НУРИЕВА Гюнай Джумшуд гызы
диссертант Института по правам человека НАН Азербайджана
В статье рассмотрен вопрос об имплементации положений ЕСХ во внутригосударствен­ном законодательстве Азербайджанской Республики.

В последние годы в результате широкомасштабных мероприятий в области укрепления и устойчивого развития независимого государственного устройства Азербайджанская Республика стала ведущим государством в регионе и одним из значимых государств мира. Причины столь стремительных успехов азербайджанского государства стали объектом исследования авторитетных мировых политиков и экономистов. В мире заговорили об азербайджанской модели социально-экономического развития и устойчивости к мировому финансовому кризису.

Как известно, после мирового финансового кризиса и глобальной экономической депрессии 1929 года человечество переживает 2-й мировой кризис. Однако известно и то, что в соответствии с официальным заключением МВФ Азербайджанская Республика включена в список государств, устойчивых к мировому кризису с финансовой точки зрения. Этому способствовала дальновидная и продуманная социально-экономическая политика и стратегия развития Президента Азербайджанской Республики Ильхама Алиева. 

Положительные изменения и успехи в политической, социально-экономической и культурной сферах Азербайджана, не имеющее аналогов в мире стремительное экономическое развитие страны связаны с именем общенационального лидера азербайджанского народа Гейдара Алиева, заложившего фундамент цивилизованного светского правового демократического государства. Гейдар Алиев построил новое Азербайджанское государство с новой экономической системой, с открытой рыночной экономикой, со своими государственными институтами: парламентом, исполнительной и  судебной властями.  «Мастер власти», выдающаяся личность в области управления Гейдар Алиев ускорил и конституционное строительство Азербайджана. По инициативе  и под руководством всенародного лидера был разработан проект первой Конституции АР, за который проголосовали почти все правоспособные избиратели страны на Всенародном голосовании – Референдуме 12 ноября 1995 года. 

Принятие Конституции способствовало реформированию и усовершенствованию всей законодательной базы Азербайджана. Среди законодательных актов АР особое и специфическое по своему назначению место занимает Трудовой Кодекс (ТК), так как каждый здоровый и трудоспособный человек независимо от места проживания, гражданства, национальности, расы, пола занимается трудовой деятельностью с целью удовлетворения своих материальных, духовных и физиологических потребностей.

ТК АР был принят Милли Меджлисом Азербайджанской Республики 1 февраля 1999 года и вступил в юридическую силу 1 июля 1999 года.  До настоящего Кодекса в Азербайджане действовал Кодекс законов о труде Азербайджанской ССР, принятый ещё 10 декабря 1971 года во время СССР.  Понятно, что советский кодекс не мог отвечать требованиям и реалиям независимого азербайджанского государства с новой общественно-политической и экономической системами, регулировать трудовые отношения в современных социально-экономических условиях.

ТК Азербайджанской Республики – это достойный пример имплементации международно-правовых норм в национальное законодательство. В соответствии с действующим законодательством Азербайджана труд является основой личного и общественного благосостояния. Каждый обладает правом свободно выбирать себе на основе своей способности к труду вид деятельности, профессию, занятие и место работы.

Современная Азербайджанская Республика является полноправным членом Совета Европы. 25 декабря 2001 года Милли Меджлис АР ратифицировал Европейскую Конвенцию о защите основных прав и свобод человека и гражданина,  а 6 января 2004 года – Пересмотренную Европейскую Социальную Хартию. 

Парламентская Ассамблея Совета Европы еще в своей резолюции № 222 (пункт «h» часть 14) «Об обращении АР для вступления в члены Совета Европы» указала  «в течение двух лет с момента принятия в членство подписать Европейскую Социальную Хартию (ЕСХ) и в течение трех лет с момента принятия в членство ратифицировать ее и тут же стараться проводить политику в соответствии с принципами, провозглашенными в Хартии».

В соответствии с вытекающими из этих договоров обязательствами Азербайджан в различные времена внес ряд соответствующих дополнений и изменений в трудовое законодательство страны, приведя его в полное соответствие с европейскими стандартами.

Однако стремительно развивающаяся и меняющаяся социально-экономическая система делает необходимым постоянное совершенствование действующего законодательства с целью более эффективного регулирования новых отношений в новых экономических условиях. 24 августа 2002 года и 18 марта 2009 года на Всенародном голосовании – Референдуме были внесены изменения в Конституцию Азербайджанской Республики.

Особого внимания заслуживают последние изменения и дополнения в ТК АР от 24 февраля 2009 года. Недавно усовершенствованный ТК стал еще более демократичным, так как почти все изменения и дополнения направлены на максимальное обеспечение трудовых прав граждан независимо от их гражданства, национальности, расы, пола, социального положения. Так, создана правовая основа для улучшения условий труда работников, охраны их труда и здоровья. Все эти изменения и дополнения полностью отвечают интересам трудоспособных граждан и обусловлены полной интеграцией Азербайджана в европейское пространство.

Для более полного регулирования процесса имплементации международно-правовых актов во внутригосударственном законодательстве АР 16 августа 1994 г. Президентом АР было издано Распоряжение «О мероприятиях по упорядочению практики присоединения АР к международным договорам». 13 января 1995 г. был принят Закон АР «О заключении, исполнении, денонсации международных договоров», а 20 декабря 1996 г. Президентом АР издан Указ «Об утверждении правил заключения, исполнения, денонсации межправительственных договоров».

Согласно части II статьи 148 Конституции АР международные договоры, стороной которых является АР,  – неотъемлемая составная часть системы законодательства АР. 

В соответствии  со статьей 151 Конституции АР при возникновении противоречия между нормативно-правовыми актами, входящими в систему законодательства АР, и межгосударственными договорами, стороной которых является АР, применяются международные договоры. Исключение составляют Конституция и акты референдума АР. Согласно статье 10 Конституции АР наша страна строит свои отношения с другими государствами на основе принципов, предусмотренных в общепризнанных международно-правовых нормах.

Таким образом, можно сделать вывод, что у современной АР есть достаточные правовые основания имплементировать международно-правовые нормы во внутреннее законодательство страны. В настоящее время Азербайджан является участником почти двух сотен международно-правовых договоров. Из них около 60 имеют отношение к трудовым отношениям. Львиная доля последних актов – это конвенции МОТ. АР стала полноправным членом МОТ 19 мая 1992 года.

Однако среди международно-правовых актов, регламентированных в азербайджанском законодательстве, безусловно, особое место занимает международно-правовой акт регионального значения – ЕСХ.  Социальная Хартия является договором типа menue, или à la carte, позволяя государствам выбирать при ратификации положения, которыми они желают быть связанными. Однако количество принятых положений не должно быть ниже определенного минимума.

Статья 20 Хартии и соответствующие ей статья 5 Дополнительного протокола и статья A ПСХ определяют минимальное количество положений, которые государства-участники должны принять при ратификации этих инструментов. В случае Хартии 1961 года государства должны принять 5 из 7 положений (cт. 1 – право на труд, 5 – право на объединение, 6 – право на коллективные переговоры, 12 – право на социальное обеспечение, 13 – право на медицинскую и социальную помощь, 16 – право семьи на защиту и 19 – право трудящихся-мигрантов на защиту и помощь), составляющих «ядро», и должны быть связаны в новой ПХ 45 нумерованными параграфами.

В случае Протокола государствам следует принять, по меньшей мере, одну статью, а в случае ПСХ – шесть из девяти статей, составляющих «ядро», а в целом – 63 нумерованных параграфов Части II (при разработке ПСХ серьезно обсуждался также вопрос о том, чтобы сделать принятие статей 5 и 6 обязательным. Предложение исходило как от социальных партнеров, так и от Комитета независимых экспертов, однако разработчики в конце концов отказались от этой идеи, чтобы не нарушить общий à la carte подход, а также опасаясь, что обязательность этих положений помешает некоторым государствам ратифицировать договор).

АР подписала ПСХ 18 октября 2001 года и взяла на себя обязательство в течение трех лет пересмотреть свое внутригосударственное законодательство в области трудовых и социальных отношений и подвести его под стандарты-требования Европейской Хартии. Республика выполнила возложенные на нее обязательства по усовершенствованию национального законодательства в области трудовых отношений, в связи с чем ратифицировала 6 января 2004 года ЕСХ Законом АР № 575-IIQ (вступил в силу на территории Азербайджана 1 февраля 2004 года), объявив о присоединении к следующим ее статьям: 1, 4–9, 11, 14, 16, 20–22, 24, 26–29. Правда, Азербайджанская республика также объявила о том, что не дает гарантии на исполнение положений Хартии на захваченных Армянской Республикой территориях до тех пор, пока не освободятся эти территории. 

В соответствии со статьей 33 Хартии 1961 года, статьей 7 Дополнительного протокола и статьей I ПСХ материальные положения инструментов Хартии подлежат имплементации посредством законодательства или иных нормативно-правовых актов, коллективных соглашений, сочетания указанных двух методов или иными подходящими способами. Однако статьи 33, 7 и I не затрагивают особо оговоренные методы имплементации отдельных статей.

Одновременно статьи 33, 7 и I содержат положения, существенно ограничивающие охват ряда положений ratione personae, устанавливая, что, если эти положения применяются к «абсолютному большинству соответствующих трудящихся», то соответствующее государство выполняет свои обязательства по ним. «Абсолютное большинство» с ранних циклов контроля было установлено на уровне 80 %. Одновременно, согласно Европейскому Комитету по социальным правам, применение статей 33 и I не может оправдывать создание ситуации, в которой значительное число лиц, формирующих определенную категорию, умышленно исключается из охвата соответствующего материального положения.

Социальная Хартия открывается положениями о полной занятости. Логика подобного предпочтения разработчиков договора очевидна: занятость является базовым условием для осуществления всех остальных трудовых прав, тогда как уровень занятости в стране в целом является базовым элементом для процветания и стабильности государства. Однако, как ни удивительно, безработица редко переводится из экономического и социального контекста в контекст прав человека, несмотря на всю тяжесть ее последствий для личности.

Подробную регламентацию проблема занятости нашла в Стратегии  занятости АР (2006–2015), утвержденной Распоряжением Президента АР № 1068 от 26 октября 2005 г.; в Государственной Программе «О реализации стратегии занятости в АР (2007–2010)», утвержденной Распоряжением Президента АР от 15 мая 2007 г.; Законе АР «О занятости» от 2 июля  2001 г. и др.

Согласно вышеуказанным актам, АР берет на себя обязательства по ускоренному развитию ненефтяного сектора экономики страны, устранению препятствий для занятия предпринимательской деятельностью, развитию страхового рынка страны, реформированию внутригосударственного законодательства с целью обеспечения занятости населения.

Для решения этих задач планируется открытие по всей стране трудовых бирж и консультационных служб для безработных, центров по их профессиональной подготовке и профессиональному образованию; доведение уровня пособий по безработице до стандартов минимального уровня жизни; создание единой информационной базы о наличии рабочих мест (вакансий) и т. д. Все эти мероприятия по проблемам занятости и безработицы будут финансироваться из государственного бюджета АР, а также бюджета Государственного Фонда социальной защиты АР.

В соответствии со ст. 1.0.1 Закона АР «О занятости», занятость – это любая деятельность граждан АР, иностранцев и лиц без гражданства, постоянно проживающих на территории Азербайджана, не противоречащая законодательству АР и приносящая им доход.

Согласно статье 3 этого же Закона занятыми лицами считаются наемные работники; предприниматели; лица, занимающиеся индивидуальной трудовой деятельностью; имеющие в своей собственности земельный пай; избранные, назначенные и утвержденные на оплачиваемую должность лица; служащие в вооруженных силах и других вооруженных формированиях АР; временно неработающие в связи с временной нетрудоспособностью, отпуском, повышением квалификации, остановкой производства и другими причинами; иностранцы и лица без гражданства, занятые трудовой деятельностью в АР и получающие за это законную оплату; граждане АР, занятые за пределами АР на законных основаниях трудовой деятельностью.

Согласно статье 4.1 Закона АР «О занятости» безработными считаются трудоспособные лица в трудоспособном возрасте, не имеющие работу и доход, однако готовые к работе и для этого зарегистрированные как ищущие работу в соответствующем органе исполнительной власти. Следующие лица не могут претендовать на статус безработных (ст. 4.5 этого же Закона): не достигшие 15 лет; пенсионеры (за исключением пенсий, назначенных детям в связи с потерей кормильца); не явившиеся без уважительных причин в соответствующий орган исполнительной власти в течение 10 дней после регистрации с целью поиска подходящей работы или отказавшиеся от двух предложений по подходящей работе в течение этого срока; впервые ищущие работу; отбывающие наказание в виде лишения свободы.

Проведенный анализ азербайджанского законодательства по направлениям, охватываемым основными статьями Пересмотренной Европейской Социальной Хартии, показал, что в целом в Азербайджане существует нормативная база, создающая предпосылки для выполнения обязательств, предусмотренных данными статьями Хартии. В то же время, несмотря на наличие в Азербайджане законодательных и иных нормативных актов, обеспечивающих правовые и институциональные основы системы социального обеспечения, защиты занятости, предоставления социальной и медицинской помощи, уровень реально предоставляемых гарантий для соответствующих групп населения определяется в основном экономическими возможностями государства. Повышение этого уровня до стандартов, установленных Хартией, зависит от преодоления мирового финансового кризиса, хоть и не затронувшего, но косвенно постигшего и нашу страну.

Возможность учета экономических трудностей при оценке степени соответствия национального законодательства и практики должна стать предметом дополнительных консультаций с экспертами Совета Европы. Кроме того, требуют самостоятельного изучения вопросы соответствия установленного в Азербайджане уровня социальных гарантий стандартам других соглашений в рамках Совета Европы по социальным вопросам. Это, в частности, относится к соглашениям, выполнение которых рассматривается как часть обязательств, предусмотренных отдельными статьями Хартии.

Нужно также отметить, что проблематичным для Хартии является контраст, который можно проследить в отношении национальных судов к Европейской конвенции о защите прав человека и Социальной Хартии. Если некоторые суды Азербайджана, обычно Верховный и Конституционный суды, неоднократно ссылаются на Европейскую Конвенцию 1950 года в качестве критерия при определении и применении гражданских и политических свобод, то проведенный нами анализ официальной опубликованной судебной практики Азербайджана показал отсутствие таких ссылок национальных судов на Социальную Хартию.

Хотя у Хартии налажен и действует механизм мониторинга-контроля за исполнением её норм государствами-участниками, проведенное нами исследование показало наличие существенных проблем применения, вернее отсутствие санкций к государствам, нарушившим Хартию или не применившим её нормы. Это обстоятельство, безусловно, ослабляет исполнительную силу Хартии, что неизбежно, в свою очередь, ослабляет её возможное воздействие на национальные суды.

Тем не менее, национальные суды всё же могут и должны полагаться и ссылаться на Европейскую Социальную Хартию при аргументации своих решений, в частности, на те положения, к которым присоединилась Азербайджанская Республика. Для этого, на наш взгляд, необходима просветительская и пропагандистская работа, прежде всего, среди судей Азербайджана, в особенности районных судей. К сожалению, профессиональный уровень последних, судя по принимаемым ими решениям, дает основание утверждать, что некоторые из них далеки от международно-правовой судебной практики, прецедентного права, практически не осведомлены даже о существовании и значении некоторых важных международных и региональных договоров, к которым присоединилась Азербайджанская Республика.

На наш взгляд, ошибочно одну и ту же норму Хартии одинаково применять как во Франции с развитой социально-экономической системой, так и в Азербайджане, где эта система только строится. Конечно, мы не предлагаем для Азербайджана и подобных государств принимать отдельную Хартию, как и делить Хартию для развитых и неразвитых государств.

Предлагаем «пошаговое», т. е. по мере развития государства с учетом внутренних возможностей и ресурсов, присоединение к Хартии. Фактически так и происходит, государства сначала присоединяются только к тем статьям Хартии, реализация которых им под силу. Так поступил и Азербайджан, перечисливший в ратификационном акте статьи Хартии, к которым он присоединился.

Однако юридически «пошаговая» процедура нигде не оформлена. Нет также четких юридических критериев, по которым государство «выбирает» статьи. На сегодняшний день эта процедура напоминает «игру в лотерею», т. е. парламентарии стран-участниц «выбирают» необходимые им и даже «понравившиеся» статьи, нежели те, которые действительно нужны работникам и работодателям (например, чем объяснить то, что парламентарии Азербайджана не присоединились к статьям 2 и 3 части II Хартии?).

Несмотря на отмеченные проблемы, Европейская Социальная Хартия, конечно же, имеет важное значение для всей социально-трудовой инфраструктуры Азербайджана. Достижением Хартии является уже то, что благодаря ей была создана широкая система юриспруденции как на европейском пространстве, так и на национальном внутригосударственном уровне, с помощью которой трактуются и применяются международные гарантии в области прав человека, в особенности социальных и трудовых прав.

В заключение необходимо отметить, что присоединение Азербайджана к Пересмотренной ЕСХ и возникающие при этом обязательства по гармонизации национального законодательства с высокими международными стандартами должны послужить дополнительным стимулом к дальнейшему развитию социально-трудового законодательства Азербайджана и стать основным ориентиром при проведении провозглашенной Президентом Азербайджанской Республики Ильхамом Алиевым социально-экономической реформы в стране.

Статья опубликована в Евразийском юридическом журнале № 11 (42) 2011