процедуры рассмотрения Сенат может снять запрет на распространение информации о договоре. Далее в Сенате формулируется конкретная резолюция о ратификации договора с поправками либо без поправок, которая выносится на рассмотрение Сената (на этой стадии никакие поправки к договору не могут быть предложены, кроме, как по единогласному решению Сената). На этой стадии резолюция о ратификации договора может быть дополнена оговорками, декларациями, заявлениями или пояснениями Сената. Решение о согласии Сената на ратификацию договора выносится большинством в 2/3 голосов присутствующих сенаторов, однако любые другие решения по каким-либо предложениям или вопросам, относящимся к договору, принимаются простым большинством голосов, кроме предложения отложить рассмотрение договора на неопределенное время, которое также принимается большинством в 2/3 голосов.
Решение Сената принимается в форме резолюции о ратификации договора. Сенат вправе формулировать определенные поправки, оговорки и одобрять договор при определенных условиях. При этом важно понимать, что, хотя оговорки не влияют на текст договора по существу, но зато они в одностороннем порядке могут менять односторонние обязательства США. Иногда оговорки, сформулированные Сенатом, практически делают выполнение договора другой стороной невозможным. Так случилось, например, с Версальским договором, который так и не был одобрен Сенатом США. «Не уступая поправкам по значимости, они фактически ставят другие государства в неравное положение с США». Поправки к договору влекут изменения существенных обязательств США, прописанных в международном договоре и влекут, как следствие дополнительное согласование договора сторонами. Кроме того, Сенат вправе включать в резолюцию об одобрении собственные понимания (заявления), где дается толкование определенным положениям международного договора. После согласия Сената с договором (одобрения), Президент вправе продолжить процедуру ратификации договора путем принятия соответствующей «прокламации», тогда договор считается «ратифицированным»; или же договор не ратифицируется, в случае выдвижения Сенатом неприемлемых условий его утверждения или же отказе Президента от принятия соответствующей одобряющей прокламации. Фактически после получения согласия Сената ратификацию договора в США осуществляет Президент. На Президента возложена функция передачи ратификационных грамот на хранение в соответствующий орган. Далее международный договор вносится в одну из частей (их более 100) 22 Титула «Международные Отношения и Контакты» Свода Законов США (T.22 Foreign Relations and Intercourse US Code). Договор помещается в тот раздел Титула, который тематически совпадает с содержанием договора или соглашения.
Также необходимо отметить важнейшую роль Конгресса США в проведении государственной линии во внешней политике, т.к. окончательное решение в отношении США к различным нормам международного права (в том числе заключенных в международных договорах) лежит на нем. Кроме того, Конгресс играет важную роль при подписании США соглашений, которые содержат финансовые обязательства США; в этом случае Конгресс должен обязательно участвовать в одобрении соглашения в соответствии с Конституцией, утвердить данное соглашение законодательным актом Конгресса. Таким же образом одобряются некоторые другие договоры по специальным вопросам, например, по контролю над вооружениями, сокращением или ограничением вооруженных сил и вооружений.
После одобрения Сенатом договор промульгируется (официально публикуется) Президентом. Президент может отказаться от промульгации, что является препятствием для вступления договора в силу. Считается, что фактически Президент обладает полномочием денонсации договоров, хотя Конституция не оговаривает этот вопрос, и он иногда становился причиной конфликта между Президентом и Конгрессом.
В 1920 году Верховный суд США по делу Missouri v. Holland принимает важное решение, которое определило, что некоторые вопросы «не могут регламентироваться актом, принятым Конгрессом, но могут регламентироваться международным договором и принятым на его основе законодательным актом» Конгресса. Но в этом же решении суд признал, что на международные договоры США распространяются ограничения, предусмотренные Биллем о правах, т.е. международный договор не может нарушать «запретительные нормы» Конституции США.
Необходимо напомнить о решении Верховного Суда США 1829 год по делу Foster & Elam v. Neilson, в котором было решено, что международный договор не имеет самостоятельной исполнительной силы и поэтому не подлежит применению, пока он не стал частью правовой системы США (это не касается самоисполнимых договоров, в которых участвует США). Международный договор США становится частью федеральной правовой системы США, по общему правилу, после принятия внутригосударственного федерального закона в соответствии с Конституцией или установленными Сенатом условиями ратификации договора.
Ратифицированные договоры становятся частью правовой системы государства, т.е. являются источниками внутригосударственного федерального права, следовательно, имеют высшую юридическую силу по отношению к праву отдельных штатов, что подтвердили различные решения Верховного Суда США. Официальные тексты таких международных договоров помещаются в статье 112а Титула 1 Свода законов США «Международные договоры и другие международные соглашения США, содержание, допустимость в качестве доказательства».
Вопрос прекращения международного договора ставится во внутригосударственном праве через призму доктрины «политического вопроса». Верховный суд в споре между Сенатом и Президентом Картером, единолично прекратившим действие договора между США и Тайванем о взаимопомощи в области обороны, отказался выносить решение по делу, а провозгласил, что вопрос о расторжение международных договоров конституцией никак не регулируется и решение политических вопросов не относится к прерогативе суда, это вопрос который должен быть урегулирован Конгрессом и Президентом самостоятельно.
Важно отметить, что США проводит свою внешнюю политику с высокой эффективностью и результативностью, опираясь на международное право (в тех случаях, когда действующие нормы соответствуют интересам и устремлениям США), корректируя его или создавая предпосылки/прецеденты для появления новых норм, когда это необходимо для государства.
В современной юридической практике США проводится различие между самоисполнимыми и несамоисполнимы- ми договорами (doctrine of self-executing treaties). Критерии подобного разграничения должны закладываться Сенатом. Сенат должен выносить соответствующее решение о самоисполнимости или несамоисполнимости каждого отдельного международного договора. Кроме того, соответствующее разграничение международных договоров часто зависит от позиции судебных органов Соединенных Штатов, что в каждом конкретном случае требует тщательного анализа текста договора, который важен еще и потому, что в рамках одного и того же международного соглашения одни его положения могут быть признаны самоисполнимыми, а другие - нет. Важно также отметить, что судебные органы США обычно принимают во внимание следующие положения международных договоров: предмет и цель международного договора, наличие соответствующего решения Сената, наличие спора у участников договора о порождении прав и обязанностей частных лиц.
В качестве примера можно привести слушание Верховным Судом в 1829 году дела Foster & Elam v. Neilson, в котором рассматривались спорные моменты применения на территории США американо-испанского договора 1819 года (в том числе и передачу Флориды США). Председатель Верховного Суда дал следующую оценку договору: «Договор по своей природе представляет собой не законодательный акт, а контракт, заключенный между двумя государствами. Поэтому, как правило, сам по себе он не обладает юридическим эффектом... и может быть исполнен только суверенной властью соответствующей стороны договора. Однако в Соединенных Штатах установлен другой принцип. Наша конституция провозглашает, что договор является законом страны. Поэтому он должен рассматриваться в судах как эквивалент законодательного акта и действовать самостоятельно без помощи каких-либо законодательных положений. Но когда для реализации положений договора стороны прибегают к помощи более конкретных актов, когда договор адресует сам себя политическим, а не судебным структурам, в этом случае законодатель должен принять соответствующие меры по исполнению договора, прежде чем он станет правилом для суда».
Статья VI Конституции США гласит, что положения международных договоров не только представляют собой «верховный закон страны», но и «юридически обязывают» власти отдельных штатов. Таким образом, если между самоисполнимым международным соглашением и законодательством какого-либо штата США возникнет противоречие, приоритет будет иметь самоисполнимое международное соглашение.
Так, в решении по делу Asakura v. Seattle. Верховный суд США, рассмотрев жалобу японского гражданина, проживающего в Соединенных Штатах, признал незаконным положение, изданное властями г. Сиэтла, которым запрещалась выдача лицензий иностранцам на занятие ростовщической деятельностью, так как этот нормативный акт нарушал, с точки зрения Суда, положения Договора о дружбе, торговле и мореплавании, заключенного между США и Японией в 1911 году. При вынесении решения Верховный суд опирался на статью Договора, в которой устанавливалось, что «граждане или другие субъекты одной из Высоких Договаривающихся Сторон будут иметь свободу въезжать, путешествовать и проживать на территории другой Стороны, заниматься торговлей в том же объеме, как и ее собственные граждане или субъекты». Суд признал положения этой статьи самоисполнимыми и не требующими какой-либо помощи со стороны федерального законодательства или законодательства штата для их применения в судах США. Таким образом было определено, что занятие ростовщичеством является одной из разновидностей «торговли» - термина, указанного в Договоре. Верховный суд США решил, что соответствующее положение нарушает Договор и должно быть отменено.
В Рестейтменте права международных отношений закреплена следующая позиция о несамоисполнимых соглашениях: «международный договор США является несамоисполнимым: если: (а) из договора следует, что он не должен действовать в качестве внутреннего права без издания имплементирующих законодательных актов; (b) если Сенат при даче согласия на заключение договора либо Конгресс своей резолюцией требуют принятие имплементирующих законодательных актов; или (c) если издание имплементирующих законодательных актов требуется Конституцией». Кроме того, Верховный Суд США и суды штатов неоднократно выносили решения, которые закрепили понятие и условия несамоисполнимости международных договоров.
Тем не менее, Л. Хенкин писал, что «независимо от того, признаются ли международные договоры самоисполнимыми или нет, они юридически связывают Соединенные Штаты. Независимо от того, самоисполнимы или нет положения таких договоров, они представляют собой верховный закон страны. Дж. Маршалл отмечал, что если нормы международных договоров несамоисполнимы, то они не могут представлять собой «юридические правила для суда».
Также необходимо учитывать, что в американском праве предполагается, что международные договоры США могут быть заключены в форме исполнительных соглашений (executive agreements). Исполнительными соглашениями считаются такие договоры, которые заключены Президентом США с иностранным государством, для которых согласие Сената не обязательно, достаточно исполнительного приказа (executive order) Президента. В основном выделяют два вида подобных соглашений: а) с учетом одобрения Конгресса простым большинством голосов (congressional executive agreements), и б) без согласия Конгресса, которые осуществляются Президентом США в рамках своих полномочий главы исполнительной власти, руководителя внешней политики или главнокомандующего (freestanding executive agreements).
В первом случае это акты Конгресса, принятые во исполнение международных обязательств США, и одобренные большинством обеих Палат Конгресса, а затем подписанные Президентом. Де факто это альтернатива процедуры заключения международных договоров США в соответствии со ст. II Конституции. Чаще всего это используется в случаях, когда Сенат может проголосовать в ходе ратификации против участия США в международном договоре. Обязательно обращение Президента США к Конгрессу за согласием на заключение исполнительного соглашения в тех случаях, когда необходимо выделить из бюджета страны определенные средства (ассигнования) на реализацию данного соглашения, или, когда требуется согласие Конгресса на участие США в международной организации.
Напомним, что примерами первого вида соглашений являются Северо-Американский договор о свободной торговле (НАФТА) и участие США во Всемирной торговой организации (ВТО). Во втором случае, примерами могут служить международное сотрудничество с государствами Организации Североатлантического договора (НАТО), которое оформлялось в США через исполнительные соглашения без одобрения Конгресса, а также соглашения об установлении дипломатических отношениях или соглашения о мире или перемирии (например, Парижское Соглашение 1973 года о прекращении войны и восстановлении мира во Вьетнаме или Ялтинские или Потсдамские соглашения 1945 года) и другие различные договоры, среди которых большое место занимают секретные исполнительные соглашения.
В Конституции США такие исполнительные соглашения не упоминаются, но в сложившейся практике они уже достаточно долго применяются президентской администрацией.
Президент, например, самостоятельно заключает соглашения о размещение американских военных баз за рубежом. Самое любопытное то, что исполнительные соглашения Президента США в рамках своих полномочий (freestanding executive agreements) юридически стоят выше, чем исполнительные соглашения подписанные с учетом одобрения Конгресса (congressional executive agreements).
Конгресс пытался поставить под свой контроль исполнительные соглашения Президента рамках своих полномочий, так в 1972 году был принят Case Act of 1972 (1 U.S.C. §112b (Pub. L. 92-403, § 1), который требовал, чтобы все международные соглашения передавались Конгрессу не позднее 60 дней после вступления в законную силу, а соглашения, заключенные министерствами и ведомствами США, в течении 20 дней. Оценка степени эффективности данного закона различна, так, В.И. Лафитский считает, что она высока, а американские авторы, наоборот, считают, что все Президенты США всячески стараются игнорировать Конгресс в случае принятия подобного со- глашения.
Показательным служит решение Верховного Суда 1981 года по делу Dames & Moore v. Regan в связи с соглашением, заключенным Президентом Д. Картером с Ираном об освобождении американских заложников. По этому соглашению американские сотрудники и дипломаты были освобождены при условии, что США отменит все судебные решения об аресте иранских активов в США и запретит рассматривать подобные дела в американских судах, а будет рассматривать их только в международных третейских арбитражах. Верховный суд поддержал решение Президента и указал, что согласия Сената не требовалось, так как Президент действовал в рамках закона, принятого Сенатом, который наделял его особыми, чрезвычайными полномочиями. В отношении второй части соглашения, по которой Президент аннулировал все иски в судах США в отношении Ирана, Верховный суд решил, что это решение Президента соответствует целям защиты интересов американских граждан и это соответствует давней и непрерывной практике урегулирования Президентом США с согласия Конгресса международных споров с участием граждан США. Хотя в данном случае, в соответствии с конституционными прерогативами Президента согласия Конгресса не требуется Верховный суд по этому поводу так написал в своем решении: «практика, осуществляемая Президентом систематически, непрерывно, в течение длительного времени и ведома Конгресса, которая никогда прежде не ставилась под сомнение... может считаться глоссой к понятию «исполнительная власть», которая предоставлена Президенту разделом I, статьи II Конституции США».
Таким образом, Верховный суд США подтвердил, что у Президента есть так называемые автономные полномочия, в соответствии с которыми он не нуждается в одобрении своих соглашений со стороны Конгресса. К таким полномочиям, например, относится право Президента назначать послов или признавать иностранные государства. Любопытным примером утверждения такого вида соглашений может быть рассмотрение в 1942 году дела United States v. Pink. Верховный суд США признал правомерным «соглашение Рузвельта - Литвинова», в котором США признавало советское правительство в качестве законного представителя России и передавало права на все находящиеся в США активы, на которые могло претендовать советское правительство, правительству США. Суд в своем обосновании высказался, что только Президент имеет право на признание правительства другого государства и что акт признания может иметь некоторые обременения, так как акт признания не носит абсолютного характера.
Не менее важным и интересным было рассмотрение дела United States v. Belmont Верховным судом США, в рамках которого на рассмотрение Суда был поставлен вопрос о юридической силе исполнительного соглашения, заключенного Президентом Ф. Рузвельтом, без одобрения Сената, с Правительством СССР, противоречащего публичному порядку штата Нью-Йорк. Принимая решение, Верховный суд США, в соответствии со статьей VI Конституции, еще раз подтвердил, что международные договоры вместе с Конституцией США составляют верховное право страны, следовательно, это правило распространяется и на все другие виды международных документов и соглашений, в том числе и на исполнительные соглашения. В силу того, что федеральное правительство имеет верховенство в сфере международных отношений над штатами, поэтому никакие власти штатов не могут вмешиваться или ограничивать в прерогативу федеральных властей в области международных дел. Поэтому исполнительные соглашения Президента США обладают равной юридической силой с международными договорами США в рамках федеральной правовой системы и имеют верховенство перед всеми противоречащими им законами штатов.
В целом проблема соотношения норм международноправовых договоров и внутригосударственного права США по сегодняшний день не имеет однозначной трактовки. Есть целый ряд судебных решения Верховного Суда США, которые по - разному рассматривают ситуацию с воздействием международного права на внутригосударственное право США.
Еще в 1804 году Верховный суд США рассмотрел дела Murray v. The Charming Betsey. В своем решении Суд определил, что толковать акт Конгресса нельзя так, чтобы это приводило к нарушению норм международного права. Это получило название принципа толкования The Charming Betsy, который был сформулирован следующим образом - применение и толкование внутригосударственных статутов и актов Конгресса должны происходить таким образом, чтобы интерпретация не находилась в противоречии с уже существующими нормами международного права, принятыми США.
В последующих решениях Верховного суда четко прослеживается мысль о том, что любые нормы международного права не могут быть выше положений Конституции США, так, например, в деле 1957 года Reid v. Coven, было отмечено, что право на суд присяжных и право на надлежащую правовую процедуру, как конституционные положения, имеют высшую силу по отношению к нормам международного договора. Это же положение нашло свое подтверждение в статье 115 (3) Рестейтменте права международных отношений США в следующей формулировке: «Нормы международного права и положения международных договоров США не приобретают силу закона США, если они не соответствуют Конституции Соединенных Штатов».
Верховный Суд в соответствии со статьей VI Конституции США в 1888 году в деле Whitney v. Robertson сформулировал принцип равенства международно-правовых и внутригосударственных источников по юридической силе, а именно: в случае противоречия между этими источниками действуют «более поздние» (last-in time rule) по дате принятия. Иными словами, в случае конкуренции нормы Акта Конгресса и правовой нормы международного договора необходимо применять последний по времени принятия. При этом важно помнить, что «более поздний по времени принятия закон, который прекращает действие ранее принятого договора, не может аннулировать любые права, возникшие в соответствии с этим международным соглашением», а также, что «нормы акта Конгресса никогда не следует толковать в качестве положений, нарушающих международное право, до тех пор, пока возможно их другое толкование». В Рестейтменте права международных отношений США в статье 115 (1) это сформулирована так: «(1) (а) В иерархии правовых норм США акт Конгресса имеет преимущественную силу по отношению к ранее существовавшей норме международного права или положению международного договора, если цель такого акта по изменению ранее существовавшей нормы международного права или международного договора не могут быть достоверным образом соотнесены между собой». Более того, рестейтмент также закрепляет следующее важнейшее положение: «(b) если норма международного права или положения международного договора прекращают свое действие в качестве внутреннего права, то это освобождает США от международных обязательств или последствий нарушения таких обязательств».
Что означает: в случае несамоисполнимого договора, нормы этого договора не будут иметь никакого преимущества без соответствующего акта Конгресса США, который имплементирует данное соглашение.
Необходимо отметить роль Верховного суда США в определении соотношения полномочий органов федеральной власти и органов государственной власти отдельных штатов в области международного права. Так, в деле American Insurance Association v. Garamendi, 539 U.S. 396 (2003), Верховный суд лишил законной силы статут Калифорнии (Holocaust Victim Insurance Relief Act (HVIRA), запретив Законодательному Собранию штата вмешиваться в полномочия и суверенитет федерального правительства над международными отношениями, установленные Статьей 1 Конституции США. Более того, ранее, в 1968 году, Верховный Суд полностью запретил нарушать штатам федеральную сферу права международных отношений даже тогда, когда законы штатов не находятся в противоречии ни с одним федеральным международным соглашением или федеральным статутом, касающимся международных отношений, так как штаты не вправе заниматься международными отношениями, которые Конституция определяет как полномочия Президента и Конгресса.
Существенную роль в формировании общего понимания роли и места международного права во внутригосударственном праве США играют и решения высших судов штатов и федеральных апелляционных судов. Так в 1952 году Верховный суд Калифорнии в деле Sei Fujii v. State of California признал, что в соответствии с клаузулой о верховенстве федерального права, международные договоры признаются верховным правом США, однако при этом международный договор «не заменяет противоречащие ему местные законы автоматически, если положения данного международного договора не имеют самостоятельной исполнительной силы». Суд при рассмотрении данного дела установил, что Преамбула и Устав ООН не являются самоисполнимыми договорами, т.к. они просто декларируют общие задачи и цели ООН, а, следовательно, «не имеют целью установить юридические обязанности для отдельных стран-членов ООН или предоставить права частным лицам». В решении суда было отмечено, что страны - члены ООН «обязуются сообща и самостоятельно предпринимать действия в рамках сотрудничества с ООН, направленные на достижение поставленных целей» в области равноправия. Кроме того, «предполагалось, что для реализации провозглашенных принципов некоторым нациям в будущем придется предпринять надлежащие законодательные действия, ... нет никаких указаний на то, что данные положения должны были стать нормами права, подлежащими применению в судах этой страны после ратификации Устава ООН».
Напомним, что, как мы говорили выше, право на установление самоисполнимости договора принадлежит в США Сенату, который анализируя содержание международного договора, делает заключение об этом, однако суды в США, принимая во внимание это суждение Сената и уважая его, оставляют за собой последнее слово по поводу признания конкретного договора самоисполнимым.
В 1988 году в США было рассмотрено дело United States v. Palestine Liberation Organization. Суд должен был дать оценку правомерности действий Генерального прокурора Соединенных Штатов, закрывшего представительство Организации освобождения Палестины (ООП) при ООН в Нью-Йорке, в соответствии и во исполнении федерального Антитеррористического акта 1987 г., что вступило в противоречие с обязательствами США по международному договору о штаб-квартирах Организации Объединенных Наций. Окружной апелляционный федеральный суд, опираясь на Акты Конгресса, решил, что у Генерального прокурора, как и иного государственного органа нет соответствующих полномочий для совершения действий, которые противоречат международному договору США о штаб-квартирах. Таким образом, федеральный суд признал незаконность и неправомерность действий Генерального прокурора и тот факт, что международный договор в этом случае обладает верховенством над более поздним Актом Конгресса (Антитеррористическим актом 1987).
В заключении хотелось бы отметить следующее:
- При конкуренции норм права штатов и норм международных договоров международные договоры имеют несомненное верховенство в правовой системе США, так как они относятся к федеральному праву. В деле 1924 года Asakura v. City of Seattle Верховный суд подтвердил этот принцип.
- Все формы норм международного права должны соответствовать и подчиняться требованиям Конституции США. В качестве примера можно привести решение Верховного суда 1957 года по делу Reid v. Covert, в котором суд постановил, что закрепленные в Конституции США принципы надлежащей правовой процедуры и право граждан на суд присяжных имеют преимущественную силу по отношению к положениям международного договора. Таким образом, Конституция занимает в иерархии источников права США более высокое место, чем международные договоры США.
- Нормы ратифицированных международных договоров находятся на одном уровне с федеральными статутами в иерархии источников права, а это означает, что в случае коллизии действует более поздняя норма (last-in time rule). Так, например, в 1888 году по делу Whitney v. Robertson Верховный суд принял решение о том, что действует более поздний акт Конгресса, так как он был принят после ратификации Конгрессом договора, хотя и противоречил этому договору.
- Федеральные статуты, по общему правилу, выше исполнительных соглашений. Наглядным примером этого может служить решение Верховного суда по делу United States v. Guy W. Capps., Inc., в котором было отмечено, что положения законодательного акта имеют преимущественную силу по сравнению с противоречащими ему положениями исполнительного соглашения.
- В случае возникновения юридической коллизии, возникшей по поводу норм международных договоров США и других источников права в США, спор вправе рассматривать только федеральные суды Соединенных Штатов, так как в соответствии с клаузулой о верховенстве права Конституция и федеральные статуты, а также «все договоры, которые заключены или будут заключены от имени США, являются «верховным правом страны».
- Нормы несамоисполнимых международных договоров должны быть имплементированы в правовую систему США соответствующими актами Конгресса.
Единообразное понимание и применение норм международных договоров США объясняется не только формированием единообразной судебной практики Верховным судом США и иными федеральными судами, но и наличием такого правового средства, как Рестейтмент права международных отношений США 1987 года, который обобщил, истолковал, сформировал единообразное конвенциональное понимание норм международного права юридическим сообществом США.
< предыдущая | следующая > |
---|