В условиях, когда одной из актуальных угроз развитию россий­ского государства и общества является коррупция, определенный интерес представляет исследование опыта по преодолению этого не­гативного явления в сфере управления на протяжении всех истори­ческих периодов развития России. Причем особый интерес пред­ставляет рассмотрение указанной проблемы в тех органах власти, которые непосредственно осуществляли задачи по предотвраще­нию преступных посягательств, направленных против личности, общества и государства.

Коррупция в структурах, которые осуществляли указанные зада­чи, выражалась в специфической форме, особые формы проявления, непосредственно проистекавшими непосредственно из особенностей деятельности властных структурах, непосредственно осуществлявших полицейскую деятельность. Если же данную проблему рассматри­вать в плане ретроспективного анализа за последние три столетия в России, можно сделать следующий вывод. При разработке современ­ных эффективных правовых средств по противодействию корруп­ции в правоприменительной деятельности органов внутренних дел необходимо, прежде всего, учитывать исторический опыт борьбы с коррупцией в органах полиции.

Коррупция как явление социально-негативное своими корнями уходит в глубокое прошлое, оно зарождается парал­лельно с возникновением древнерусского государства в 1Х-Х вв. и сопровождает отечественное общественное развитие на протяжении истории существования России. К тому же, ре­лигиозная доктрина христианства в ее православной модели, в значительной степени повлиявшая на становление древне­русской государственности, постоянно подчеркивала подат­ливость власти к приобретению материальных благ. Яркое подтверждение тому библейское изречение: «Князья твои преступники и сообщники воров; все они любят подарки, и гоняются за мздою...».

Если мы обратимся к прошлому, следует вспомнить об определенных исторических этапах. В XI-XIII вв. на территории Древней Руси происходит формирование новых феодальных отношений. В процессе складывания феодального княжеского хозяйства, «устроения» новых территорий князьям помогают дружинники с целью установления регулярных поборов с на­селения. Получение денег и еды от управляемых было есте­ственным средством обеспечения деятельности должностных лиц. Государственные чиновники (воеводы, наместники), не получая денежного вознаграждения от князя, жили благодаря «кормлениям», то есть на средства, поступающие от населения той территории, где они непосредственно осуществляли свои функции. Данная группа лиц, обладая огромными полномо­чиями, полностью отдавала отчет в том, что население не по­скупиться на подношения.

Именно из среды дружинников постепенно происходит формирование княжеской администрации и штата вотчин­ных слуг. Число представителей княжеской администрации, исполняющих полицейские обязанности, со временем увели­чивается. Соответственно возникает необходимость матери­ального вознаграждения указанной группы чиновников. Для подтверждения можно сослаться на ст. 42 Русской Правды, в которой наряду с определением полномочий вирника (сбор­щика пошлин, судебных штрафов) устанавливалось при ис­полнении им своих обязанностей следующее: «вирнику взять в неделю 7 ведер солоду, также барана или полтушки мяса или 2    ногаты; а в среду - куну или сыр, также и в пятницу; а кур ему по две на день, а хлебов 7 на неделю, пшена 7 уборков, гороху 7 уборков, соли 7 головок; все это (полагается) вирнику с от­роком; а коней (поставить им) 4, коней кормить овсом; вир­нику (платить) 8 гривен и 10 кун перекладных, а метельнику 12 векш; а при въезде - гривну». Столь подробная регламен­тация размеров материального вознаграждения, безусловно, свидетельствовала о том, что государство отдавало себе отчет о возможностях злоупотреблений со стороны соответствующего должностного лица.

Завершение объединения Руси в конце XV века привело к необходимости создания профессиональных правоохрани­тельных учреждений, деятельность и права которых, в том числе и в сфере законодательного ограничения коррупцион­ных действий регламентировал первый свод законов на Руси - Судебник 1497 г.

Создатели Судебника 1497 г. стремились ограничить на­местников и волостителей на периферии «кормлениями» и укрепить управленческий аппарат центра.

Главной целью удельного областного управления было максимальное извлечение доходов из управляемого округа. Поэтому каждый нормативный акт наместника или волостеля был связан с соответствующим местным сбором или пошли­ной, а сами действия лиц местной администрации были на­правлены не столько на поддержание общественного порядка и охрану прав граждан, сколько были ориентированы на по­иск источников дохода или доходных статей для наместника или волостеля. Именно в данном контексте должность главы областного управления называлась «кормлением», т.к. гла­ва местной администрации «кормился» за счет управляемой территории в буквальном смысле этого слова.

Сроки кормлений были поначалу неопределенными, в масштабах того времени многими воспринимались как по- жизненные. Оплата труда кормленщика («его содержание») состояла из кормов и пошлин.

Вызывает интерес вопрос о конкретном содержании и объеме «кормления». Вот как определялся размер корма по Белозерской уставной грамоте 1488 года: при вступлении на­местника в должность взимался въезжий корм, - «что хто при­несет» (ст. 1). А «на Рождество Христово наместникам нашим дадут корм со всех сох, со княжих, и с боярьских, и с мона- стырьских, и с черных, и с грамотников, и со всех без оменки, с сохи за полоть мяса два алтына, за десятеро хлебов десять денег, за бочку овса десять денег, за воз сена два алтына. А на Петров день дадут корм наместникам нашим со всех же сох, с сохи за боран восмь денег, за десятеро хлебов десять денег» (ст. 2). В год с кормов (с тысячи сох) у наместников выходило 920 рублей дохода. По тогдашнему времени это была огром­ная сумма, так как вотчина из 21 деревни оценивалась в 600 рублей.

Произвол со стороны кормленщиков их слуг был до­вольно обычным делом. Рядом со строго определенными в законе поборами сплошь и рядом шли выплаты, не прописан­ные законодательством. Тиунам и доводчикам ничего не стои­ло, например, без всякой нужды затеять повальный обыск или подбросить труп на территорию селения, чтобы принудить его членов откупиться. Как отмечают летописи, «...и от дея­тельности их и количества на Руси пошло запустение».

Государство не могло оставить без внимания произвол кормленщиков. Так, еще в Жалованной грамоте 1462 года Тро- ице-Сергиеву монастырю сказано о том, «чтобы тиуны, довод­чики и боярские люди к монастырским крестьянам на пиры незваные не ездили»⁷. Высшие органы власти приступили к реформированию областного управления путем усиления законодательной регламентации той практики кормлений, что сложилась со временем на базе норм обычного права. По­добная регламентация осуществлялась внесением серьезных изменений в содержание местных Жалованных или Уставных грамот. Одним из новшеств, появившихся в то время, было получение кормленщиком (наместником или волостелем) при назначении в соответствующую область наказного, или доходного, списка,⁸ представлявшего собой подробный пере­чень его возможных доходов, кормов и пошлин. Так, за рожде­ственский корм кормленщик получал теперь с сохи вместо 10 печеных хлебов - 10 денег, вместо одного воза сена - два алтына и т. д. Другим новшеством был запрет кормленщикам самим собирать кормы с населения, т. к. это поручалось выборным представителям местных сообществ, сотским - в городах и пригородных станах, старостам - в остальных сельских воло­стях. В XVI веке наметилась тенденция к сокращению сроков кормлений. Общим правилом стал годичный срок кормле­ний, хотя в некоторых случаях допускался двух - трехлетний срок.

Происходит одновременно усиление подчинения намест­ников и волостелей центральной власти. За превышение уста­новленного корма все чаще следовало наказание. Судебные полномочия кормленщиков начинают постепенно ограни­чиваться. Государство справедливо полагало, что именно суд был той сферой полномочий местных администраторов, где их злоупотребления были наиболее очевидными. Наряду с на­местником и тиуном в судопроизводстве все чаще участвуют сотские старосты и наиболее авторитетные и уважаемые пред­ставители местного населения.

Статья 3 Судебника 1497 г. определяет размеры пошлин, которые могут взимать с признанного по суду виновным су­дьи, разбиравшие дело. О взимании пошлин с дела пропор­ционально цене иска говорят и другие памятники права XIV - XV вв. При этом следует отметить, что размеры пошлин по Судебнику значительно понижены по сравнению с Двинской Уставной Грамотой. По-видимому, ст. 3 Судебника 1497 г. на­правлено против Московской губной записи. Также ст. 33 и 34 запрещают недельщикам брать посулы (взятки) с тяжущихся для судей и лично для себя. Ст. 68 говорит, что решение о том, чтобы по всем городам и волостям Русского централизованно­го государства было объявлено запрещение взимать «посулы» и давать ложные показания на суде.

Таким образом, государство пыталось поставить дея­тельность кормленщиков под свой контроль как «снизу» со стороны выборных представителей местного населения, так и «сверху» со стороны центральных государственных органов. Однако сама система кормлений создавала бла­гоприятную почву для коррупции.

Уголовным преступлением взяточничество было призна­но в период царствования Ивана IV по Судебнику 1550 года. В качестве мер ответственности предусматривалось наказание в виде временного и бессрочного тюремного заключения. Об этом говорят статьи 4, 32, 53, 62, 68.

Однако вышеизложенные меры не повлияли на ради­кальное изменение обстановки. Суть кормления от этого не изменилась. Каждый новый кормленщик сосредотачивал свои интересы преимущественно на личном обогащении за счет за­конных и незаконных поборов.

С Белозерской и с вышедшей в том же 1539 году и в тот же день - 23 октября - аналогичной губной Каргопольской грамо­ты начинается губная реформа в России. Сыск, ловля и казнь «лихих» людей государство возложило на губные избы.

Губные старосты избирались и действовали на основании положений губных грамот, а затем Уставной книги Разбойно­го приказа - главного памятника розыскного процесса до Со­борного уложения 1649 года.

Содержание всех 72 статей Уставной книги Разбойного приказа и дополнений к ней вошло составной частью в главу XXI «О разбойных и о татиных делах» Соборного уложения 1649 года.

По всем этим нормативным актам (губным грамотам, Уставной книге и Уложению) губные старосты выбирались всеми сословиями волости или уезда («губным старостам, по городам и по губам, быти по выборам всяких людей» - ст. 56 Уставной книги) из добрых и прожиточных дворян, «которые за старость или за раны от службы отставлены, или за которых служат дети их и племянники, и которые грамоте умеют» (ст. 4 гл. XXI Уложения).

Анализ документов показывает, что в законодательстве рассматриваемого периода нет указаний на служебные доходы губных старост. Полагаем, что данное обстоятельство тем, что ими, как уже отмечалось, должны были стать люди зажиточ­ные. Вместе с тем не следует исключать и возможности, что они получали что-то подобие государева жалования, а также воз­можно какие-то отчисления от имущества разбойников, остав­шегося после удовлетворения требований истцов, поскольку такое имущество предписывалось по ст. 26 гл. XXI Соборного уложения, «оценя, продать на государя». Губные целовальни­ки, подьячие и тюремные сторожа должны были исполнять свои обязанности также «с подмогою», заключавшейся в сборе денег с посадских и сошных людей, но не как попало, а «по их договору», чтобы «лишних денег не збирати, и тем сошныя людем убытков не чинити» (см. ст. 97 гл. XXI Уложения). Та­ким образом, государство в условиях собственной неспособ­ности заняться правоохранительной деятельности вынуждено создавать условия для развития коррупции.

Известно, что введение института губных старост явилось неэффективным, следующим шагом государства стало вве­дение воеводского управления. Цель назначения воевод - не кормление, а управление от имени государя. Воевода не со­бирал кормов и пошлин, однако не были запрещены добро­вольные приносы «в почесть», и воевода брал их без уставной таксы, сколько рука выможет^[7]. Воеводы по-прежнему про­сятся «кормиться», но это означало уже не поборы, а государ­ственное жалование. Царь писал в 1615 г. в Бежецкий Верх: «...воеводам кормов не давать, в том самим себе убытков не чинить». Так, неоднократно запрещались всякие денежные и натуральные кормы для воевод под угрозой взыскать взятое в двойном размере. В итоге воеводство стало ухудшенным про­должением наместничества. Процветало взяточничество, а неопределенный объем полномочий воеводы подталкивал к злоупотреблениям.

Развитие государственных органов на Руси в период со­словно-представительной монархии (вторая половина XVI - середина XVII вв.) прежде всего, характеризуется формирова­нием системы приказов. Часть из них в той или иной степени осуществляли функции, связанные с обеспечением внутрен­ней безопасности государства, управлением административ­но-хозяйственной деятельностью, принуждением к исполне­нию решений властных структур.

Реальным источником поддержания материального бла­гополучия служащих приказов являлись «доходы от дел», «кормление от дел», «подаяние от челобитчиков». Они были законодательно закреплены Указом от 9 декабря 1697 г. Со­хранилось немало документов, где зафиксированы такие под­ношения (они отмечались в так называемых «издержечных книгах»): «принесено в почесть», т. е. заранее, до рассмотрения дела, 10 рублей, пирог в 3 алтына, голова сахара в 2 алтына. Отмечались и так называемые «поминки», т. е. то, что давалось после завершения дел. Неслучайно в фольклоре много выра­зительных высказываний: «У приказного за рубль правды не купишь», «Всяк подьячий любит калач горячий», «Приказной и со смерти на вино просит», «Подьячий карман, что утиный зоб - не набьешь».

«Почесть» все более приобретает значение разрешенной взятки. Эта трансформация подношений в XVII в. как нельзя лучше трансформирует происхождение мздоимства, которое расцвело на почве широкой практики подношений «поче­сти» чиновникам, формально не запрещенной в допетровской Руси. Следует отметить, что все эти доходы учитывались вла­стями при определении размера жалованья, если в приказе было много дел, с которых можно было «кормиться», то им платили меньше жалованья из казны, и наоборот. Таким обра­зом, практика «кормления от дел» была частью государствен­ной системы содержания чиновничества XVII в.

Ко времени царя Алексея Михайловича Романова от­носится практически единственный народный бунт антикор­рупционной направленности. Он произошел в Москве в 1648 г. и закончился победой москвичей, хотя эту победу можно назвать «пирровой». Часть города сгорела вместе с немалым количеством мирных жителей.

В этот период возникает практика «взятки за лицензию», начатая царским тестем боярином Ильей Милославским. А глава Земского приказа Леонтий Плещеев превратил суд в инструмент беспредельного вымогательства. Шурин Плещее­ва, Петр Траханиотов, ведавший Пушкарским приказом, ме­сяцами не выплачивал жалованье стрельцам, оружейникам и иным подчиненным, присваивая деньги. Доведенный до отча­яния народ 25 мая 1648 г. учинил в Москве бунт, требуя выдачи и казни Плещеева, Траханиотова, Морозова. Московский бунт 1648 г. оказался единственным в российской истории высту­плением против взяточников и коррупционеров.

Воплощением уголовного законодательства XVII в. стало Уложение 1649 г. Оно впервые дает определенную классифи­кацию преступлений. Были выделены специальные подгруп­пы преступлений - государственные (политические) и против порядка управления. Собственно уголовные преступления можно подразделить на две подгруппы - должностные и против прав и жизни частных лиц. О них говорится главным об­разом в XXI, и отчасти в XXII главах.

Первую группу составляли преимущественно престу­пления должностных лиц судебных органов. Основной вид преступлений здесь составлял неправый суд за взятку или в результате пристрастного отношения к подсудимому по мо­тивам дружбы или вражды. Мотив о посуле, как служебном преступлении, является одним из доминирующих в Уложе­нии в части приказного и воеводского управления и судопро­изводства, свидетельствуя о процветании коррупции и про­извола среди феодальной администрации. Судьи снимались с должностей, думные чины лишались чести, а недумные под­вергались торговой казни.

Наказывались и нерадивое отношение к судейским обя­занностям, волокита, изменение текста судного списка при его переписке набело подъячим по собственному усмотрению или по велению дьяка, вынос судебного дела из приказа «для хитрости» и т.п.

Определяя строгие меры для судей за посул и неправое решение дела, за должностные преступления определялись наказания и для низового аппарата - приставов, недельщиков, губных целовальщиков. Наказывались кнутом и лишением должности.

Абсолютизация государства и власти в России привела к бю­рократизации управленческого аппарата и ослаблению контроля над ним. При Петре I, построившем сложный канцелярский аппарат с большим количеством чиновников, государство не имело достаточно средств, чтобы содержать его. Не получая жалованья, которое из-за постоянных войн часто задержива­ли или не вообще выплачивали, многие чиновники, особенно низших классов, откровенно бедствовали, поэтому взятки не­редко были для них единственным способом выживания, а без­наказанность и произвол чиновников расцветают. Не стала исключе­нием образованная в XVIII в. полиция.

Таким образом, негативное явление, как взяточничество в системе правоохранительных органов, возникло отнюдь не сегод­ня. Источники, дошедшие до нас, свидетельствуют о выявлении подобных фактов с первых дней создания органов, исполняющих полицейские функции. Изначально незрелость государственного аппарата провоцировало укоренению этого негативного явления. Параллельно с развитием государства и увеличением численности чиновников происходит становление и развитие законодательства в области борьбы с коррупцией. Принимались некоторые норма­тивные акты, ограничивающие это явление. Однако все прини­маемые меры, были односторонними. Борьба осуществлялась со следствием, а не с причинами, отсутствовал комплексный государ­ственный подход в борьбе с коррупцией. На сегодняшний день, как и много веков назад существует необходимость выработки эффективных административно-правовых «рычагов» противо­действия коррупции в органах внутренних дел с учетом пози­тивного отечественного исторического опыта.