Проблемы и перспективы международно-правового регулирования финансовых рынков в едином экономическом пространстве ЕВАРЗЭС

Обеспечение свободы движения капитала и свободы трансграничного оказания финансовых услуг является важ­нейшей задачей каждого интеграционного объединения го­сударств, стремящихся создать единый финансовый рынок. Построение единого финансового рынка, с одной стороны, значительно расширяет круг поставщиков и потребителей финансовых услуг, усиливает конкуренцию и благотворно сказывается на экономике каждой страны, с другой, - влечет дополнительные риски в связи с ослаблением возможности национальных властей оказывать влияние на денежно-кредит­ную политику своего государства.

Декларацией глав государств-членов ТС и ЕЭП о евра­зийской экономической интеграции от 18 ноября 2011 года для реализации потенциала Таможенного союза и Едино­го экономического пространства предусмотрено в качестве одного из основных направлений «обеспечение эффектив­ного функционирования общего рынка услуг и капитала, дальнейшее сближение, гармонизация национальных зако­нодательств, а также унификация в сферах, определенных соглашениями, составляющими договорно-правовую базу Единого экономического пространства, совершенствование наднациональных институтов». Декларация также пред­усматривает, что работа по кодификации международных договоров, составляющих нормативно-правовую базу Та­моженного Союза и Единого экономического пространства будет включать договоренности по структурным реформам рынков капиталов и услуг.

В соответствии со ст. 3 Договора о Евразийской экономи­ческой комиссии от 18-го ноября 2011г. Евразийская экономи­ческая комиссия осуществляет свою деятельность, в частности, в сфере финансовых рынков, включая банковскую сферу, сфе­ру страхования и рынок ценных бумаг, а в соответствии с п. 1 ст. 5 Договора решения Комиссии имеют обязательный для Сторон характер и подлежат непосредственному применению на территориях Сторон.

В Соглашении о создании условий на финансовых рын­ках для обеспечения свободного движения капитала (Москва, 9 декабря 2010-го года) стороны соглашения (Республика Бе­ларусь, республика Казахстан и Российская Федерация) опре­делили различные меры в банковской сфере, на рынке ценных бумаг и в сфере страхования, которые стороны осуществляют в целях реализации указанного Соглашения. В число этих мер включены, в частности, гармонизация законодательства Сторон по вопросу создания и приобретения долей (акций) в уставном капитале кредитных организаций инвесторами Сто­рон, а также в области регулирования деятельности профес­сиональных участников рынка ценных бумаг, гармонизация подходов к регулированию рисков на финансовом рынке в со­ответствии с международными стандартами, а также подходов к страховому надзору и регулированию страховой деятельно­сти. Заслуживает особого внимания норма ст. 4 Соглашения, предусматривающая обеспечение до 31 декабря 2013 г. воз­можности размещения и обращения ценных бумаг эмитентов Сторон на всей территории ЕЭП при условии регистрации эмиссии (выпуска) ценных бумаг регулирующим органом го­сударства регистрации эмитента. Таким образом фактически предусмотрено внедрение базового принципа, на котором по­строена интеграция сферы финансовых услуг в ЕС, а именно принципа взаимного признания.

Следует также отметить, что Приложение V по финансо­вым услугам другого базового соглашения ЕЭП, Соглашения о торговле услугами и инвестициях в государствах-участни- ках единого экономического пространства² (Москва, девятое декабря 2010 г. - далее Соглашение 2010 г.) также предусма­тривается не только создание к первому января 2020-го г. «гар­монизированных требований» в банковском (16 требований), страховом секторе (12 требований) и на рынке ценных бумаг (10 требований), но провозглашается уже упомянутый прин­цип взаимного признания лицензий (п. 1.4. ст. 5), а также за­крепляется обязанность Сторон рассмотреть «возможность создания и функционирования наднационального органа по регулированию финансового рынка сторон» (п. 1.2 ст. 5).

Говоря о международно-правовых договорах в рамках ЕЭП и ЕвразЭС, являющихся на сегодняшний день правовыми достижениями интеграции на территории государств-членов (по аналогии с acquis communautaire - правовыми достижени­ями ЕС), помимо перечисленных, следует упомянуть также:

1)   Соглашение о сотрудничестве в области страхования в рамках Евразийского экономического сообщества. Душанбе, 27 апреля 2003-го года;

2)   Соглашение об обмене информацией между уполно­моченными органами по регулированию рынков ценных бу­маг государств-членов ЕврАзЭС. Москва, 23 декабря 20034;

3)    Соглашение о сотрудничестве государств-членов Евра­зийского экономического сообщества на рынке ценных бумаг. Астана, 18 июня 2004;

4)    Соглашение об обмене информацией между органами страхового надзора и регулирования страховой деятельности государств-членов ЕврАзЭС. Бишкек, 30 сентября 2004;

5)    Протокол о создании общего страхового рынка го­сударств-членов Евразийского экономического сообщества. Минск, 27 ноября 2009;

Необходимо иметь в виду, что государств-члены постави­ли перед собой задачу кодифицировать международные до­говоры, составляющие нормативно-правовую базу Таможен­ного союза и Единого экономического пространства и на этой основе создать к 1 января 2015 года Евразийский экономиче­ский союз.

Таковы вкратце на сегодняшний день основные положе­ния действующего международно-правового регулирования финансовых рынков в ЕЭП ЕвразЭС. Нетрудно заметить, что объем такого регулирования чрезвычайно незначителен, а сами нормы носят декларативный характер, лишь обозначая контуры будущего сотрудничества. Значительным вкладом в процесс интеграции финансовых рынков могло стать Со­глашение о требованиях к осуществлению деятельности на финансовых рынках государств-участников Единого эконо­мического пространства (далее - Соглашение о требованиях), заключение которого было предусмотрено уже упомянутым Соглашением о торговле услугами и инвестициях от 9 дека­бря 2010 г. (п. 1 ст. 5 Приложения V). И вот на сайте Евразий­ской комиссии опубликовано Решение ЕЭК от 4 июня 2013 г. № 1239, одобряющего проект Соглашения о требованиях и содержащее обращение к государствам-участникам ТС и ЕЭП с просьбой «провести внутригосударственное согласование проекта Соглашения» (п. 2 Решения). Рассмотрим текст ука­занного проекта и попробуем оценить, насколько заключение Соглашения в предлагаемой редакции действительно продви­нет интеграцию финансовых рынков сторон.

Итак, в статье 1 проекта «Предмет Соглашения» записа­но, что данный документ определяет 1) направления; 2) по­рядок и 3) сроки гармонизации законодательства государств Сторон в финансовой сфере. Таким образом, уже из первой статьи становится очевидно, что вопреки названию проект не устанавливает общих требований к осуществлению дея­тельности на финансовых рынках, а лишь описывает некую программу гармонизации в будущем. Направления (вернее сказать, содержание) процесса сближения законодательства сторон обозначены в статье 5 проекта; перечислено, какие положения законодательства о регулировании банковского, страхового и фондового рынка подлежат сближению, здесь дословно повторяются нормы Соглашения 2010 г. Некоторые новеллы в отношении сроков гармонизации мы находим в статье 6 комментируемого проекта; так программа сближения должна быть выполнена в три этапа: до конца 2015 г., 2017 и 2019 года - все направления гармонизации поделены на груп­пы, каждой группе соответствует свой срок реализации. При­мечательно, что на первом этапе стороны согласовывают тре­бования в отношении единой терминологии, а в последнюю очередь подвергаются гармонизации надзорные меры. В связи с последним обстоятельством крайне поспешным выглядит предложение проекта Соглашения (видимо, скопированное из Соглашения 2010 г.) создать «к 2015 году наднациональный орган по регулированию финансового рынка государств Сто­рон» (п. 2 ст. 6 проекта). Вместе с тем не вполне понятно, ка­ким образом, по мнению авторов проекта, будут распределе­ны полномочия между создаваемым органом и ЕЭК, которая в соответствии с действующим международным договором (Договором о Евразийской экономической комиссии) уже на­делена полномочиями в сфере финансовых рынков и решения которой носят обязательный характер.

Описывая механизм гармонизации законодательства сторон, проект Соглашения предлагает следующий порядок: стороны совместно с ЕАЭК разрабатывают план гармониза­ции, который утверждается Советом ЕАЭК, далее уже ЕАЭК совместно со сторонами разрабатывает предложения по вне­сению изменений в законодательство сторон, причем такие предложения утверждаются решениями Совета ЕАЭК в сро­ки, указанные в Соглашении, и подлежат имплементации в законодательство государств сторон (ст. 7). Комментируемые нормы проекта Соглашения являются, пожалуй, наиболее ценным достижением нормотворческой мысли. Думается, что проект должен более явно обозначить обязанность сто­рон Соглашения имплементировать решения Евразийской экономической комиссии в национальное законодательство в определенные сроки, поскольку в случае невыполнения дан­ной обязанности последняя будет вправе обратиться в Суд ЕвразЭС с соответствующим заявлением на основании ст. 20 Договора о Евразийской экономической комиссии. Нетрудно заметить, что комментируемое положение пытается, пусть очень осторожно и несмело, внедрить в практику ЕЭП инстру­мент законодательного сближения, успешно применяющий­ся в Европейском союзе, и носящий название директивы (см. ст. 288 Договора о функционировании ЕС). Директива - акт вторичного права, который принимается институтами ЕС и предписывает государствам-членам изменить внутреннее за­конодательство в определенные сроки. Если директива не имплементирована в срок, Еврокомиссия обращается в Суд ЕС (ранее Суд Европейских сообществ). Именно директивы сыграли решающую роль в построении единого финансового рынка ЕС.

Резюмируя вышесказанное, приходится признать, что государствам-членам Евразийской экономической комиссией предложен проект договора, который по содержанию гармо­низации повторяет положения Соглашения 2010 года; немно­го нового дает проект и по механизму интеграции финансовых рынков, преждевременно декларирует создание некоего над­национального органа, создавая конкуренцию с Евразийской экономической комиссией.

Каковы же возможные пути решения существующих правовых проблем международно-правового и интеграцион­ного регулирования финансовых рынков в ЕЭП? Без сомне­ния, такие решения во многом зависят от скорости и качества правового оформления общих вопросов интеграции в целом. Попробуем обозначить наиболее существенные из них. Во- первых, необходимо создать правовой механизм реальной, а не декларируемой гармонизации. Причем, наряду с терми­ном «гармонизация», следовало бы применять и другие тер­мины: «унификация» и «сближение». Положение о сближе­нии (approximation) законодательства активно использовалось в ЕС для построения внутреннего рынка и было одной из ос­нов экономической интеграции (ст. 114, ранее ст. 94 Договора о функционировании Европейского Союза). Следует шире использовать арсенал мер, например, основ законодательства по отраслям права, модельных законодательных актов, пред­усмотренных в действующих соглашения системы ЕвразЭС - Соглашении о правовом обеспечении формирования тамо­женного Союза и Единого экономического пространства от 26 октября 1999 г. и Договора о статусе Основ законодатель­ства Евразийского экономического сообщества от 18 июня 2004 г. Разработка предложений о способах гармонизации в сфере финансовых рынков предполагает проведение сравни­тельно-правового анализа законодательства государств-участников ЕЭП, а также глубокую проработку опыта других инте­грационных образований, в частности, ЕС. По крайней мере, два таких исследования выполнены на сегодняшний день в Российской Федерации, однако ни одно из них не опублико­вано (первое исследование выполнено Центром международ­но-правового и законодательного регулирования финансовых рынков НИФИ под руководством проф. Г.В. Петровой, вто­рое - заказано Евразийской экономической комиссией в рам­ках научно-исследовательской работы со сроком исполнения выполнения в августе 2013 г.) Во-вторых, необходимо создать условия для реализации поэтапной программы либерализа­ции трансграничного оказания финансовых услуг, предусма­тривающей постепенный переход от национального режима допуска иностранных (других членов ЕЭП) поставщиков услуг на национальный рынок к взаимному признанию администра­тивных актов сторон (лицензий, регистрации профессиональ­ных участников рынка, регистрации эмиссии ценных бумаг). Цель такой либерализации - постепенное снятие барьеров для международной торговли услугами, снижение «высо­ты административно-финансовых границ», препятствующих проникновению «иностранного элемента». В-третьих, зало­гом создания единого рынка является максимально широкое сотрудничество регуляторов в сфере надзора, которое на пер­вых порах может ограничиваться созданием консультативно­го органа, объединяющего регуляторов сторон при широком представительстве участников рынка (такие органы успешно функционировали в ЕС во всех трех сегментах сектора финан­совых услуг с 2001 по 2011 год). В-четвертых, не обойтись без детальной проработки института прямого действия/примене­ния нормативных актов органов интеграции. Несмотря на то, что в п. 1 ст. 5 Договора от 18 ноября 2011 г. «О Евразийской экономической комиссии» продекларировано прямое дей­ствие и непосредственное применение решений этого органа, сегодня трудно предположить, что нормотворческая деятель­ность Комиссии выйдет за рамки таможенно-тарифного регу­лирования и вопросов внешней торговли. Кроме того, в ука­занном договоре говорится об «обязательном характере для Сторон», т. е. из данной формулировки не следует обязатель­ность решений интеграционного органа для граждан и орга­низаций государств-участников, с другой стороны, указание на непосредственное применение в том же пункте ст. 5 вкупе с положениями об обратной силе решений Комиссии, ухудша­ющих или улучшающих положение физических и юридиче­ских лиц в пп. 4 и 5, говорят в пользу обязательного характера решений Комиссии и в таких лиц. Соответственно, в-пятых, достаточно четкого закрепления требует разделение предмет­ной компетенции между государствами-участниками и инте­грационными органами. Продекларированная сегодня в ст.3 Договора «О ЕЭК» широчайшая компетенция едва ли имеет шанс быть реализованной на практике. И, наконец, в-шестых, реальная интеграция невозможна без эффективного и авто­ритетного судебного органа (по выражению А.С.Исполинова «успешно действующего и сильного суда»), который, среди прочих, будет разрешать споры между государствами-участниками ЕЭП, а также между последними и институтами (ор­ганами) интеграционного образования. Конечно, обозначен­ные в статье проблемы едва ли могут быть решены только в рамках правового регулирования финансовых рынков, поэто­му целесообразно учесть приведенные соображения при раз­работке базового международного интеграционного Договора о Евразийском экономическом союзе.

Евразийская интеграция

Статья опубликована в Евразийском юридическом журнале № 12 (67) 2013