Однозначного подхода к определению понятия проку­рорской деятельности по соблюдению и исполнению законов в местах содержания под стражей на сегодня не существует. Деятельность органов прокуратуры по соблюдению и испол­нению законов в местах содержания под стражей принято считать прокурорским надзором.

Если заглянуть в юридическую литературу, то видно, что прокурорский надзор рассматривается как:

1)     специфический вид государственной деятельности (от­дельное направление);

2)      самостоятельная отрасль права (юридической науки);

3)      учебная дисциплина.

Остановимся на рассмотрении первых двух категорий, т.к. прокурорский надзор, как учебная дисциплина, в рассма­триваемой сфере правоотношений нас не интересует.

Современная прокуратура как специализированный ор­ган характеризуется определенными специфичными чертами, раскрывающими ее значение:

1. Органы прокуратуры Российской Федерации являются надзорными. Статья 1 Федерального закона от 17.01.1992 г. № 2202-1 (редакция от 03.07.2016 г.) «О прокуратуре Российской

Федерации» закрепляет первостепенное направление ее дея­тельности - осуществление надзора за соблюдением Консти­туции Российской Федерации, а также законов действующих на территории Российской Федерации. Данный вид надзора контролирует деятельность других органов власти, (всех отрас­левых федеральных органов исполнительной власти; органов власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления; иных государственных и негосударственных органов контроля и надзора). Однако осуществление надзора это не единственное направление деятельности органов про­куратуры.

1. Прокуратура является правоохранительным органом. Это означает, что она есть один из органов государства, спе­циально предназначенных для осуществления правоохрани­тельной функции присущими ей методами: уголовное пре­следование лиц, совершивших преступление; государственное обвинение в суде; координация деятельности иных правоохра­нительных органов по борьбе с преступностью. Стоит отме­тить, что правоохранительные функции носит не вся деятель­ность органов прокуратуры, участие органов прокуратуры в

Гречин А. В.

Таблица 1. Характеристика лиц, содержащихся в следственных изоляторах и тюрьмах

представительных органах власти или правотворчестве не от­носится к реализации правоохранительной деятельности.

1. Прокуратура - участник большого количества возни­кающих правоотношений (в основном, охранительных). Про­цессуальным законодательством предусмотрена возможность участия органов прокуратуры в рассмотрении или разреше­нии возникающих правовых споров.

По мнению О. В. Воронина «... основное значение совре­менной российской прокуратуры как органа государственной власти усматривается в обеспечении единого законодатель­ного пространства федеративного государства путем исполь­зования надзорных и правоохранительных методов, а также возможностью участия в качестве представителя государства в возникающих правовых спорах (правоотношениях)».

Но так ли это выглядит на самом деле? Если обратиться к статистике Федеральной службы исполнения наказаний Рос­сии (далее - ФСИН России), аналитическому отчету 2016 года и докладам Генерального прокурора РФ, то можно наблюдать следующее:

1. Рост количества лиц, содержащихся под стражей в следственных изоляторах ФСИН России с нарушением сроков содержания под стражей, предусмотренных Уголовно-про­цессуальным кодексом Российской Федерации начиная с 2012 года (табл. 1), отсутствие прогрессивной динамики снижения данного нарушения.
2. Рост количества лиц, содержащихся под стражей в следственных изоляторах ФСИН России, несмотря на ликви­дацию некоторых мест содержания под стражей (табл. 1). Как не странно, наблюдается даже повышение лимитов наполне­ния, несмотря на сокращение мест содержания под стражей. В учреждениях уголовно-исполнительной системы Российской Федерации по состоянию на 1 января 2016 года содержалось 646085 человек, что на 25564 человек меньше по сравнению к началу 2015 года. В том числе: В 218 следственных изоляторах (далее - СИЗО) и 101 помещении, функционирующем в ре­жиме следственного изолятора при исправительных колониях (далее - ПФРСИ), содержалось - 117759 заключенных, что на 357 человек больше.
3. Нарушения в расчетах статистических данных на ста­дии их обобщения. На наш взгляд, обобщение расчетов по ли­митам наполнения относительно численности лиц, содержа­щихся под стражей в учреждениях уголовно-исполнительной системы Российской Федерации, бессмысленно без учета при­вязки к конкретному территориальному органу ФСИН Рос­сии. Например, количество лиц, содержащихся под стражей в СИЗО и ПФРСИ Главного управления ФСИН России по Ни­жегородской области соответствует требованиям Федерально­го закона от 15.07.1995 г. № 103-ФЗ (редакция от 03.07.2016 г.) «О содержании под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений» (с изменениями и дополнени­ями, вступившими в законную силу 15.07.2016 г.), по обеспе­чению подозреваемых и обвиняемых санитарной площадью в расчете 4 кв. м. на одного человека, даже имеются свободные площади, в отличие от г. Москвы и Московской области, где переполнение в СИЗО в 2014 году в среднем составило 23 - 25 % от вместимости. При обобщении статистических данных (лимиты наполнения и количество лиц, содержащихся под стражей) по России, без учета территориальной принадлеж­ности учреждений уголовно-исполнительной системы Рос­сийской Федерации, происходит поглощение переполнения количества лиц, содержащихся под стражей в одном террито­риальном органе свободными площадями другого. В итоге, на апрель 2016 года, ситуацию в местах содержания под стражей можно охарактеризовать следующим образом - «перелими- том СИЗО в 25 регионах страны».

С учетом данных фактов правомерно возникает вопрос о роли органов прокуратуры при осуществлении надзора по со­блюдению законов в местах содержания под стражей уголов­но-исполнительной системы Российской Федерации. Указан­ные нами нарушения, выявленные только при осуществлении анализа статистических данных (без учета прокурорских про­верок, жалоб и заявлений лиц, содержащихся под стражей), позволяют нам сделать вывод об отсутствии надлежащего прокурорского надзора по соблюдению законов в местах со­держания под стражей ФСИН России. На основании приказа Генерального прокурора от 16.01.2014 г. № 6 «Об организации надзора за исполнением законов администрациями учрежде­ний и органов, исполняющих уголовные наказания, следствен­ных изоляторов при содержании под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений», прокурор по со­блюдению законов в местах содержания под стражей ФСИН России обязан не только осуществлять надзор, за исполнени­ем законов администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу по защите их конституционных прав и законных интересов граждан; не реже одного раза в месяц осуществлять проверки законности содержания лиц, заключенных под стражу, в том числе в нерабочее время; ис­пользовать предоставленные прокурорам полномочия для восстановления нарушенных прав граждан и привлечения к ответственности должностных лиц за невыполнение законных требований прокурора; а также обеспечивать контроль фак­тического устранения выявленных нарушений закона; не реже одного раза в полугодие анализировать и обобщать состояние законности и прокурорского надзора по содержанию лиц, за­ключенных под стражу в СИЗО и ПФРСИ, по рассмотрению и разрешению обращений граждан в данной сфере деятель­ности, качество внесенных подчиненными прокурорами актов реагирования и результаты их рассмотрения и совершенство­вать надзорную деятельность при планировании работы на со­ответствующие периоды.

Основываясь на данных положениях можно сделать сле­дующие выводы:

1. Пока органами прокуратуры осуществляется надзор, как одно из важных направлений деятельности, за исполнени­ем законов администрациями мест содержания под стражу, защита конституционных прав и законных интересов граждан, находящихся в СИЗО и ПФРСИ будет оставаться на низком уровне, несмотря на преобразования законодательства и су­дебно-правовой системы.
2. Неэффективность средств прокурорского реагирова­ния на выявленные нарушения законности в СИЗО и ПФРСИ ФСИН России по обеспечению защиты конституционных прав и законных интересов граждан (ряд нарушений носит длящийся характер, а мер по их устранению не выработано и не предпринято).
3. Не организовано надлежащее взаимодействие органов прокуратуры и администраций СИЗО и ПФРСИ по органи­зации деятельности, направленной на устранение выявленных нарушений законов, в частности, не устранены на протяжении длительного периода времени нарушения прав и интересов лиц, содержащихся под стражей: нарушения требований ста­тьи 33 Федерального закона от 15.07.1995 г. № 103-ФЗ (редакция от 03.07.2016 г.) «О содержании под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений» (с изменениями и дополнениями, вступившими в законную силу 15.07.2016 г.); по прежнему допускаются перелимиты в СИЗО.
4. Необходим пересмотр действующего законодательства в отношении ответственности прокуроров. Выглядит каким-то отрешением от действующего уголовного и административно­го законодательства требования пункта 1 статьи 42 Федераль­ного закона от 17.01.1992 г. № 2202-1 (редакция от 03.07.2016 г.) «О прокуратуре Российской Федерации», когда проверка сообщений о фактах правонарушений прокуроров, является исключительной компетенцией органов прокуратуры. Это обстоятельство, на наш взгляд, будет способствовать обеспе­чению контроля со стороны органов прокуратуры за факти­ческим устранением выявленных нарушений закона админи­страцией СИЗО и ПФРСИ ФСИН России.

Прокурорский надзор, как самостоятельная отрасль права (юридической науки) на современном этапе все еще встречает критику со стороны ученых и допускает возникшие между ними разногласия. Среди сторонников признания прокурорского надзора как отдельной самостоятельной от­расли Российского права выделяются: С. Г. Березовская, В. Н. Галузо, В. К. Звирбуль, И. И. Мартинович, М. Н. Маршунов, В. Г. Мелкумов, В. С. Тадевосян, А. Ф. Смирнов и др. К числу противников признания прокурорского надзора в качестве от­дельной отрасли права относятся такие видные ученые, как: С. С. Алексеев, А. Я. Вышинский, О. С. Иоффе, М. С. Строгович и др.. Помимо этого, В. Ломовский высказывает мнение о нега­тивном влиянии надзора органов прокуратуры за исполнени­ем законов на отношения с иными государственно-правовыми органами, т.к. исполнение законов предполагает только закон­ную деятельность, в которой прокурору делать нечего.

До настоящего времени вопрос о принадлежности орга­нов прокуратуры к какой-либо из существующих видов госу­дарственной власти не был решен. Данное обстоятельство свя­зано с рядом причин:

1. Изменение роли прокуратуры на разных периодах ее становления и развития (орган императорской власти, орган уголовного преследования, орган надзора за законностью, многофункциональный (смешанный) орган);
2. Переход от власти советов, характеризующейся отсут­ствием системы разделения властей, к современному государ­ственно-правовому устройству отложил свой отпечаток на роль органов прокуратуры и их деятельности в местах содер­жания под стражей (надзор за законностью);
3. Отсутствие четкой определенности в законодательстве относительно природы органов прокуратуры (относится к каждой ветви власти, в то же время в полном объеме не отно­сится ни к одной из них).

Защита конституционных прав и свобод человека - ос­новная цель любого правового государства. Стоящая перед органами прокуратуры такая же цель признает особую роль прокуратуры в формировании правового государства. Вер­ховенство прав и свобод человека в правовом государстве, их защита заключается в неукоснительном соблюдении закре­пленных в законе положений, определяющих правовой ста­тус личности в России, а также регламентирующих порядок, условия и основания его ограничения правил. При этом про­куратура должна действовать только в тех направлениях, кото­рые указаны в законодательстве, поэтому функция надзора за соблюдением Конституции Российской Федерации и законов считается основной, а остальные - второстепенные.

Говоря о самостоятельной отрасли Российского права как прокурорский надзор, стоит отметить главенствующее положение органов прокуратуры в обеспечении и защите пу­бличных интересов, осознание того, что за ними стоит роль представительных органов публичной власти при решении возникающих правовых споров и выполнении надзорных функций. При этом закон, закрепляя эту цель наряду с защи­той прав и свобод человека и гражданина, особо подчеркивает равноценность и равноохраняемость публичных интересов и интересов личности, а также определяющую роль прокурату­ры в достижении этого паритета.

Однако наличие длящихся нарушений законов, выявляе­мых в деятельности СИЗО и ПФРСИ ФСИН России свидетельствуют о том, что прокурорский надзор в данной сфере право­отношений продолжает оставаться на низком уровне. Про «... ухудшение состояния законности в учреждениях уголовно­исполнительной системы ...», в том числе мест содержания под стражей, регулярно сообщается в докладах Генерально­го прокурора Российской Федерации. Это свидетельствует о необходимости кардинально пересмотреть реакцию органов прокуратуры на выявленные нарушения законности в ме­стах содержания под стражей и органах уголовно-исполни­тельной системы РФ в целом, в рамках отдельной самостоя­тельной отрасли Российского права - прокурорского надзора.

Прокурорская деятельность по соблюдению и исполне­нию законов в местах содержания под стражей - это специфи­ческая контрольно-надзорная деятельность централизованных государственных федеральных органов прокуратуры, осущест­вляемая от имени Российской Федерации и направленная на проверку точности соблюдения Конституции РФ и исполне­ния законов, в местах содержания под стражей ФСИН России, действующих на ее территории, а также осуществление кон­троля за фактическим устранением выявленных нарушений законов.

На наш взгляд стоит отказаться от прокурорского надзо­ра за соблюдением законов в СИЗО и ПФРСИ ФСИН России, как несостоятельного направления деятельности прокурату­ры, в пользу прокурорской деятельности по соблюдению и исполнению законов в местах содержания под стражей по не­скольким причинам:

1. Прокурорская деятельность по соблюдению и испол­нению законов в местах содержания под стражей, в отличии от прокурорского надзора за соблюдением законов в местах содержания под стражей: является более емким понятием по содержанию в рассматриваемой сфере правоотношений госу­дарственных органов (включает как активные, так и пассивные формы поведения субъектов); является более приемлемым термином для органов прокуратуры по надзору за местами содержания под стражей ФСИН России; содержит более кон­кретную предметную принадлежность.
2. Сложившаяся ситуация в местах содержания под стра­жей ФСИН России в условиях современного реформирования уголовно-исполнительной системы Российской Федерации; гуманизации в отношении лиц, содержащихся под стражей; использования наказаний и иных мер, не связанных с лише­нием свободы, обусловленных необходимостью приближения к международным стандартам обращения с заключенными создала предпосылки для расширения предмета надзора ор­ганов прокуратуры, в частности, необходимость включения контроля за фактическим устранением администрациями мест содержания под стражей выявленных нарушений закона, а также наделению органов прокуратуры дополнительными полномочиями, направленными на устранение нарушений законов.
3. Для достижения реальных результатов по соблюдению и исполнению законов в местах содержания под стражей не стоит ограничиваться проведением межведомственных и ко­ординационных совещаний, а также ежегодными докладами Генерального прокурора РФ, необходима разработка единого алгоритма (тактики) действий прокуроров по пресечению на­рушений законов.
4. Изменить стратегию оценки деятельности органов про­куратуры с включением в нее пунктов об устраненных наруше­ниях законов.
   
   ГРЕЧИН Александр Викторович
   адъюнкт заочной формы обучения Академии права и управления ФСИН России, начальник отряда отдела воспитательной работы с осужденными ФКУ ИК-9 (ГУФСИН России по Нижегородской области), майор внутренней службы