Государственное планирование как элемент конституционного строя Российской Федерации

КОНСТИТУЦИОННОЕ ПРАВО Курбатов И. А. В статье показывается, что государственное планирование можно рассматривать как элемент конституционного строя Российской Федерации, которая является социальным и правовым государством, в том смысле, что государственное планирование является средством государственного регулирования экономики и, соответственно, достижения целей социального государства, обеспечения прав и свобод граждан в социально-экономической сфере.

Особо важное юридическое значение в настоящее время придается стратегическому планированию.

Стратегия предполагает разработку обоснованной (с учетом потенциала и нужд) комплексной системы мер до­стижения намеченных целей. Как пишет С. А. Бескоровайная, принципиальное отличие стратегического планирования от долгосрочного заключается в формулировке основной цели планирования. Так, у долгосрочного планирования основной принцип - идти от настоящего к будущему, а в условиях фор­мирования стратегии принцип обратный - идти от будущего к настоящему. Изменяется методология: планы начинают раз­рабатываться на ситуационной основе, т. е. применительно к гипотезам будущего - сценариям.

С 11 июля 2014 г. в Российской Федерации вступил в силу Федеральный закон от 28 июня 2014 г. № 172-ФЗ «О стратегиче­ском планировании в Российской Федерации».

В соответствии со ст. 2 этого Федерального закона стра­тегическое планирование как разновидность планирования представляет собой деятельность участников стратегического планирования (государственных и муниципальных органов и иных уполномоченных организаций) по целеполаганию, прогнозированию, планированию и программированию со­циально-экономического развития Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований, отраслей экономи­ки и сфер государственного и муниципального управления, обеспечения национальной безопасности, направленную на решение задач устойчивого социально-экономического раз­вития и обеспечение национальной безопасности Российской Федерации.

Особенно следует подчеркнуть закрепленную в данном определении задачу устойчивого социально-экономического развития.

Согласно ст. 8 названного Федерального закона к задачам стратегического планирования относят определение при­оритетов социально-экономической политики, целей и задач социально-экономического развития, обеспечения нацио­нальной безопасности, выбор путей и способов, определение ресурсов для достижения целей и решения задач, что и состав­ляет сущность планирования.

Как подчеркивает Е. П. Губин, рыночная экономика не предполагает отказа от планирования как такового, изменя­ются формы планирования, появляется многообразие мето­дов планирования, не предполагающее устранение директив­ности как одного из основных методов плановой деятельности государства. Это хорошо видно не только при рассмотрении сущности бюджетного планирования, что является предме­том рассмотрения и изучения специалистами в области фи­нансового права, но и при рассмотрении и изучении такого инструмента планирования, как целевые комплексные про­граммы (федеральные, региональные, межгосударственные), которые несут в себе элемент директивности.

С данным мнением следует согласиться, тем более что, помимо директивного, существует индикативное планирова­ние, которое предполагает установление в плане определен­ных показателей с целью достижения пропорциональности и планомерности развития.

Е. П. Губин также отмечает, что планирование - это средство государственного регулирования экономики (т. е. деятельности государства по воздействию на экономику) и инструмент реализации государственной экономической по­литики (т. е. выработки государством стратегии деятельности в экономике). Планируя мы регулируем, в том числе и управ­ляем, а регулируя обязательно используем планирование. Не­обходимость планирования в рыночной экономике - явление объективное.

Государственное планирование как конституцион­ный принцип

Как обращает внимание Н. С. Бондарь, именно консти­туционное право в силу повышенной концентрации своей нормативности способно выражать согласованную волю раз­личных социальных групп общества, устанавливать, под­держивать, охранять и защищать определенный баланс ин­тересов, уже поэтому социально-экономическое развитие общества представляет собой проблему конституционную.

Основное значение Конституции РФ для правового ре­гулирования социально-экономических отношений как акта, обладающего высшей юридической силой на территории Российской Федерации и выражающего ценности права, про­является в том, что она, с одной стороны, определяет пределы государственного регулирования социально-экономических отношений, а с другой стороны - обязывает государство это делать.

Государственное планирование имеет отношение, пре­жде всего, к таким основам конституционного строя Россий­ской Федерации, как социальное и правовое государство.

При этом отсутствие прямого закрепления государствен­ного планирования в качестве конституционного принципа экономической системы Российской Федерации не означает невозможность его рассмотрения в качестве такового, т. е. как принципа, прямо не закрепленного в конституционных нор­мах, но выводимого из системы конституционных норм.

Учитывая тенденции увеличения объема государственно­го регулирования экономики, тесную взаимосвязь планирова­ния как средства государственного регулирования экономики с социально-экономическим развитием и обеспечением прав граждан и, как следствие, расширение конституционно-право­вого регулирования этих вопросов, планирование можно при­знать принципом-идеей конституционно-правового регули­рования социально-экономических отношений.

Связь социального и правового государства с государ­ственным планированием

В настоящее время понятие социального государства (ст. 7 Конституции РФ) обращает пристальное внимание многих ученых.

Например, В. Е. Чиркин обращает внимание, что соци­альную справедливость можно осуществить, если в стране соз­дана социально ориентированная экономика.

Социальное государство - не только социально-поддерживающее, но и социально-регуляционное государство. Важ­нейшим элементом социально-регуляционного государства является государственное прогнозирование и планирование, впервые появившееся в государствах тоталитарного социализ­ма. Теперь планирование в форме индикативного, ориенти­рующего планирования принято в большинстве стран. О нем говорится в Конституциях Индии, Испании, Италии, Порту­галии и других стран (в Конституции РФ об этом не сказано).

Следовательно, учитывая, что устойчивое социально-эко­номическое развитие является основной целью планирования, оно имеет отношение к социальному государству как средство государственного регулирования, создания социально-ориен­тированной экономики и, соответственно, достижения целей социального государства. С помощью планирования обеспе­чивается целенаправленное упорядочивающее воздействие на социально-экономические отношения, их постоянное и равномерное развитие, ограничиваются стихийные рыночные проявления. Поскольку Российская Федерация является соци­альным государством, цели планирования ее социально-эко­номического развития должны совпадать с целями социаль­ного государства.

Сущность идеи правового государства (ст. 1 Конституции РФ) - его последовательный демократизм, утверждение суве­ренитета народа как источника власти, подчинение государ­ства обществу. Правовым является такое государство, которое признает в качестве своих непременных особенностей и ин­ститутов разделение властей, независимость суда, законность управления, правовую защиту граждан от нарушения их прав государственной властью и возмещение ущерба, нанесенного им публичным учреждением. Главное в идее правового го­сударства - связанность государства правом, гарантирующая предсказуемость и надежность действий государства, подчи­нение государства праву, защита граждан от возможного про­извола государства и его органов.

Правовое государство характеризуется, прежде всего, тем, что оно само ограничивает себя действующими в нем правовыми нормами, которым обязаны подчиняться все без исключения государственные органы, должностные лица, об­щественные объединения и граждане. Его важнейшим прин­ципом является верховенство права. В данном случае понятие «верховенство права» должно употребляться в том смысле, что подлежат применению законы, соответствующие праву (пра­вовые законы).

Б. С. Эбзеев подчеркивает, что один из основных призна­ков такого государства заключается в том, что государственная власть в нем ограничена. Речь не об объективной ограничен­ности государства экономическими, социальными или геопо­литическими факторами, а об установлении Конституцией РФ и действующим законодательством пределов государственной власти, которые последней не могут быть преодолены право­вым образом. В действительности речь идет об обязанности всех государственных властей и их должностных лиц соблю­дать Конституцию РФ и действовать совместимым с законом образом.

Соответственно, планирование имеет отношение к право­вому государству в смысле связанности государственных и му­ниципальных органов, их должностных лиц принятыми при выработке государственной экономической политики реше­ниями, как подчинение их актам планирования (в виде норма­тивного или индивидуального акта), которые, в свою очередь, должны соответствовать Конституции РФ, провозглашающей основной ценностью права и свободы граждан. В данном слу­чае акты планирования как средство государственного регули­рования экономики выступают одновременно средствами обе­спечения прав и свобод граждан в социально-экономической сфере. Именно конституционные нормы обеспечивают при государственном планировании согласование неправовых и правовых факторов, обеспечение баланса между целесообраз­ностью и правовыми установлениями.

Конституционное право