Органы самоуправления граждан в механизме социального партнерства:экономико-правовой
аспект (на примере Республики Узбекистан)
ПРАВО СТРАН СНГ Маликова Г.Р. В данной публикации рассматриваются взаимоотношения органов самоуправления граждан с местными хокимиятами и бизнес структурами в механизме развития социального партнёрства. В этом ракурсе автор пытается анализировать состояние дел, которые требуют детального регулирования данной сферы. Автором сделана попытка комплексного рассмотрения института махалли. Изучение междисциплинарного подхода только начинается, данная публикация —одна лишь из граней задач, требующих своего разрешения. |
Социальное государство как факт или цель является одним из новых постулатов современного конституционализма. Концепция социального государства - явление нашего времени. Одно из положений, которое вошло в механизм деятельности органов государственной власти в связи с концепцией социального государства — социальное партнерство. Социальное партнерство распространяют, прежде всего, на отношения труда и капитала, работников и работодателей, но с позиций конституционного права и концепции социального государства вопрос о социальном партнерстве ставится гораздо шире, чем только регулирование трудовых отношений.
Концепция социального партнерства, зародившаяся на рубеже XIX—XX вв. как инструмент предотвращения конфликтов в социально-трудовой сфере, на современном этапе значительно трансформировалась и приобрела более универсальный характер. Сегодня социальное партнерство все чаще рассматривается как универсальная форма существования социума, такого состояния общества, при котором все социальные слои могут удовлетворить свои потребности, взаимодействуя на принципах солидарности.
Социальное партнёрство — это такой тип отношений, в котором объективно заинтересованы все важнейшие социальные группы, государство в целом, так как при нём достигается социальная стабильность общества и его прогресс.
Одной из форм социального партнерства является мирное разрешение социальных конфликтов (не только трудового характера), соответствующие правовые процедуры, участие различных слоев населения в решении общенациональных задач, в том числе и вопросов взаимоотношений между местными хокимиятами, бизнес-структурами и органами самоуправления граждан (ОСГ).
Говоря о социальном партнерстве, ученые выделяют три сектора: первый - государственный, или властный сектор, второй - частный - бизнес-сектор, и негосударственный, некоммерческий сектор, часто называемый третьим. Поскольку предметом нашего исследования являются органы самоуправления граждан, нам необходимо уточнить, к какому из трех секторов он относятся? Согласно Гражданскому (ст. 78) и Налоговому (ст. 17) кодексам Республики Узбекистан ОСГ являются негосударственными некоммерческими организациями. Но в отличии от некоммерческих организаций, деятельность которых направлена на осуществление защиты интересов только определенного слоя общества, органы самоуправления граждан занимаются всеми вопросами жизнеобеспечения каждого жителя своей территории.
Функциональные обязанности органов самоуправления, которыми наделило их естественное право, говорят о характере социальной власти. Двойственный характер органов самоуправления власти как негосударственной некоммерческой организации и административного органа говорит о том, что в зависимости от той или иной ситуации мы можем рассматривать ОСГ либо в первом, либо в третьем секторе. В данной публикации ей отведена роль третьего сектора.
В условиях трансформирующегося общества, когда возрастает социальная нагрузка, государство считает целесообразным передать часть своих социальных полномочий местным органам государственной власти. Местные органы власти, в свою очередь, также пересматривают вопросы решения некоторых задач, которые ранее находились в их ведении и передают свои полномочия органам самоуправления граждан. Считается, что на этом уровне можно лучше оценить действительные потребности населения, так как именно они являются непосредственными потребителями местных (махаллинских) услуг и, как минимум, должны быть контролёрами качества и эффективности их предоставления.
В Концепции Дальнейшего углубления экономических реформ и формирования гражданского общества, выдвинутой Президентом Республики Узбекистан И.А. Каримовым в ноябре 2010 г. была обозначена необходимость четкого разграничения границ и совершенствование организационно-правовых механизмов взаимодействия ННО с государственными структурами в реализации программ социально-экономического развития страны, в вопросах социального партнёрства.
Вопросы развития социальной инфраструктуры, занятости населения, создания малых предприятий, рационального и эффективного использования приусадебных участков, благоустройства территорий никогда не сходили с повестки дня развития регионов. Сегодня в махаллях успешно развивается малый бизнес, набирает обороты семейное предпринимательство, возрождаются национальные промыслы, благоустраиваются улицы, строятся гузары, восстанавливаются памятники старины.
Поскольку социальная сфера является предметом интересов всего местного населения, возлагая на органы самоуправления граждан социальную нагрузку, государство стремится переложить часть ответственности на махаллю, без поддержки которой местные хокимияты, осуществляющие государственное управление на региональном уровне, не в состоянии проводить полноценные социально экономические преобразования. Так как фактор благополучной жизни в махалле служит важным фактором социальной, экономической и политической стабильности всей страны.
Круг государственных интересов и забот включает (и должен включать) любые проблемы общественного значения на местах, а территория махалли является особым социальным пространством, и её развитие зависит от трех основных субъектов этого пространства: хокимиятов, бизнес сектора и махалли.
Каждый из секторов имеет свою миссию, область деятельности, технологии работы, организационные структуры, системы управления, ресурсную и нормативную базы. Представители каждого сектора по-разному понимают решение социальных проблем5. А значит, построение этой системы эффективнее начинать с территории самоуправления граждан в силу наибольшей общности интересов.
В данном случае представители каждого сектора имеют особые возможности и ресурсы для участия в решении социальных проблем. К тому же у каждого из них разные представления о самой их природе. И поскольку ни государство, ни бизнес структуры, ни махалля не в состоянии в одиночку решать социальные задачи, всем сторонам социального партнерства необходимо так строить взаимоотношения, чтобы напоминать не трех известных персонажей: лебедя, рака и щуку, а птицу-тройку, уверенно мчащуюся вперед. Иначе говоря, чтобы каждый из них опираясь на свой собственный потенциал, дополнял друг друга.
Рассмотрим каждый из секторов. ОСГ имеет собственные цели развития, зачастую более точно отражающие интересы местного населения. В последнее десятилетие роль ОСГ во всем мире значительно возросла, что стало следствием глобальной тенденции к децентрализации и регионализации социальной политики, которая получила своё развитие и в Узбекистане. В этом контексте необходимо отметить, что основная задача органов самоуправления, безусловно, решение задач на местном уровне. Названная задача реализуется, как правило, через организацию предоставления целого комплекса местных услуг. С этой точки зрения можно говорить о том, что территория махалли превращается в «фабрику услуг и её задача - совершенствовать их предоставление».
Местные хокимияты заинтересованы в успешном реформировании социальной сферы. С органами самоуправления граждан они постоянно контактируют, но в силу бюджетных ограничений и нехватки штатных единиц местные хокимияты не в состоянии разрабатывать инновационные виды социальных услуг, они могут только рассмотреть, то или иное предложение и приложить усилия к его утверждению. Само собой разумеется, что местные хокимияты не обходятся без помощи представителей органов самоуправления граждан.
Но как привлечь бизнес сектор к взаимному партнёрству? Ведь к социальной сфере он имеет только опосредованное отношение, так как целью бизнеса всегда остается максимизация прибыли. На законодательном уровне введен принцип приоритета прав предпринимателей во взаимоотношениях субъектов предпринимательства с государственными, правоохранительными и контролирующими органами. Учитывая вышесказанное, для субъектов предпринимательства социальные институты в виде органов самоуправления не являются приоритетными, так как вторые не входят в перечень субъектов, целью которых является извлечение прибыли.
Вместе с тем современное состояние деловой среды, условия ведения бизнеса (по мнению предпринимателей) еще не в полной мере отвечают требованиям и принципам свободной рыночной экономики, общепринятым международным нормам и стандартам. Можно ли в таких условиях заинтересовать коммерческий сектор в социальном партнёрстве? Ведь регулирование финансовых вопросов имеет важнейшее значение в ходе трансформации системы. Без новых бюджетных механизмов, правил налогообложения, налоговых послаблений бизнес сектор сложно привлечь, соответственно реализовать социальное партнёрство также будет нелегко.
С другой стороны, население махалли выступает по отношению к бизнес сектору внешней средой, от стабильности которой точно также зависят темпы развития предприятия и его устойчивость. Поэтому он заинтересован в стабильном социально-экономическом развитии территории махалли. Да и сами жители могут выступать как производители (или соисполнители) тех или иных местных услуг и как соучастники процесса управления на местах.
Механизм социального партнерства даёт гражданам возможность участия в принятии решений, а значит, они разделяют долю ответственности за социально-экономическое состояние своей махалли. Следовательно, вовлеченность жителей в управление и оказание услуг в определенной мере позволяет сохранить и развивать в них «чувство привязанности к месту». Совершенно очевидно, что махалля, как никакая иная власть, живёт именно за счёт укоренения человека в данной местности и активного участия жителей в управлении. А значит сегодня, как никогда, актуальным является «вопрос о необходимости «удержать» своих жителей, и уж тем более, «завоевать» их в качестве соучастников процесса самоуправления». Невозможность реализоваться в своём городе (кишлаке, ауле, поселке) в профессиональном плане является одной из основных причин миграции в другие крупные города или за границу.
Каждому человеку очень важно быть востребованным. Если мыслить в категориях страны, мы все желаем Узбекистану процветания, болеем за наших спортсменов, и даже тем, кто уехал жить за рубеж, происходящее в Узбекистане не безразлично. Лучший способ изменить что-то в стране - преобразить реальность вокруг себя. И нет более подходящего для этого места, чем наша родная махалля. Каждый уроженец - это отдельно взятый ресурс развития территории, вне зависимости от его текущего места проживания.
Центром социальных исследований при Кабинете Министров Республики Узбекистан был проведён экспресс-опрос по потенциальным вопросам развития сферы услуг в махал- лях. Чтобы выяснить наличие соответствующих кадров, экспертам был задан вопрос: «Какие специальности в сфере услуг имеют безработные жители в Вашей махалле?». Ответы распределились следующим образом: медицинские работники - 53%, парикмахеры - 23,3%, швеи - 13,3%, бухгалтеры - 10%, слесари - 10%, сантехники, водители - 6,7%, и 3,3% указали - строитель, инженер, учитель, продавец. Соответственно, возникает надобность формирования органами самоуправления граждан инвестиционных проектов с учётом имеющегося потенциала махалли.
Но так как для бизнеса социальная деятельность профильной не является, то становится необходимым привлечение организационного ресурса органов самоуправления граждан для проведения взаимовыгодных мероприятий.
Как это можно осуществить?
Согласно ст. 26 Закона «Об органах самоуправления граждан» махалля обладает собственностью. Она вправе передавать объекты своей собственности во временное или постоянное пользование юридическим и физическим лицам, сдавать в аренду, отчуждать в установленном порядке, а также совершать с этими объектами иные сделки в соответствии с законодательством. Практика современного развития органов самоуправления граждан свидетельствует о том, что успешное решение вопросов самоуправления зависит от ряда факторов. Среди них в числе основных можно выделить эффективное экономическое развитие территории и её финансовую составляющую.
При создании работоспособных схем взаимодействия нужно учитывать следующее: во-первых, на территории Узбекистана не найдётся ни одного населенного пункта, где бы ни существовали, функционировали и взаимодействовали организации каждого из названных секторов. Во-вторых, каждый участник обладает специфическим набором свойств, важнейшим из которых является форма собственности и вытекающие из этого обязательства. В собственности некоторых махаллей сегодня находятся здания мечетей, чайхан, гузаров, клубов, мест для отдыха. Во многих махаллях путём «хашара» строятся здания, которые «де-юре» и «де-факто» являются собственностью органов самоуправления граждан. К примеру, только в городе Ташкенте из существующих 475 махаллей, недвижимая собственность, находящаяся на балансе махаллей составляет на сегодняшний день 369 объектов.
Махалля могла бы заинтересовать бизнес сектор, предоставив аренду своих зданий на льготных условиях. Это послужило бы закладыванию фундамента для привлечения бизнес сектора. Данный процесс имеет, как минимум, два позитивных эффекта. Во-первых, он приводит к расширению спектра услуг, которые оказываются на местном уровне, во-вторых, к сокращению числа безработных, способствуя участию жителей в производстве общественных услуг местного уровня.
В экспресс-опросе проведенным центром социологических исследований, на вопрос: «Сколько жителей трудоустроены благодаря развитию сферы услуг?», были получены следующие ответы: пошивочные мастерские - 20,9%, торговля - 20,2%, автосервис - 7,2%, медицинское обслуживание - 5,2%, столовая - 5,2%, лепешечная - 4,9%, парикмахерская - 4,2%, строительные работы - 3,3%, библиотека - 2,5%, другие - 26,5%.
В экономической науке существует понятие «баланс власти», под которым подразумевается наличие противовесов в системе государственных органов управления. При этом речь идет о балансе власти по горизонтали. Однако это лишь одно из условий демократизации государственного управления, причем, относящееся к области политических процессов.
Для социально-экономического развития территорий, государства в целом более важна другая составляющая равновесия — баланс власти по вертикали. Он предполагает наличие полномочных органов самоуправления граждан с высокой степенью организационной и финансовой самостоятельности. Укрепление финансовых ресурсов органов самоуправления граждан в дополнение к средствам бюджета, требует увеличения возможностей органов самоуправления зарабатывать средства за счет активного развития предпринимательства на своей территории, создание служб по оказанию платных услуг населению (консалтинговых, юридических и др.). Отсутствие финансовых средств порождает не хозяина, а просителя, препятствует становлению реального социального партнёрства. В принципе, ст. 17 Закона «Об органах самоуправления граждан», устанавливая норму о содействии органов самоуправления граждан развитию предпринимательской деятельности в виде консультативных центров, дал такую возможность.
Приобретение необходимых знаний для совершенствования деятельности консультативного центра и привлечение грамотных специалистов для органов самоуправления граждан является задачей номер один. Следовательно, без помощи местных хокимиятов, здесь не обойтись. Она заключается в вопросах организационного аспекта: предоставление зданий, привлечение специалистов и т.д.
Основополагающими вопросами этого центра должны быть консультации по всем вопросам функционирования малого бизнеса, оказание юридической помощи, информирование об изменениях в налоговом и ином законодательстве, о возможностях и условиях получения финансовой помощи и банковских кредитов, помощь в разработке бизнес планов.
Предпосылки, позволяющие махалле иметь свой стабильный заработок, заложены в Законе «Об органах самоуправления граждан». Так, ст. 11 устанавливает, что сход граждан «создает, реорганизует и ликвидирует (прекращает деятельность) в установленном законодательством порядке на соответствующей территории субъекты предпринимательской деятельности, в том числе парикмахерские, мастерские по ремонту и пошиву обуви, цеха народных промыслов и другие организации бытового обслуживания населения». Означает ли это, что сход граждан может создавать субъекты предпринимательской деятельности в форме унитарного предприятия или общества с ограниченной ответственностью (ООО)? Вероятно, да, и национальная практика знает немало таких примеров. В положении «О сходе граждан» экономическая основа махалли может формироваться, в том числе, и за счёт средств субъектов предпринимательства, созданных при сходе граждан. Создавая при сходе граждан унитарное предприятие или ООО, органы схода граждан могут разрабатывать программу развития своей территории, формировать рабочие места, смету расходов.
Здесь большое значение имеет и инициатива самих жителей махалли. В вышеназванном экспресс-опросе аксакалам был задан специальный вопрос: «Обращались, обращаются ли жители махалли или другие люди к Вам с предложением создать какой-либо вид услуг на территории Вашей махал- ли?». Ответы экспертов таковы: «да, обращались» - 46,7%, «да, обращаются» - 20%, и «нет, не обращались» — 33,3%.
На вопрос: «Какие виды сферы услуг были созданы в Вашей махалле по предложению граждан?», эксперты дали следующие ответы: лепешечная - 13,3%, продуктовый магазин
- 6,7%, пошивочная мастерская — 6,7%, киоск по продаже овощей и фруктов - 6,7% и по одному эксперту указали: ремонтная мастерская, самсахона, мясоразделочная, парикмахерская, книжный магазин, сапожная мастерская, мастерская бытового обслуживания, медицинская клиника.
В территориально-функциональной структуре объектов сферы услуг махалля имеет своё специфическое место. С точки зрения экономии свободного времени и снижения транспортных расходов махалля выступает важным местом размещения отдельных видов услуг. Поэтому в органах самоуправления «экономическая и хозяйственная жизнь нужна не сама по себе, не как система, заданная «сверху», а как необходимый источник создания современных рабочих мест, зарабатывания средств на социальные и культурные нужды и носит социально ориентированный и социально организованный характер». Мы рассматриваем махаллинское хозяйство как местную экономику, как важнейший составляющий элемент экономической основы органов самоуправления граждан. Дословно, в энциклопедическом понимании, экономика значится как - искусство ведения хозяйства, домоводство. В нашем случае понятия местная экономика и махаллинское хозяйство
- синонимы, позволяющие выделить из хозяйства (экономики страны) ее базовый элемент - экономику махалли.
Местное хозяйство представляет собой комплексную систему всех хозяйствующих субъектов на территории ма- халли и связано не только с жизнеобеспечением населения через оказание публичных услуг. За его пределами остаются общие вопросы комплексного социально-экономического развития махалли, реализации государственной политики, а главное — обеспечение единства местного, регионального и государственного хозяйства. Данный подход может стать базой широкого взаимодействия всех хозяйствующих субъектов, общественных и некоммерческих организаций, местных исполнительных органов хокимиятов и местных Кенгашей народных депутатов с органами самоуправления граждан.
К чему привели наши рассуждения?
Во-первых, на нынешнем этапе национальная модель самоуправления граждан носит поисково-переходной характер. В связи с этим необходимо приложить все усилия для того, чтобы в Узбекистане социально-экономические и научно-технические ресурсы территорий были наиболее сильными и востребованными.
Во-вторых, необходимо в полной мере использовать потенциал Жокаргы Кенеса Республики Каракалпакстан, областных, районных и городских Кенгашей народных депутатов по вопросам взаимодействия в развитии социально-экономической инфраструктуры на соответствующей территории. Проводить регулярное обсуждение результатов исполнения планов мероприятий, направленных на развитие инфраструктуры органов самоуправления граждан. Здесь должны быть четко определены задачи хокимиятов всех уровней в вышеуказанных вопросах, и нужно привлекать депутатов местных Кенгашей, потому что многие из них представляют органы самоуправления граждан.
Какой мы хотим видеть свою махаллю сегодня и завтра?
Требованием времени является системный подход в вопросах совершенствования данного института, необходимо объединить усилия юристов, экономистов, социологов, управленцев и т.д., для разработки Концепции социально-экономического развития органов самоуправления граждан.
10 октября 2013 г. в целях обеспечения реализации Закона Республики Узбекистан «Об органах самоуправления граждан», а также дальнейшего повышения профессиональных и управленческих навыков работников сходов граждан Президентом Республики Узбекистан принимается Постановление «Об организации учебных курсов по повышению квалификации работников органов самоуправления граждан». К таким мероприятиям нужно привлекать специалистов, знания которых реально помогут в дальнейшем работникам ОСГ наладить работу на своей территории.
Возрождение местного хозяйства, социальных связей, культуры в местных территориальных единицах, формирование любви к своему краю - является центральным звеном в концепции развития локально-территориального менеджмента. Регион должен снимать видеоролики на тему: «Попробуй проявить себя здесь, прежде чем стать «мардикером» в столице или «официантом» и «разносчиком пиццы» за рубежом!» и транслировать их по Интернету и региональному телевидению.
На уровне государства в целом признается, что орган самоуправления является для государства ценным партнером в осуществлении целей общей пользы, поскольку обладает высокой гибкостью в нахождении решений социальных проблем государственной важности и высокой эффективностью в нахождении нуждающихся в социальных услугах, предоставить которые обязано государство.