Подводя итог вышесказанному, можно констатировать следующее. Разработанную методику оценки наилучших интересов ребенка следует широко распространить среди представителей государственных, административных и судебных органов на общенациональном и местном уровне. Ее следует довести до сведения детей, в том числе находящихся в условиях изоляции, всех специалистов, работающих с детьми и в их интересах (включая судей, юристов, преподавателей, опекунов, социальных работников, работников государственных или частных учреждений, занимающихся вопросами социального обеспечения, органов здравоохранения, преподавателей и прочее), а также гражданского общества в целом.
Кроме того, разработанная методика должна учитываться государствами при составлении периодических докладов в Комитет ООН по правам ребенка. Государствам следует предоставлять информацию о возникших у них трудностях на пути обеспечения наилучших интересов ребенка в контексте выполнения любых судебных и административных решений и осуществления других действий в отношении ребенка в индивидуальном порядке, а также на любых этапах выполнения мер по осуществлению в отношении детей в целом или детей, составляющих определенную группу, а также о принятых ими мерах по их преодолению.
Комитет ООН по правам ребенка является договорным органом по правам человека, который наблюдает за исполнением Конвенции о правах ребенка и двух протоколов к ней. Российская Федерация предоставляет Комитету по правам ребенка периодические доклады о выполнении Конвенции и участвует в диалоге с Комитетом при рассмотрении ее докладов с 1992 г., когда она представила Комитету свой первоначальный доклад. В этом контексте интересно рассмотреть доклад Российской Федерации в Комитете ООН по правам ребенка в 2013 г. в части выполнения обязательств по ст. 3 Конвенции ООН о правах ребенка, закрепляющей принцип обеспечения наилучших интересов ребенка. Целесообразным представляется сначала изложить ситуацию с реализацией принципа наилучших интересов ребенка в России, а затем указать рекомендации Комитета ООН по правам ребенка, направленные на улучшение ситуации с учетом мирового опыта.
Принцип наилучшего обеспечения интересов ребенка закреплен в законодательстве Российской Федерации: Основах законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан, ФЗ «Об образовании», ФЗ «О дополнительных гарантиях по социальной защите детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей», ФЗ «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации», ФЗ «О беженцах», ФЗ «Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации». Вместе с этим продолжается работа по совершенствованию законодательства Российской Федерации с учетом принципа наилучшего обеспечения интересов ребенка. Так, в Семейный кодекс РФ в 2007 и 2008 гг. были внесены изменения относительно обязанности родителей создавать условия для получения детьми среднего (полного) общего образования и их права, с учетом мнения детей, на выбор образовательного учреждения и формы получения образования детьми, а также установление нормы об осуществлении контроля над условиями жизни и воспитания ребенка или детей в приемной семье в порядке, определяемом Правительством Российской Федерации. Также в целях обеспечения наилучших интересов ребенка в 2012 г. был принят так называемый «Закон Димы Яковлева».
Принцип обеспечения наилучших интересов ребенка реализуется также и в сфере социальных услуг, которые в Российской Федерации предоставляются в учреждениях социального обслуживания семьи и детей. В соответствии со ст. 6 ФЗ «Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации» социальное обслуживание населения, в том числе детей, осуществляется на основе государственных стандартов, которые устанавливают основные требования к объемам и качеству социальных услуг, порядку и условиям их оказания. Установление государственных стандартов социального обслуживания осуществляется в порядке, определяемом органами государственной власти субъектов РФ. Национальными стандартами Российской Федерации установлены основные виды социальных услуг семье и детям, качество социальных услуг, термины и определения, классификация учреждений социального обслуживания, типы учреждений социального обслуживания семьи и детей, контроль качества социальных услуг семье, контроль качества социальных услуг детям и другие. Определяющим условием эффективной деятельности учреждений социального обслуживания семьи и детей является их кадровая обеспеченность, наличие квалифицированных специалистов, владеющих современными технологиями и методами работы с семьей и детьми. Численность работников социальных служб, оказывающих помощь семьям, женщинам и детям, в 2009 г. составила 131,3 тыс. человек.
Безусловно, важно, как происходит материальное обеспечение реализации интересов ребенка. В Российской Федерации существует единая система предоставления пособий в связи с рождением и воспитанием детей, которая обеспечивает гарантированную государством материальную поддержку материнства, отцовства и детства в соответствии с ФЗ от 19 мая 1995 г. № 81-ФЗ «О государственных пособиях гражданам, имеющим детей». Помимо этого, вопросы материального обеспечения прав детей регулируются целым рядом российских законов, предусматривающих: выплату компенсации части родительской платы за содержание ребенка в государственных и муниципальных образовательных учреждениях, реализующих основную общеобразовательную программу дошкольного образования; за содержание в указанных учреждениях детей с отклонениями в развитии и детей с туберкулезной интоксикацией; программу долговременной поддержки семей в связи с рождением или усыновлением второго (или последующего) ребенка в форме «материнского (семейного) капитала»; установление трудовой пенсии по случаю потери кормильца детям, потерявшим обоих родителей и др.
Интересно отметить, что при рассмотрении доклада РФ о выполнении положений Конвенции ООН о правах ребенка в части обеспечения наилучших интересов ребенка в Комитете ООН по правам ребенка эксперты задали такие вопросы: «Просьба прояснить, учитываются ли в первую очередь наилучшие интересы детей при принятии решений, касающихся определения места жительства ребенка после развода его родителей согласно ст. 292 Гражданского кодекса и ст. 31 Жилищного кодекса. Просьба также проинформировать Комитет о мерах, принятых для обеспечения детям трудящихся-мигрантов и детям рома доступа к достойному жилью, включая доступ к безопасной воде и надлежащей санитарии, а также доступа к государственным услугам здравоохранения». Иными словами международных экспертов заинтересовал «жилищный вопрос» и реализация принципа обеспечения наилучших интересов детей для уязвимых групп.
На первый вопрос Российская Федерация отметила, что в случае вынесения решения о расторжении брака супругов, имеющих общих несовершеннолетних детей, суд, исходя из п. 2 ст. 24 Семейного кодекса РФ, должен принимать меры к защите их интересов независимо от того, возбужден ли спор о детях. Решая вопрос о месте жительства ребенка при раздельном проживании его родителей (независимо от того, состоят ли они в браке), суды учитывают, что место жительства ребенка определяется исходя из его интересов, а также с обязательным учетом мнения ребенка, достигшего возраста десяти лет, при условии, что это не противоречит его интересам. При этом суд принимает во внимание возраст ребенка, его привязанность к каждому из родителей, братьям, сестрам и другим членам семьи, нравственные и иные личные качества родителей, отношения, существующие между каждым из родителей и ребенком, возможность создания ребенку условий для воспитания и развития (с учетом рода деятельности и режима работы родителей, их материального и семейного положения), а также другие обстоятельства, характеризующие обстановку, которая сложилась в месте проживания каждого из родителей.
Согласно ст. 39 Семейного кодекса РФ при разделе имущества супругов доли супругов признаются равными. При этом суд вправе отступить от начала равенства долей супругов в их общем имуществе, исходя из интересов несовершеннолетних детей, то есть признать большую долю за тем супругом, с которым будет проживать несовершеннолетний.
Согласно ч. 4 ст. 31 Жилищного кодекса РФ в случае прекращения семейных отношений с собственником жилого помещения право пользования данным жилым помещением за бывшим членом семьи собственника этого жилого помещения не сохраняется, если иное не установлено соглашением между собственником и бывшим членом его семьи. Вместе с тем, в силу положений Семейного кодекса РФ об ответственности родителей за воспитание и развитие своих детей, их обязанности заботиться об их здоровье, физическом, психическом, духовном и нравственном развитии, расторжение брака родителей, признание его недействительным или раздельное проживание родителей не влияют на права ребенка, в том числе на жилищные права. Поэтому прекращение семейных отношений между родителями несовершеннолетнего ребенка, проживающего в жилом помещении, находящемся в собственности одного из родителей, не влечет за собой утрату ребенком права пользования жилым помещением.
Согласно п. 4 ст. 292 Гражданского кодекса РФ отчуждение жилого помещения, в котором проживают находящиеся под опекой или попечительством члены семьи собственника данного жилого помещения либо оставшиеся без родительского попечения несовершеннолетние члены семьи собственника (о чем известно органу опеки и попечительства), если при этом затрагиваются права или охраняемые законом интересы указанных лиц, допускается с согласия органа опеки и попечительства.
О мерах, принятых для обеспечения детям трудящихся-ми- грантов и детям-рома доступа к достойному жилью, включая доступ к безопасной воде и надлежащей санитарии, а также доступа к государственным услугам здравоохранения, представители Российской Федерации также подробно рассказали.
В заключительных замечаниях по объединенным четвертому и пятому периодическим докладам Российской Федерации было отмечено следующее. Комитет ООН по правам ребенка приветствовал принятие Национальной стратегии действий в интересах детей на 2012-2017 годы (п. 5 (а)), которая ярко выражает приверженность России реализации принципа обеспечения наилучших интересов ребенка. Вместе с тем Комитет рекомендовал России обеспечить, чтобы Национальная стратегия предусматривала меры по предупреждению дискриминации в отношении детей, находящихся в маргинализированном и неблагоприятном положении, таких как дети из групп меньшинств. Кроме того, он призвал предусмотреть в планах действий по осуществлению стратегии, как на национальном, так и на региональном уровнях, конкретные меры с четким указанием функций и обязанностей соответствующих органов на национальном, региональном и местном уровнях. России, по мнению экспертов ООН, следует обеспечить поддержку таких планов действий за счет предоставления необходимых людских, технических и финансовых ресурсов; создания систем по их мониторингу и оценке, а также сбору соответствующих данных.
Комитет ООН по правам ребенка выразил обеспокоенность по следующим вопросам: в российском законодательстве упоминается понятие «законные интересы ребенка», что по своей значимости неравноценно понятию «наилучшие интересы ребенка»; государственные учреждения по защите детей (органы опеки и попечительства) оценивают лишь общую физическую безопасность детей и не оценивают их эмоциональные и психологические потребности; в ходе продолжающейся «антиюве- нальной» кампании, согласно сообщениям, интересы родителей ставятся выше интересов их детей. В связи с этим Комитет рекомендовал внести поправки в российское законодательство, чтобы оно полнее отражало принцип обеспечения наилучших интересов детей. Комитет также призвал Россию активизировать усилия по обеспечению надлежащего интегрирования и последовательного применения этого права в рамках всех законодательных, административных и судебных процедур, а также всех стратегий, программ и проектов, имеющих отношение к детям или затрагивающих их интересы. В этой связи РФ предлагалось разработать процедуры и критерии выработки руководящих указаний для всех соответствующих должностных лиц в отношении определения наилучших интересов ребенка в каждой области и уделения им надлежащего первоочередного внимания. Такие процедуры и критерии следует распространить среди различных структур общества, включая религиозных деятелей, суды, административные и законодательные органы. Кроме того, Комитет рекомендовал России обеспечить конструктивный диалог между «проювенальными» и «антиювенальными» группами относительно международноправовых обязательств государства-участника, принимая при этом во внимание национальные семейные традиции.
Комитет также рекомендовал обеспечить применение достаточных гарантий и четких критериев с учетом потребностей и наилучших интересов ребенка при определении вопроса о том, следует ли помещать ребенка в учреждение по уходу за детьми, установить четкие руководящие принципы и критерии лишения родительских прав, а также пересматривать и регулярно отслеживать все решения о помещении детей в учреждения по уходу.
Комитет рекомендовал России уделить должное внимание обстоятельствам, при которых наилучшие интересы ребенка могут более оптимальным образом обеспечиваться посредством проживания с лишенным свободы родителем. При этом должное внимание следует уделять общим условиям содержания под стражей и, в частности, необходимо учитывать особую потребность в контакте ребенка с родителем в раннем детском возрасте, допуская возможность судебного пересмотра и исходя из всестороннего учета наилучших интересов ребенка. Кроме того, Комитет настоятельно призывает государство- участник обеспечить, чтобы при вынесении приговора родителям и основным кормильцам по возможности принимались решения о вынесении приговоров, не связанных с содержанием под стражей, вместо приговоров, связанных с помещением под стражу, в том числе на досудебной и судебной стадиях.
Комитет настоятельно призывал Россию гарантировать достаточный и устойчивый уровень жизни всем детям, находящимся на его территории, уделяя особое внимание детям в наиболее маргинализированном и неблагоприятном положении, таким как дети рома и дети трудящихся-мигрантов, включая нелегальных трудящихся-мигрантов, посредством предоставления им надлежащего жилья, доступа к социальным и медицинским услугам и льготам, питанию и образованию. Комитет также рекомендовал Российской Федерации принять меры для того, чтобы работодатели соблюдали права трудящихся-мигрантов и выполняли установленные законом положения о продолжительности рабочего времени. Кроме того, Комитет рекомендовал России внести изменения в его законодательство с целью обеспечения такого положения, при котором наилучшие интересы ребенка всегда учитывались бы в первую очередь в делах, связанных с разводом или раздельным проживанием родителей, в целях обеспечения защиты детей от неблагоприятных последствий развода или раздельного проживания родителей, особенно в связи с правом детей на жилище.
Таким образом, можно констатировать, что реализация принципа обеспечения наилучших интересов ребенка требует глубокого анализа как на теоретико-методологическом уровне, так и на правоприменительном уровне с целью выработки единых критериев оценки и определения наилучших интересов ребенка. Российская Федерация ставит вопрос о защите прав детей в качестве одного из приоритетных в своей внутренней и внешней политике, принимая различные меры законодательного и институционального характера. Так, за последнее время был учрежден пост Уполномоченного при Президенте Российской Федерации по правам ребенка, принята Национальная стратегия действий в интересах детей на 2012-2017 гг. Российская Федерация ратифицировала Конвенцию о правах ребенка и активно взаимодействует с Комитетом ООН по правам ребенка. Вместе с этим, необходимо поступательно следовать выполнению замечаний Комитета с целью соответствия национального права и политики в области обеспечения наилучших интересов ребенка международным стандартам.
Статья опубликована в Евразийском юридическом журнале № 11 (78) 2014